瑞典廉洁模式及其启示.docx

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瑞典廉洁模式及其启示

瑞典廉洁模式及其启示

　　摘要：

瑞典一直被认为是世界上最廉洁的国家之一，其首创的监察专员制度和官员财产申报制度，已被越来越多的国家和地区仿效。

瑞典在阳光政务、反腐立法、反腐机构设置、廉洁文化塑造等方面积累的成功经验，对我国反腐败和廉政建设具有重要的借鉴意义。

　　关键词：

瑞典廉洁模式启示

　　瑞典被认为是世界上最廉洁的国家之一，政务公开，政策透明，监督有力，公权力得到有效制约，极少出现公务人员滥用职权以权谋私现象。

瑞典独具特色的廉洁模式，被越来越多的国家和地区借鉴或仿效。

　　一、世界公认的廉洁国家

　　瑞典廉洁政治在全球享有盛誉，在透明国际每年发布的全球贪腐印象指数排行榜上，一直名列前茅。

其中，2008年，还以得分第一获得了世人印象中的最廉洁国家的美誉。

（其近10年来排名见下表）。

　　瑞典近10年来贪腐印象指数得分及排名

　　透明国际（TransparencyInternational），简称CI，是著名的国际性反腐败非政府组织，成立于1993年，总部设在德国柏林，1995年以来，每年发布一次各个国家和地区的贪腐印象指数（CPI）。

它以企业界、风险分析家、普通民众等为调查对象，据其经验和感觉对各国进行从0到10的评分，得分越高，表明越廉洁。

为方便比较，通常把贪腐印象指数分为四个层次：

8.0～10.0之间为廉洁；5.0～8.0之间为轻微腐败；2.5～5.0之间腐败比较严重；0～2.5之间为腐败最严重。

　　透明国际制定该指数的方法基础一直存在争议，被指偏袒发达国家，对发展中国家不公平，透明国际也承认，排行榜前列的国家和地区未必就无腐败现象，尽管透明国际的调查不尽科学，仅仅是被调查者心目中的印象，并非通过实证得出的科学结论，但瑞典能够连续多年位居排行榜前列，表明其作为廉洁国家的评价，得到了世界公认。

　　二、独具特色的廉洁模式

（一）阳光下的政务和官员财产

　　将政务和官员财产置于阳光之下，公开透明，自觉接受民众监督，是瑞典的一大特色。

包括公开行政，透明决策，金融实名制和财产申报与公开制等。

早在1766年，瑞典议会就确立了“阳光政务”制度，政府记录公开，公民可随时查阅，包括查阅财务文件。

1949年，瑞典制定的《新闻自由法》更进一步规定，公民和媒体有获得政府档案和资讯的自由和权力，政府公务人员有向媒体公开和为公众获取资讯提供方便的义务。

除涉及国家安全和个人隐私等被《保密法》明确界定为应当保密的事项外，其他资料都必须向社会公开，公民和新闻记者可以任意查阅。

涉及民众利益的重大事项要主动及时向社会公开，一般事项则依申请公开。

为防止政府以保密等理由为借口对公众隐瞒信息，《保密法》详细列举了哪些信息属于保密范围，从而限制了政府相关部门的自由裁量权。

在瑞典，除王室以外，其他公权机构都没有军警站岗，向普通民众开放，接受公民和媒体监督。

不论是政府讨论工作，还是政治家讨论问题，或者法院开庭审判，只要有兴趣，公民可随便旁听。

　　瑞典推行官员财产申报和公开制度，从普通公务人员到政府首脑，财产和纳税情况都是公开透明的。

瑞典是世界上最早实行官员财产登记的国家，早在1766年，瑞典公民就可以查阅包括首相在内的所有官员的财产和纳税情况的信息，这项制度延续至今，已达250年。

后来，瑞典又规定所有公民和团体，都必须向税务部门如实申报自己的财产和收入明细，并接受社会查询。

如今，任何一个瑞典公民在网上可随时查到包括官员、企业高层甚至王室成员的财产和纳税明细。

如果有人怀疑某位官员不廉洁，只要向媒体或有关部门举报，随后就会有人来调查。

（二）健全的法制和有效的监督

　　瑞典是一个法制健全的国家，主要通过法律来规范和调整政府的行政行为。

20世纪初，瑞典颁布了一系列廉政法律，坚持预防和惩治相结合，注重预防为主。

先后出台了《行政法》、《公职法》、《反行贿受贿法》、《审计法》、《新闻自由法》等，对政府和公务人员行为作了非常严格、明确而又具体的规定，从而为政府廉洁从政和预防腐败提供了行为规范，对有效预防腐败起到了重要的积极作用。

　　瑞典的议会监察专员（又称督察专员）制度，是瑞典的一个创造。

从1809年产生，历经200多年的实践检验而经久不衰，被誉为是应对官员腐败的“大杰作”和“对世界统治艺术的贡献”。

这一独立于政府而直接对议会负责的高度独立的廉政督察机构，成为瑞典廉政建设的代名词而闻名于世[1]。

1809年，瑞典首创议会监察专员制度，专员作为国会特使，负责调查公民对政府及其公职人员的投诉，“以确保公民免受政府部门或其他机关的不公正对待”。

议会监察专员在瑞典语中就是“以关照他人利益为职责的人”。

任何人都可以向专员提出申诉或控告，专员则有责任一一予以答复，视情况决定展开调查或是进行裁决。

监察专员可以批评和训诫官员，可以对违反法律的官员直接提起公诉。

监察专员职权广泛，从中央到地方，从行政到司法，无所不包。

同时，议会监察专员机构简单，办事程序简便，注重实效，这样一种灵活而又强有力的监督机制，在监督政府及其官员方面发挥了重要作用，为世界各国普遍称道，并被其他代议制国家纷纷效仿，作为一种解决申诉的专门机制，监察专员制度在吸收民众诉求方面，其显现出的效力犹如摆在面前，从而使公民在公权力面前充满安全感，开创了社会和权力之间的良性互动。

经过长期的实践积累，瑞典形成了一个比较健全的对公权力进行制约和监督机制，包括议会监督、司法监督、政党监督、新闻媒体监督等，其中最具特色的当数其首创的议会监察专员制度。

　　（三）如影随形的个人诚信纪录和深厚的廉洁文化氛围

　　受历史和文化的影响，瑞典人普遍认为，诚实守信是必须遵守的社会准则和个人操守，贪污受贿等权钱交易是见不得人的可耻行为，如果一个人被认定为腐败，不仅个人声名狼藉，还会拖累整个家庭和家族，因此，在瑞典几乎没有人幻想通过贪污受贿来获取好处。

因为公平正义已成为社会共识和自觉的行为准则，所以，从一般公务人员到政府首脑，都不滥用权力，公务人员抵御腐败的自觉性也十分高。

一位警察讲课时说，他从警二十多年，只遇到过一起试图向他行贿的。

一个东欧国家的人，因为违章驾驶被他拦住，司机试图给他500元瑞典克朗。

警察说，我一把将他揪进警车。

他违章驾驶，依法不过罚款，但他试图贿赂警察，被判刑二年！

　　政府十分重视公民的诚信建设，公民个人也非常在意自己的诚信记录。

一个人如果行为不良，一旦被作为污点记录下来，不仅名声全损，还会因此失去发展机会，很难在社会立足。

有这样一个案例，说是有个在瑞典留学的中国学生取得了博士学位，在参加一家著名的跨国公司的招聘活动中，笔试面试均为第一，其他条件也很优秀，最后却落选了。

他找到公司讨要说法，被告知的原因竟然是自己在求学时，有两次乘车逃票被作为污点记录下来，虽然时间已过去一年多，还是有案可查。

　　瑞典的廉政建设历史悠久，廉洁文化氛围主要是长期的历史沉淀。

瑞典非常重视廉洁教育，注重培养公民的守法意识，学校开设法律基础教育课程，招考公务员要考法律知识，上岗要进行守法宣誓。

通过长期的廉洁教育，营造了一个浓厚的崇廉文化氛围，使得贪污受贿、侵吞社会财富、以权谋私等行为，如同偷窃抢劫一样被视为卑鄙肮脏的行为，受到公民的唾弃。

　　三、瑞典廉洁模式的启示

　　中瑞两国国情不同，在历史传承、社会制度、人口和民族地域等方面都有着巨大差异，我们不能照搬瑞典做法，但他们在廉政建设上的先进理念和反映社会进步的一些规律性的做法，则可以借鉴和批判性地吸收。

（一）“阳光政务”和“阳光法案”是行之有效的防腐剂

　　与瑞典相比，我国面临的腐败形势异常严峻，其中，没有推行真正意义上的“阳光政务”，也即权力没有在阳光下运行是主要原因之一。

缺乏监督的权力最容易产生腐败，而进行有效监督的前提必须是，被监督对象的活动要公开透明，不能遮遮掩掩，因为腐败行为往往是权钱交易、暗箱操作、个人或少数人专权的结果。

近年来，在政务公开、信息公开上虽然有了明显进步，但在公开的内容和时间上，以及公开的形式和范围上，仍然存在当事方单方面决定的弊端，即想公开什么就公开什么，想什么时间公开就什么时间公开，想以什么形式公开就以什么形式公开，想在什么范围公开就在什么范围公开。

监督者只能是被动地接受，从而使监督流于形式。

　　官员财产申报制度被称为“阳光法案”或“终端反腐”，瑞典从200多年前首创以来，这一“治官之术”已被世界上多国纷纷仿效，而我国至今还没有一部涉及官员财产申报的法律出台。

当前我国实行的领导干部财产申报制的操作依据，是中央两办出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》和中纪委下发的《领导干部个人事项报告制度》等内部监督文件。

这一申报制存在政策性文件和党纪文件效力有限、申报对象覆盖面窄、申报事项范围小等问题。

而且因申报信息不对外公布、公示，公众无从查询，社会和公民根本无法进行有效监督，而出现漏报和瞒报现象时，惩处仅是“由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分”，这种处罚太过轻描淡写，缺乏法律对不如实申报财产进行严厉惩处的威慑力。

（二）独立权威的监察机构是廉政建设的重要保障

　　我国专门廉洁机构缺失，已有的反贪职主要由纪委、监察和检察机构代行，而这些机构都不是以廉政建设为主要职责的，同时，这些机构在廉政建设上缺乏应有的独立性、自主性和权威性，受制于监督对象，特别是这些监督机构均实行“双重领导体制”，在人、财、物等方面均由地方党委和政府管理，形成了被领导者监督领导者、“儿子监督老子”的尴尬局面，使监督常处于“两难”境地。

[2]

　　近年来，党的巡视制度的实施和完善，作为党内监督行之有效的具体措施，取得的成就有目共睹。

2003年，中共中央发布《中国共产党党内监督条例（试行）》，第一次以党内法规的形式把巡视制度明确为党内监督的重要制度。

2009年，中共中央又颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，这一专门党内法规的实施标志着党内巡视走上制度化、规范化轨道。

2015年8月，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例》，作为规范巡视工作、强化党内监督的基础性法规，对于深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，具有十分重要的意义。

党的十八大后，党中央从依然严峻复杂的反腐败斗争形势出发，把巡视工作摆在更加突出的位置。

党内巡视的重要意义，是它克服了对党的中、高级领导干部，特别是对党政主要领导监督缺失的弊端，填补了监督制度的一项空白。

如果单纯从廉政建设角度来看，党内巡视制度的局限性显而易见，即范围上仅限于对党的中、高级干部，而对面广量大的基层干部监督则明显乏力，监督对象也只是掌权的人，还不是权力本身，因此也不能从根本上有效制衡和及时监督公共权力。

同时，该《条例》还明确规定，巡视组对反映被巡视党组织领导班子及其成员的重要问题，可以进行深入了解，但“不干预被巡视地区、单位的正常工作，不查办案件。

”[3]说明巡视机构并不是一个监察机构。

　　（三）个人诚信与廉荣贪耻的文化氛围是社会廉洁的持久动力

　　瑞典高度重视社会诚信体系的建立，从儿童时期就注重这方面的培养。

而我国的个人信用记录，是从银行的信贷记录扩展而来的，目前主要包括：

信贷、电信、纳税、民事判决、行政处罚等方面，连考试作弊这样最典型的不诚信都没有记录在案，其记录的范围非常有限。

在诚信记录的使用上，目前，信息仅在部分省份试行联网，尚未形成全国联网。

党的十八大报告虽然已明确将“诚信”确定为社会主义核心价值观的重要组成部分，但整个社会的诚信意识培养还任重道远。

　　在市场经济大潮冲击下，我国的廉洁文化显得异常薄弱，疏于对青少年的诚信意识和廉洁意识培养，把廉洁教育作为领导干部专利，忽视了整个社会的廉洁文化建设，最为明显的就是，电视、网络等大众传媒沉湎于商业利益，没有真正担负起传播主文化的责任，使得拜金主义、享乐主义以及特权思想泛滥，腐败形势异常严峻。

要真正形成浓厚的廉洁文化氛围，除了要做到廉洁文化进校园、进课堂、进课本、进头脑外，还必须高度重视大众传媒、新兴传媒对人们思想观念的潜移默化作用。

　　一个负责任的政府，不是等待社会成员违反法律后去惩治他，而是尽力引导公民遵纪守法。

孟德斯鸠说过“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。

”[4]“滥用公共权力谋取私利”即为腐败[5]，瑞典的做法就是编织一张细密有致的网，使有权者不敢腐、不能腐，一旦腐败则难逃法网，从而保证一个廉洁的社会历久弥新。

　　参考文献：

　　[1]刘蓉华.瑞典的廉政建设[J].先锋队，2006

（1）：

7（下半月刊）.

　　[2]黄宝玖.腐败排行榜中廉洁国家廉政建设的经验及启示[J].三明学院学报，2005，

（1）.

　　[3]新华网.中共中央印发《中国共产党巡视工作条例》，北京：

2015-8-14.

　　[4]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京：

商务印书馆，1961：

154.

　　[5]杰瑞米？

波普.制约腐败――建构国家廉政体系[M].清华大学公共管理学院廉政研究室译，北京：

中国方正出版社，2003：

5.