人民法院立案庭职能设置问题研究.docx

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人民法院立案庭职能设置问题研究

人民法院立案庭职能设置问题研究

柳州市鱼峰区人民法院谢兰兰

内容摘要：

立案工作是人民法院审判工作的重要组成部分，立案庭是人民法院重要的审判业务庭。

人民法院立案工作改革正在“公正与效率”主题下向纵深发展，围绕立案职能设置、立案改革基本问题的争论也备受关注。

本文拟通过对人民法院立案庭工作性质、现今各地法院立案庭职能设置现状以及审判实践中针对立案审判的争议的分析研究，对立案庭的职能设置及运转做合理性探讨。

关键字：

立案庭职能设置

人民法院立案庭的职能设置，从表面上看，反映的是法院内部工作部门的职能划分，但实质上体现了人民法院审判流转机制、管理监督机制和纠纷化解机制运行的一般规律，是法院改革的缩影。

立案工作处于整个法院审判工作的最前沿，其在审判运行、流程管理、程序处置及涉诉信访上的重要地位，可谓是牵一发而动全身。

[1]在按照《人民法院五年改革纲要》的总体要求，加强社会主义法治理念教育，积极推进司法改革的新形势下，极有必要对人民法院立案庭的工作性质、职能设置和运行模式进行深刻反思。

这不仅是完善人民法院审判方式改革的内在要求，也是落实司法为民宗旨、实现公正与效率价值追求的重要保障。

一、立案庭的工作性质及地位

根据《人民法院五年改革纲要》和最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》的要求，人民法院立案庭主要应承担三项职能：

一是承担一、二审案件的立案受理及与立案直接相关的程序性工作；二是负责各类申诉和申请再审案件的审查立案以及完成涉诉信访的处置工作；三是组织和实施审判流程管理。

可见，立案庭除承担审判辅助性工作外，同时还行使一定范围内的审判权。

这主要表现在：

第一，对各类一、二审案件的审查，有权裁定不予受理或按撤诉处理；第二，对当事人提出的管辖权异议、财产和证据保全申请进行审查并作出裁定；第三，上级法院立案庭负责对涉及案件受理及管辖的问题作出批复；第四，负责对申诉和申请再审案件进行立案审查及针对再审事由的实质审查，可以作出提审和指令再审的裁定、决定或者驳回申诉。

因此对立案庭的工作性质和地位应定位在审判机构上，是和人民法院内部其他审判职能部门一样的审判庭，这一点是必须应当明确的。

[2]

二、审判实践中立案庭职能配置现状

立案是审判的第一关，没有立案，就没有审判。

追溯人民法院立案工作走过的路程，前期它一直与各项审判融为一体，由各业务庭自行负责。

而成立专门的立案机构负责这项工作，则是二十世纪八十年代末至九十年代初推行“三个分立”的结果。

近几年来，全国各级法院立案审判工作人员以社会主义法治理念为指导，紧紧围绕公正与效率工作主题，大力推进人民法院立案工作改革，充分发挥立案机构的职能作用，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进人民法院审判工作全面发展，做了大量工作，取得了显著成绩。

目前立案庭主要承担以下几项职能。

1、立案审查。

立案审查是立案庭最基本的职能，审判实践中，立案庭主要负责审查民事、商事纠纷、行政案件的起诉，决定立案或裁定不予受理；审查申请执行案件，决定立案或裁定不予受理；审查刑事自诉案件的起诉，决定立案或裁定驳回；对刑事公诉案件进行立案登记；对当事人申诉、申请再审案件的立案；对本院决定再审、上级人民法院指令再审和人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的案件进行立案登记；负责应由人民法院依法受理的诉前保全、公示催告、支付令等其他案件的立案工作。

2、审判流程管理。

立案审判工作流程管理制度的推行，为人民法院审判工作管理提供了新思路。

审判实践中，多数法院赋予立案庭审判流程管理的职责，通过专业人员利用科技手段对案件进行统一、集中和有效的跟踪管理，建立了符合审判规律的管理模式，改变了传统的管理方法，实现了法院审判管理观念的更新。

[3]通过排期开庭，促进了公开审判的落实，提高了公开开庭率，推动司法公开向前大大迈进一步。

审限跟踪的实行，使案件审理周期缩短，积案减少，有效地防止了案件超审限问题的发生，司法效率明显提高。

随着改革的深入，也有少数法院将审判流程管理归为专门的审判质量监督管理部门，由专门的审判管理部门对案件的程序、实体质量把关。

3、信访接待。

各级人民法院立案审判工作人员从保障公民宪法权利，保护当事人合法权益，体现司法人文关怀的理念出发，热情接待群众来访，认真回复群众来信，及时化解了大量人民内部矛盾，消除了社会不安定因素，有力地维护了社会稳定。

目前各地法院设置了信访接待部门，其中绝大多数都是设置在立案庭，由专门的信访工作人员负责做好当事人特别是上访老户的息诉服判工作，定期分析信访工作情况，对工作中发现的新情况、新问题进行调查研究，总结经验并及时将有关情况进行全院通报；负责院领导信访接待的预约安排接待、记录、整理、分析以及院领导阅批来信的登记、转送等工作，并对院领导交办、督查、督办的情况进行反馈，加强法律咨询与宣传，及时疏导化解纠纷，切实减少上访事件发生。

4、与立案相关的程序性工作。

主要是加强和落实司法为民要求的指导，对经济确有困难的当事人实施减、缓、免诉讼费的司法救助工作；审查并办理诉前财产保全和诉前证据保全案件；审查并办理督促程序案件和公示催告案件；指导当事人诉讼、向被诉方送达应诉材料；负责办理上级法院调卷案件的登记、调卷和交办案件的复查汇报，对下级法院开展业务指导，办理上诉移送，委托司法鉴定，委托、接受委托送达、宣判、采取保全措施等程序性事项。

5、立案调解。

法院调解是我国民事诉讼中的一项重要制度，是指在法官的主持和协调下，双方当事人通过自愿协商、达成协议，经人民法院认可，以终结诉讼活动的行为。

在法院审判实践中，调解与判决相比较具有诸多优越性，并且有的优势是判决无法达到的。

目前，为了方便当事人的诉讼，降低当事人的诉累，化解矛盾，国内部分法院赋予立案庭立案调解的职能，一审民商事案件在立案后，立案庭工作人员对那些法律关系明确，案件事实清楚，争议不大的案件，即送达诉讼文书和到庭传票，经征得双方当事人同意，由立案审判人员及时主持调解，主持双方当事人在互谅互让和合法基础上进行协商，弥合当事人之间的分歧，弱化矛盾，能够达成调解协议的，即将此案以调解方式结案，不再向裁判法官移送案件。

若不能达成调解协议，则将此案排期开庭并移送裁判法官予以审理。

三、当前人民法院立案庭职能设置存在的争议

立案庭作为人民法院重要的审判业务庭，在全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的过程中，它同其他审判业务部门一样，担负着日益繁重的任务，面临着更加严峻的考验。

当前，人民法院立案工作改革正在“公正与效率”主题下向纵深发展，围绕立案职能设置、立案改革基本问题的争论也备受关注。

这些问题的解决，直接影响到改革发展。

笔者仅就几个主要的争议做介绍。

1、立案职能的单一化与多样化问题。

有人认为，立案庭顾名思义只负责立案，职能应是单一的。

反对者则认为，这种观点忽视了审判工作的复杂性，如信访工作要不要由立案庭承担？

再审立案要不要进行实体审查？

等等。

按照这一观点，也仍然存在立案职能不统一的问题。

因为基层法院只有一审立案，鲜有再审立案，没有二审立案；高级法院与最高法院主要是再审和二审立案，鲜有一审立案。

反对者还主张，“立案”有广、狭两义，广义的立案是包括部分庭审准备工作，如告知与送达、诉前保全、管辖权问题的解决、追加当事人、委托评估审计鉴定、促进和解与调解、陪审员的管理、排期开庭等，立案职能是多样化的。

[4]

2、审判流程管理问题。

目前，有关审判流程管理的争论，主要集中于要不要管、谁来管、怎样管这三点。

审判流程管理的重要内容是排期开庭与审限跟踪，前者能够避免人工分案的随意性，防止关系案、人情案；后者是为了提高审判效率，杜绝超审限案件，意义非常明显。

但排期开庭取消了其他审判业务庭领导的分案权，审限跟踪束缚了某些法官的手脚，于是，对审判流程管理的指责就产生了。

审判流程管理还存在有简单的审限跟踪与全方位、全过程的监督管理两种主张。

至于谁来管的问题，则存在由立案庭与专门的审判流程管理部门管理的争议，也有提出由具体的审判业务庭自行监督的主张，其理由就是具体的审判业务庭对自身案件的处理在管理上更加便利，对一些特殊情形的处置也更加客观公正。

3、立案阶段调解与速裁问题。

在立案阶段，遇到被告接受送达，同时要求调解，甚至同意立即履行义务的情况已经不是什么奇闻。

有人认为，法院系为解决纠纷案件而设立，既然被告有履行义务的诚意，就不应强行将其推上法庭。

[5]审判实践中赋予立案庭开展庭前调解权利的法院也不在少数。

为了防止立案阶段出现久调不决问题，某些法院作了必要限制：

一是当事人请求是立案庭调解的前提；二是调解的案件应能即时清结或当即履行；三是案件经一次调解不成，即应转于庭审。

此外，有些法院在立案阶段实行繁简分流，法院在立案庭内部设立速裁组，对简易纠纷或小额债务快速裁决，实现诉讼便捷。

有人则对此提出质疑，认为这是新的立审不分，应坚决反对。

4、庭前准备范围与职能划分问题。

有观点认为我国民事审判方式改革逐步实现了集中审理制，即法庭审理按照集中、持续原则一次完成，这对庭前准备提出了新要求，一是要求庭前由当事人充分举证，法院主持证据开示、交换，防止庭审中当事人举新证，迫使法官休庭调查。

二是要求庭前固定双方无争议之证据，减少庭上质证认证时间，提高庭审效率。

三是要求庭前完成鉴定、审计、评估、勘验等事项，为一庭结案扫清障碍。

这些工作应列入庭前准备范围，由立案庭负责。

另一种观点主张，以上内容超出了民事诉讼法关于庭前准备工作的规定，不能由立案庭承担，而应归于其他审判业务庭。

5、关于立案审查的着力点问题，即形式审查与实质审查的问题。

立案审查主要的是解决当事人的诉权问题，应当以程序审查为主，迅速快捷立案，以快捷地为当事人服务为宗旨，使立案庭的建立真正解决告诉难这一难题。

但实践中却存在有的审判人员常对立案庭加以指责，认为立案审查中应对主体问题、证据问题乃至实体处理中的有关问题（包括原告胜诉可能性）进行审查，以免案件分流后造成部分案件实体审理有难度。

甚至有的认为法律法规政策规定不明确或界线不清的不应立案。

四、对人民法院立案庭职能设置的几点设想

规范立案职能，首先要明确立案工作的任务、性质与要求。

根据《人民法院五年改革纲要》和最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》的要求，立案与信访职能，是人民法院立案工作暂行规定中的内容，而审判工作流程管理，则是近些年顺应审判工作需要产生和逐步完善的，三项职能在人民法院审判职能中占有重要位置。

[6]立案是审判工作的重要组成部分，决定着人民法院审判工作的任务量，反映着司法机关对社会矛盾纠纷的介入程度。

法院信访工作亦不同于其他信访工作，其中包括大量的告诉受理和申诉及申请再审审查工作，这是审判工作的重要组成部分。

其他与审判紧密相关的申诉信访工作，也事关社会稳定的大局，事关人民群众的切身利益，事关党和国家在人民群众心目中的形象。

审判工作流程管理是当前人民法院探索并建立适合中国国情的审判运行管理机制的有益尝试，是审判管理层面的改革措施，对于实现程序公开，提高审判效率，促进司法公正等具有重要作用。

进一步规范立案职能，要善于抓住主要矛盾，突出工作重点，又必须做到职能规范适度有序，防止顾此失彼。

要把立案审查、信访接待、流程管理等基本职能放在优先考虑的位置，首先完成好基本职能规定的任务，然后再去考虑其他工作任务。

以下是笔者就立案职能设置及运转的几点设想。

1、将立案审查与信访接待作为立案庭最基本的两项职能。

立案审查职能是人民法院设置立案庭的最根本职能，这一点毋庸质疑，信访接待则是法院联系群众的桥梁，法院通过这个窗口，可以了解到人民群众对自己工作的意见和要求，立案庭作为人民法院的一个窗口，与来访当事人有最直接的接触，由立案庭承担这项职能能够为当事人表达心声提供一个最便利的渠道。

立案庭所承担的立案审查和信访接待工作，决定了立案庭地位的独特，这在《人民法院五年改革纲要》和最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》中都有明确体现。

因此，将立案审查与信访接待作为立案庭最基本的两项职能符合司法改革立案职能部门设置的初衷。

立案庭在对起诉进行审查时，应着重于对当事人的起诉是否属受诉人民法院管辖以及是否属于人民法院受理案件的范围的审查，并根据当事人的诉讼请求及诉讼的事实和理由，准确地确定案由。

同时，还要针对不同的案件，指导当事人收集、提供有关证据。

对当事人的申诉和再审申请，立案庭要调阅原审卷宗，从程序上和实体上认真审查，并对当事人提供的证据做好分析判断，以便确定是否提起再审。

对涉诉当事人的来信来访，应当在仔细调阅原审卷宗的基础上，认真分析当事人提出申诉和再审申请的原因，有针对性地做耐心细致的说服教育工作，使当事人真正懂得法律规定，明白在诉讼中自己所应承担的责任和义务，以便当事人今后更好地运用法律武器来保护自己的权益，同时让当事人息诉服判，以预防和减少上访老户的产生。

2、合理配置审判流程管理职能。

审判流程管理的重要内容是排期开庭与审限跟踪，前者能够避免人工分案的随意性，防止关系案、人情案；后者是为了提高审判效率，杜绝超审限案件，意义非常明显。

2003年最高人民法院在第一次全国法院立案工作会议中明确了人民法院立案庭的审判流程管理职能，目前由立案庭实施审判流程管理职能已是全国法院比较普遍的做法。

但是，笔者认为，审判流程管理不仅仅是简单的审限跟踪，审判流程管理应当是对审判工作的全方位、全过程的监督管理，是对审判工作的全面管理，单纯依靠某个审判部门难以落实，理想的模式是法院建立专门的审判管理机构，由该专门机构负责对审判工作进行全方位、全过程的监督管理。

[7]目前，部分地区对流程管理做出了类似的探索，笔者所在的法院就将审判流程管理纳入审判质量管理办公室的职能范围，北京海淀区人民法院则是“审判管理办公室”、河南省登封市人民法院为“审务监控评价中心”、成都高新区人民法院为“审判管理中心”。

3、适当赋予立案庭开展庭前调解的权利。

在法院审判实践中，调解与判决相比较具有诸多优越性，并且有的优势是判决无法达到的。

庭前调解是案件受理后开庭审判前由人民法院相关职能部门组织当事人在自愿、合法的原则下协商解决矛盾纠纷的一种纠纷解决方式。

在立案阶段，遇到被告接受送达，同时要求调解，甚至同意立即履行义务的情况时有发生，既然被告有履行义务的诚意，就不应强行将其推上法庭，赋予立案庭开展庭前调解的权利，恰恰可以回避这一尴尬。

由此却牵引出另一个问题，就是立审不分的问题。

有人认为，由立案庭立案受理而后又由立案庭进行裁判，是新的立审不分，是与人民法院的改革历程相背离的。

笔者认为，立审分立的本意是立案与庭审的主体分开，即不允许一个法官或者一个合议庭自立自审，但不能绝对地认为在一庭之内设立立案与调解（速裁）两个合议庭，分别进行两项工作，也是立审不分。

[8]否则，按照这种观点，在法院内部是无法实现立审分立的。

再者，赋予立案庭庭前调解的权利也符合公正与效率法院改革目标，立案阶段的案件繁简分流处理，符合当事人对司法工作的新需求，也可提高司法效率，应当允许，不能舍简趋繁。

因此，庭前的调解工作，无论由立案庭承担，还是由其他审判庭完成，只要有利于司法运作，有利于审判效率，都应当被允许。

当然，对庭前调解也不能没有任何限制，立案庭调解应当以当事人请求为前提，调解的案件应能即时清结或当即履行，案件不能久调不决，经合理期限内的调解仍达不成协议的，即应转于其他业务庭。

4、合理配置庭前准备职能。

庭前准备程序是指人民法院在审理民商案件时为保证案件审理的顺利进行，及时化解纠纷，避免重复开庭，提高庭审效率，在开庭审理前设置一个专门的准备程序。

它包括：

诉讼指导、文书送达、证据收集、证据保全、证据交换、归纳焦点、庭前调解、排期开庭等。

笔者认为，庭前准备是立案庭与其他审判业务庭共同的任务，职能划分应着眼于实践。

有关诉讼指导、文书送达等理应属于立案庭的职能，鉴定、审计、评估等事项在审判阶段解决，有碍排期开庭的进行，容易造成审判无限拖延，可由立案庭完成，这也符合集中审理的原则。

而证据开示、交换与固定、庭前调解等属法官助理之职责，且工作量大，宜由审判业务庭分别完成。

实践中有的法院设立庭前准备组织专门负责这些工作，也是值得尝试的。

5、从实际出发对不同审级人民法院立案庭的职能设置区别对待。

立案基本职能关系到法院审判工作的全局，能否全面发挥，十分重要。

然而，由于四级法院的工作职能和任务有所不同，各级法院立案庭在全面发挥三项基本职能的同时，又要有所侧重，要求不能完全一致。

[9]在大多数县、市、区基层人民法院，由于信访数量不多，申诉和申请再审审查的职能就不突出。

同时，由于基层人民法院集中审理大量一审案件，就使得排期开庭与审判工作流程管理职能十分重要。

在中级人民法院，各项职能一般比较均衡。

在各省、市、自治区高级人民法院和最高人民法院，情况又与县、市、区基层人民法院恰恰相反。

因此，各地法院在规范立案庭职能时，要针对不同审级法院的特点，分类指导，不能搞“一刀切”。

6、立案庭的人员配备问题。

立案庭是人民法院的窗口部门，也是案件进入人民法院寻求司法救济的关口部门，是与当事人发生接触最多的一个部门，立案庭工作质量与效力的高低直接影响着人民法院在人民群众心目中的地位。

当前人民法院立案审判队伍建设上明显存在着一些问题：

一是人力不足；二是人员素质有待提高。

要改变这种现状，人民法院就必须要充分认识到立案审判工作在整个法院工作和审判方式改革中的枢纽地位。

除了人员保证外，在选人、用人上，要有意识地将一批业务精、能力强、素质高、作风硬、纪律严的同志充实到立案审判一线，以保证立案审判工作各项职能的有效发挥。

参考资料：

[1]王学堂.关于法院立案改革现状及发展方向的思考.东方法眼.

[2]纪敏著《法院立案工作及改革探索》.中国政法大学出版社.2000.P98

[3]黄建设.我国法院案件审判流程管理科学化研究.武汉理工大学硕士论文.2001

[4]陈高明.大立案制和立案庭职能浅析.远程教育杂志.2001（01）

[5]江吉涛.加强立案调解工作促进和谐司法环境建设.中国法制新闻网.2008.10.24

[6]吴名.试论立案庭职能设置及运行模式的整合与重构.法学教育.2007（8）

[7]张玲兰.论法院审判管理组织的合理设置.法律快车.

[8]李勇.立审分立及立案机制的建立和完善.法律教育网.http:

//www.chinalawedu

[9]张华.浅谈基层人民法院立案改革中存在的问题及对策.法律教育网.http:

//www.chinalawedu