管治视野下的我国城市社会功能性结构.docx
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管治视野下的我国城市社会功能性结构
管治视野下的我国城市社会功能性结构
张宝锋
2012-11-1717:
04:
04 来源：
《甘肃社会科学》（兰州）2004年05期第168～171页
【作者简介】张宝锋，中国人民大学社会学系02级博士（北京100872）；郑州轻工业学院法政系。
（河南郑州450000）
【内容提要】社会功能性结构就是是由国家、市场、第三部门组成的供给结构与由公共产品、私人产品、半公共产品组成的需求结构的相互适应性关系。
管治视野下的城市社会功能性结构应是：
有限政府生产有限公共产品；无为而治的市场生产全部私人产品和部分公共产品；强大的第三部门提供全部半公共产品和部分公共产品。
按照这一要求，完善我国城市社会功能性结构应合理划分政府系统内部的功能和边界，建立部分公共产品的市场供给体系，培育第三部门，保证公共产品、私人产品、半公共产品的有效供给。
【关键词】管治/社区/社会功能性结构
一、管治的含义和本质
全球管治协会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对管治作了如下界定：
管治是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程。
它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排（注：
全球管治协会：
《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第2～3页。
）。
与以控制和命令为主，国家配置资源的统治相比，管治具有三大特点：
一是管治的主体多元化，可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是政治国家与公民社会、政府组织与非政府组织、公共机构与非公共机构之间的合作；管治虽然也需要权威，但这个权威不一定是政府；二是管治的权力运行方面是水平的、多元互动的，它通过利益相关者之间的合作、协商、建立战略伙伴关系、确定共同目标等方式对公共事务实施管理，它所拥有的管理机制主要不是政府的权威，而是合作网络的权威；三是管治的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，其目的是实现公共利益最大化。
管治的兴起是对过去作为绝对主义力量的国家和万能的市场协调各种社会事务失败的周期性反应。
20世纪60年代以后，随着后工业社会的来临和全球化进程的加快，西方资本主义的国家、市场、社会之间的关系发生了新的变化，出现了一系列新情况、新问题：
跨国公司发展迅猛、生产方式变革、信息和通讯技术的进步、组织内部和组织之间、部门内部和部门之间、以及国家内部和国家之间的互动日益频繁，非正式组织的成长及其政治参与要求的强烈等。
面对这些问题，福利国家模式和自由市场模式都空前的失灵了！
它说明单靠纯粹社会主义型的自上而下的国家计划或资本主义型的市场中介的无为而治是难以奏效的。
尤其是传统的自上而下的臃肿而无所不包的政府管理体系，已经无法适应急速变化的经济、社会、文化环境，国家对解决小问题则显得过大，对解决大问题则显得过小，一种寻求计划和市场结合、集权与分权结合、正式组织与非正式组织结合的新社会治理观在不断酝酿、磨合中逐渐形成。
就是在这一背景下，管治进入到大到国际关系小到社区等领域的。
二、管治视野下的城市社会功能性结构
马克思主义的社会结构理论认为，社会结构包括利益性结构和功能性结构，利益性结构是指权力和资源在不同阶级、阶层、社会集团中的分配关系，功能性结构是人的需求结构和供给结构的相互适应性关系。
在此仅谈社会功能性结构。
需求与供给是矛盾的统一体。
它们的关系体现在：
①需求和供给是双向互动的。
需求决定供给，供给满足需求，需求是目的，供给是手段；新的需求要求新的供给，新的供给产生新的需求，双方处于一种不间断的循环关系中。
②同其他事物一样，需求和供给是有结构的。
该结构具体表现为需求供给只有多样性、复杂性、动态性。
多样性是需求供给的差异性。
复杂性是需求供给产生与变化的非线性。
动态性是需求供给的无限性。
从产品结构看，居民需求结构具体表现为公共产品、私人产品、半公共产品的多重组合。
与此相适应，提供此类产品的供给结构也必然是国家、市场、第三部门的有机组合。
如果从居民需求结构与供给结构的相互关系看，所谓社会功能性结构就是指以国家、市场、第三部门三个子系统为构成要素以及它们之间相互影响、相互作用的关系总和。
1.有限政府生产有限公共产品
有限政府就是有些公共产品由政府直接生产，有些公共产品由政府以合同方式委托营利组织或非营利组织生产。
由政府直接生产的公共产品包括政治生活、经济生活、社会生活所必需的行为规范即各种正式制度（宪法、法律、行政法规、政策）和非正式制度（宗教、道德、舆论、风俗）；使全体公民都受益的同质性产品（基础教育、基础科学研究、国防外交等）。
该类产品具有非排他性和非竞争性。
非排他性是指生产者不能阻止潜在的消费者使用某一物品，不论他是否付费。
非竞争性是指一个人能在不减少另一个人对同一物品消费量的条件下消费某物品。
这一共同消费、同时消费、成本由集体支付而不与消费者直接发生联系的特征决定了公民这一经济人会存在搭便车的心理和需求表露问题（隐藏真实需求的问题）。
因此该类公共产品必须依靠政治过程来决定应该生产多少以及每个使用者应该付多少税，而不是依靠市场机制。
在这个位置上国家是公民表达对公共产品的偏好和追求社会福利最大化的最有效机制。
运行于国家中的组织是政府，政府内部的协调机制是命令等机制。
由政府以合同方式委托营利组织或非营利组织生产的公共产品包括医疗卫生、社会保障、基础设施等。
这类产品由政府直接提供通常是没有效率的。
原因有三：
一是成本高。
市场虽然在外部性和提供公共物品有其缺陷，但其对于成本收益的关切确是社会发展所必不可少的。
与市场活动刺激扩大生产和降低成本相反，非市场活动像规制、直接生产公共物品等的一个明显趋势是成本不断增加，常常出现额外成本，导致产出超出需要的水平或造成浪费。
其原因在于对生产者而言生产公共物品是一种和自己没有产权关系的公共活动，没有财产就没有责任。
二是内部性。
由于非市场组织缺乏向市场组织那样来自于消费者市场的指标，他们就需要发展自己组织内部的目标和标准，用以规制和评估机构运行与机构人员的行为。
因为动力来自内部，公共机构就容易具有私人的内在目标，此乃组织的内部性。
它规定并影响公共机构的实际运行，使组织偏向于内部成员收益最大化，并导致预算增加。
其原因在于政府机构的官僚成员都是自私自利的理性经济人。
三是分配不公并导致腐败。
市场虽容易带来收入或财富方面分配的不平等，但政府并不一定意味着平等。
政府的再分配活动的实质是取之于一些人使另一些人受益，这就给不公正和滥用职权提供了机会（注：
参阅查尔斯·沃力夫：
《市场或政府——权衡两种不完善的选择》，李宗泽译，中国发展出版社，1990年版，第59页。
）。
2.无为而治的市场生产私人产品和部分公共产品
私人产品包括人们在各种市场（商品市场、劳动力市场、资本市场、技术信息市场等）中购买的所有商品和服务的组合。
该类产品具有竞争性和排他性。
竞争性是指一个人消费了某一物品其他人就不能同时再消费该物品；排他性是指生产者能够以较低成本阻止不付费的潜在的消费者得到某一物品。
市场是连接私人产品需求与供给的机制。
对于消费者来说，私人产品存在成本与受益的内部化，即自己付费、自己受益，因而在市场交易中，消费者会主动表达其需求偏好，选择合意的产品。
同时市场有助于生产者了解消费者的需求信息，更重要的是生产者可以明确界定谁是付费者而产生生产的动力。
市场是个人表达对私人产品偏好和实现个人福利最大化的最有效机制。
运行于市场中的组织是企业，企业的协调机制是价格竞争机制。
市场也是生产部分公共产品的有效机制。
这类公共产品主要是政府可以撒手不管、管又管不好的如清扫垃圾、城市环卫、职业培训等服务，医疗卫生、社会保障等福利产品，邮电通讯、交通水电等基础设施。
企业生产此类公共产品同其生产私人产品所面临的激励相同：
优胜劣汰。
通过政府业务合同出租、竞争性投标等方式，把这类产品交由私营企业投资经营，既能降低成本，又能提高公共服务的质量。
对产出难于界定和难于强制履行合同必须由政府独自提供的公共产品，也应将市场引入政府内部，即在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构之间展开竞争，以顾客为导向，以提高公共服务的效率和质量。
3.强大的第三部门生产半公共产品和部分公共产品
半公共产品，又称社区公共产品，包括社区安全、社区生态环境、社区医疗保健、社区文化体育、社区社会保障、社区公共设施、社区人际关系等。
该类产品具有部分排他性和部分竞争性。
部分排他性、部分竞争性是指在社区范围内该类产品具有公共产品的性质，超出这一范围该产品具有私人产品的性质。
具体说来，部分排他性、部分竞争性蕴含三个方面的内容：
①社区性。
由于社区公共产品的受益范围有限，倾向于向其辖区居民提供普遍性产品的政府对这类公共物品往往缺乏投资的热情和动力。
②异质性。
不同社区内部结构的差异，造成多样化的社区公共产品的需求。
多样化的需求体现为居民对有形的社区公共产品如道路、草地和无形的社区公共产品如社区认同感、社区归属感的不同要求及其组合上。
③外部性。
所谓外部性就是指一个生产者（包括私人产品生产者和公共产品产者）的成本或收益未内部化，要么收益“外溢”给别人，要么成本“外溢”给别人；如果收益“外溢”给别人，这种外部效应就被称之为正外部效应（前人栽树，后人乘凉）；如果成本“外溢”给别人，这种外部效应就被称之为负外部效应（损人利己）（注：
范登·韦尔瑟芬：
《民主与福利经济学》，社科文献出版社，1999年版，第37页。
）。
以社区面临的负外部效应为例，社区可能面临多种负外部效应。
一是市场交易所带来的负外部效应，如临近市场的小区饱受嘈杂之扰；二是其他社区所带来的负外部效应，如一个社区建立了严密的安全防范机制，让小偷无法作案，就可能将小偷引入其他疏于防范的社区；三是社区内生的负外部效应，如部分居民乱丢垃圾、乱搭乱建、乱停乱放、随意掠夺楼道公共空间等。
半公共产品的多数人共同消费、同时消费以及成本支付与消费者缺乏某种直接联系而由集体支付的特性决定了它不可能通过市场来提供（市场失灵），而只能通过社区集体行动来提供。
半公共产品的社区性、多样性、外部性决定了它不可能由政府来提供（政府失灵），只能通过第三部门、居民的互动合作来提供。
第三部门是社区居民表达对半公共产品的偏好和实现社区集体福利最大化的有效机制。
运行于第三部门中的组织包括维护和传达居民利益的正式的社区组织、提供自助互助联谊的非正式的邻里组织以及提供专业性技术性服务的社会中介组织。
社区组织、邻里组织合成非政府组织，社会中介组织又称非营利组织。
前者主要服务于社区，后者则服务于社会。
第三部门的协调机制是合作方之间的协商谈判机制。
第三部门组织一般规模小，区域性、团体性强，机动灵活，能够根据不同群体或个体的具体要求，分别提供不同的产品，填补由国家的不足所带来的空白。
第三部门组织是建基于共同志趣之上的情感型组织，其行动是价值合理性行动，“只讲耕耘，不问收获”，没有科层制组织下的遵照目的合理性行动的“没有愤怒，没有努力”的缺陷，活动和管理的成本较低。
第三部门组织的经营动力来源于资金提供者的激励和约束、外部的市场竞争、高尚的公共精神和内部的社会资本，服务的质量和效率较高。
第三部门组织以服务于社会弱势群体为宗旨，在完成微利或者无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务以及牵涉到贯彻道德原则和个人行为职责的任务方面较之政府和市场更胜一筹。
管治视野下的城市社会功能结构应该是政府、市场和第三部门共同构筑的多元水平网络。
在这一网络中，政府、市场和第三部门各有边界，任何一方错位、越位、不到位，都将破坏城市的社会功能结构，降低居民的生活质量。
三、我国城市社会功能性结构存在的问题
1.政府几乎成了公共产品的惟一生产者
我国城市政府的管理体制是两级政府三级管理。
两级政府是市级政府、区级政府，它们是行政的核心。
三级管理是市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理。
我国的城市政府尤其是作为区级政府派出机构的街道办事处承担了太多的职能，不仅担负着社区内经济管理、城市建设和管理、市容卫生、园林绿化，而且还承担着民政福利、计划生育、劳动就业、社会治安综合治理等职能。
管理的范围多而杂，几乎涉及社会生活的各个方面。
街道办事处实际上逐步演变为一个集行政、经济、社区管理和服务于一身的综合机构，既是安排者（提供政策依据、制定计划、提供资金）、监督者（对公共产品安排和生产过程进行监督），又是生产者（从事建造、维护或采取行动确保公共产品长期存在）。
这种状况必然造成机构臃肿庞大、扯皮推诿、以权谋私，既增加了管理成本，也没有带来高质量的服务。
2.市场化的部分公共产品的供给体系尚未建立起来
由于政府包揽了太多的公共事务，没有为市场提供公共产品留下太多的空间。
即使有些公共产品向市场开放了，但提供这些公共产品的企业多为政府部门的二级机构。
通常它们可以直接得到上司委托给它们的业务，即使在一些重大的公共服务项目上政府采取招投标的方式，但也因为这种父子关系它们更容易获得订单，竞争在这里被扭曲了。
3.第三部门或角色错位或发育不良，半公共产品匮乏
包括社区组织在内的第三部门的角色错位或发育不良是社区公共产品短缺的结构原因。
按照《中华人民共和国居民委员会组织法》的要求，居民委员会会是城市基层群众的自治组织，其职责是办理本居住地区的公共事务、公益事业，调解民间纠纷，协助社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出意见等，在政府、社区和公众之间架起一座桥梁。
但在实际运作中居民委员会成了半官方性质的组织，成了政府权力在社区延伸渗透的有力工具。
这样的组织当然不会为居民着想，也不可能为居民提供满意的社区公共产品。
以各种利益团体为主的非政府组织、以提供各种专业性、技术性服务为宗旨的非营利组织、数量极少且发育不成熟，缺乏独立性和参与社区事务管理的能力。
原因是非政府组织在政治上没有得到政府的认同和支持，相反还受到政府的约束和压制，生不易活更难。
非营利组织在经济上没有市场，难以通过社会服务来获得建设基金和运作成本以支撑组织建设。
4.单位仍是半公共产品的主要生产者，单位办社会的现象依然很突出
由于传统经济体制的原因，很多社区都是一个或几个驻地单位构成，生活空间和生产空间重叠。
虽然市场取向的经济体制改革使单位逐渐剥离了社会性的服务职能，但像社区内大型设施如道路、各种管道的铺设与维修、环境的绿化美化、健身场地及设施的兴建购置等公共产品通常都由单位提供。
单位办社会造成政府职能和社区组织职能错位，政府和单位之间的行政关系条块分割严重，更重要的是严重影响了非营利组织的发育。
四、符合管治要求的我国城市社会功能性结构的建构
1.合理划分政府系统内部的功能和边界
我国政府系统内部在功能上应分为三个层次：
一是社区外政府立法机构（中央政府和地方政府），其主要功能是建立宪法制度即为各类组织制定集体选择的游戏规则。
二是社区外政府指导机构（中央和地方政府的相关职能部门），其主要功能是应用宪法制度制定地方性、行业性的集体选择规则，并指导社区利益相关者建立民主协商制度。
三是社区内政府服务机构（直接介入社区公共事务的政府机构及其工作人员），其主要功能是直接在社区开展公共管理和公共服务，并与其他社会组织和居民一道共同建立集体操作规则，合作治理社区事务，共同提供社区公共产品。
除了纵向上的功能划分之外，政府系统还应建立横向上的权力关系的协调机制，如社区重建委员会、社区管理委员会等。
建立协调机制的重点不在于建立某种协调机构这一组织形式而在于基于何种目的以及基于何种价值理念。
是为了防止各自为政还是为了完成某一政府部门的目标；是为了加强中央政府控制地方政府、地方政府控制社区组织和其他社会组织的需要，还是为了恢复社区自治组织的功能，重建政府组织、市场组织和包括社区组织在内的第三部门组织的合作伙伴关系。
2.建立市场化的营利组织和非营利组织生产经营的部分公共产品的供给体系
一要精简政府职能，把一些政府可以撒手不管、管又管不好的公共服务统统推向市场，由营利组织和非营利组织按照市场规则生产经营。
二要尽快消除计划经济体制遗留的单位办社会的习惯做法，实行单位社区公共产品供给的市场化、社会化、社区化。
三要规范市场秩序，开展公平竞争。
3.鼓励和保护第三部门的发展，保证社区公共产品的足额供给。
首先按照政事分离的原则，把依附于各级政府的事业单位剥离出来，使之成为具有独立法人资格的非营利组织。
应该转制的单位包括：
①市政设施类——供水与排水、供电、供气、路灯维修等市政部门；②教育、文化、医疗类——社区老年大学、社区文体中心、社区幼儿园、社区再就业培训中心、社区医疗保健中心等；③慈善福利类——社区养老院、社区社会保障中心、慈善组织等；④管理服务类——社区行政事务服务中心；⑤物业管理类——物业管理中心、社区环卫站等。
这样做有利于解放政府，激活单位，在合作与监督的新型关系中实现政府和单位的双赢。
其次加强民主政治建设，大力发展非政府组织。
一要重新解读社区居委会的角色，真正落实其自治地位，使其由政府的脚变为社区的头，改变“种了人家的地，荒了自家的田”的局面。
完善社区自治管理体制，建立由社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会组成的自治组织机构，并由其负责提供包括社区事务的决策，监督政府、营利组织和非营利组织的服务活动等涉及居民权利维护和表达的产品。
保障结社自由，鼓励居民建立如楼道网络、联谊性小社团、互助性的道德银行、志愿者行动等形式的邻里组织，并由其提供包括互助、联谊、兴趣、良好的楼道秩序等产品。
4.建立组织间的合作协商机制
在政府、市场、第三部门共同治理的城市多元网络结构中，各参与主体，不管规模大小、实力如何，都是独立的权利主体，均有平等的发言权，它们民主协商，互惠互信，既合作又监督，没有那一方可以宣称自己是权力中心，可以对其他方发号施令，整个权力关系结构是水平式、面对面协商关系结构。
【参考文献】
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社科文献出版社，2000年版。
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中国社会科学出版社，1999年版。
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社会秩序与公共政策》，北京：
商务印书馆，2000年版。
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