瑞典老年社会保障制度的改革与启迪.docx

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瑞典老年社会保障制度的改革与启迪

瑞典老年社会保障制度的改革与启迪

一、瑞典具有完备的老年社会保障制度

　　瑞典王国位于北欧斯堪的纳维亚半岛东部，国土面积45万平方千米，全国划分为21个省和289个市。

人口万（2005年9月）。

90%为瑞典人，外国移民及其后裔约100万人。

国民平均预期寿命80岁，男性78岁，女性83岁，65岁以上老年人占全国总人口的17%左右，属于人口老龄化十分严重的国家。

　　瑞典经济发达，2004年国内生产总值25429亿克朗（约合3481亿美元），人均国内生产总值282231克朗（约合万美元）。

瑞典具有十分完备的社会保障制度，社会保障的险种及福利津贴快要50种，从“摇篮到坟墓”，几乎无所不包。

2004年社会保障费用支出4140亿克朗，相当于国内生产总值的%。

　　瑞典与社会保障相关的立法和预算事务由国家社会部负责，社会保障法律由议会批准生效，社会保障具体事务由社会保障管理局实施。

社会保障管理局在全国240个地方设有社会保障办公室，其全国的雇员16000人，社会保障管理费相当于社保总支出的2%。

　　到上个世纪70年代，瑞典形成了比较完备的老年社会保障制度，现别离简介如下。

（一）瑞典养老年金制度

　　瑞典养老金分为三个部份，其具体内容如下：

　　1.国民大体年金。

凡符合法律规定条件的一切退休人员，不问其退休前的工作、职位和收入水平如何，都可以领取国家统一规定数额的大体年金。

正常退休年龄为66-70岁。

退休者不必交纳保险费或通过收入调查，只如果常住瑞典的公民，或符合规居住住期限的侨民，都可以领取。

每一年由政府对大体年金的“基数”做出修定，基数随物价的变更而变更。

老年的起始年龄为65周岁，单身退休职工可领取“基数”的96%；双职工退休，可领取“基数”的177%；提前退休，每1个月核减“基数”的%；推延退休，每1个月增加“基数”的%。

　　2.国民补充年金。

亦称“收入相关联年金”，其发放数额与受保人66岁退休前的工资收入水平和交纳保险费年限挂勾。

受保人要取得全额补充年金，必需缴纳满30年的保险费。

这就是指雇主按职工工资总额的%交纳保险费，缴费年限不足则按比例核减，每少1年便减少1/30的补充年金。

70岁以前每延迟退休1个月增发补充年金的%。

国民补充年金与退休者15个最高收入年份年工资挂钩，补充年金随物价变更而自动调整。

　　3.部份年金。

瑞典从1976年起实行较为灵活的退休制度，职工既可以提前退休，也可以边工作边领部份年金。

即每周工作时间至少维持在17小时以上，但比退休前至少减少5小时。

部份年金的数额相当于因减少工时而损失掉的工薪收入的65%左右。

　　瑞典现退休人员平均每一年可领取大体年金和补充年金约11-12万克朗，其中大体年金约万克朗，国民大体年金和国民补充年金对工资的替代率约为50%左右。

（二）老年医疗服务制度

　　医疗服务制度是瑞典老年社会保障制度的重要组成部份。

瑞典医疗服务制度包括以下3个部份：

　　1.低级医疗保健服务。

居住相对集中的5000至50000居民组成的社区内，设一个医疗保健服务点，几个社区组成一个医疗保健中心。

居住的老人若出现病状，可先进入医疗保健服务点，接受低级医疗保健服务，这是十分方便的；若医疗服务点难以诊治，可由他们负责转送至医疗保健中心继续医治。

　　2.省市级卫生保健服务。

每一个省、市都设有卫生保健服务站，主要偏重老年人的卫生保健服务。

居家的老人生病，可以得抵家眷的照顾，照顾老人的家眷可以取得适当的津贴。

老人若无亲属照料，可以享受护士的照料，失去独立生活能力的老年人可以取得国家免费提供的服务。

　　3.医疗机构服务。

这是指专门医院的服务。

主如果为老人提供各类疾病的医治服务，收治需要长期住院的病人或进行有难度的手术等。

老人去医院就医，只需交挂号费和少量医药费，其它绝大部份费用由本地保险机构支付。

瑞典全国有医生25000多人，平均360人就有1名医生。

完善的医疗服务体系，使老年人患病取得及时的医治。

　　（三）老年社会福利制度

　　瑞典具有十分超卓的老年社会福利制度，主要内容包括以下3个方面：

　　1.老年公寓制度。

退休后的老年人通过个人申请，都可以到老年公寓居住生活。

老年公寓设施完备，居住面积人均达到67平方米。

居住在老年公寓的老人既可以自己烧饭，也可以申请送餐上门。

有病的老人，护理人员将按时到公寓为老人服药、打针和理疗，且有详细的医治方案和医治记录。

公寓的老人有集体活动和个人活动的周到安排，使老年人既有自己独立的活动空间，又使他们普遍不感到孤独。

　　2.老年护理制度。

瑞典每一年投入老年护理方面的开支为600亿克朗，老年人只要自己提出申请取得核实批准，就有护理人员抵家中作医疗、家政等项服务，而且所有的服务老人都是免费享受。

据统计，50%-80%的护理时间用于老年人的日常饮食起居上，每一个月护理每位老人的时间平均在30个小时以上。

对有需要的老人配有专门的警报器，监护部门可以全天侯监测警报和呼唤。

对需要住院医治的老年人有专门的规定，如在上一级医院就医后需要住院的，原居住地的医疗保健服务点或医疗保健中心必需在4天之内为老人安排妥当，不然将调走该位老人住院所需的医疗保险金。

　　3.临终关切制度。

当老人处于病危状态，将启动妥帖的临终关切制度，除通知有关亲友临床慰藉辞别之外，24小时有专人守护，使老人在垂死之际享受体面和尊严，老人归天将取得良好的埋葬。

　　二、瑞典老年社会保障制度的改革与完善

　　二战以后，瑞典社会保障制度大体上适应了瑞典经济发展水平，而且增进了瑞典经济的增加，那时“瑞典模式”博得国际社会的普遍赞誉。

可是高社保、高福利、高税收的“瑞典模式”到了20世纪80年代受到了严重的挑战。

为了维持高度的社会保障水平，瑞典公共支出占国内生产总值的比例急剧扩大。

20世纪60年代中期，瑞典公共支出占国内生产总值的比例为35%，到80年代初，这一比例迅速增加到60%。

瑞典政府财政出现严重赤字，财政赤字占国内生产总值的比例在1982年达到13%的惊人水平。

尔后，这一比例虽有所下降，但整个80年代大体都维持在5%以上。

　　为了维持财政收支平衡，瑞典政府只好增加税收，这使得瑞典的高税率在20世纪80年代再度提高，成为欧洲国家中税率最高的国家之一。

1965-1985年，瑞典税收占国内生产总值的比例从%增加到%。

　　高税率使得居民可支配收入减少，影响了居民购买力，造成国内消费市场疲软。

雇主到1986年为雇员缴纳的各类社会保障费用相当于雇员工资总额的%，其中%为国民大体年金，%为国民补充年金。

这无疑增加了瑞典企业的用工本钱，影响了出口产品在国际市场的竞争力。

这样，20世纪70年代中期以后，本来以高福利增进经济快速增加的“瑞典模式”再也不奏效，高福利逐渐成为拖住瑞典经济发展的繁重负担，“瑞典模式”逐渐被“瑞典病”所替代。

从20世纪80年代开始，瑞典社会保障制度进入改革时期，占社会保障支出庞大份额的老年保障制度成为首当其冲的改革对象。

　　20世纪80年代瑞典老年社会保障制度的改革呈现出温和的特点。

由于社会保障的刚性，难以大刀阔斧地改革，表现为支付标准的“微调”和着力于机制的创新。

20世纪80年代初期至90年代初期的改革的大体内容为以下3个方面：

　　一是调整养老金“基数”适当从紧

　　在20世纪80年代之前，大体年金和补充年金的“基数”是与月物价指数联动。

若是2个月期间物价变更幅度超过3%，则在第3个月相应调整“基数”标准。

1980年末，瑞典政府提出社会保障支出紧缩法案，决定将此“基数”一年变更一次。

仅1981年昔时就有4亿克朗的“基数”额支出被减少。

1981年又将“部份年金”津贴数额相当于因减少工时而损失掉工薪的65%降低到50%；同时严格部份年金领取资格条件，使具有领取该种部份年金的人数由1980年的占养老金领取者的27%降低到20%，到1985年又降低到10%。

　　二是增强社会保障制度地方化改革

　　强化地方政府在社会保障制度中的责任，这项改革可以降低中央政府的社会保障支出，有效地减少公共支出在国内生产总值中的比例，减少中央政府的财政赤字。

1992年1月瑞典议会通过法案，批准地方政府多承担各类有关老年医疗服务和老年社会福利的责任，而且严格各类服务项目的收费标准。

例如，1990年规定老人身体医治收费标准天天不能超过1800克朗，老年病医治收费标准天天不能超过1300克朗，从而结束了“敞着口花钱”的机制。

由于强化地方责任，接受老年病免费医治人数到1993年下降了60%，老年病床数减少了13%，地方政府用于保健服务的支出在1992-1993年财政年度减少了亿克朗。

　　三是鼓励老年护理机构商业化经营

　　1980年末，瑞典雇主联合会向议会提出建议，为有效降低社会保障支出，提高社保服务的效率，应适当引入竞争机制，鼓励老年护理机构实行商业化经营。

议会批准了这项建议，到1992年，瑞典成立起270个私营老年护理机构，占全国老年护理机构的1/3，71个地方政府和6个省政府与私营老年护理机构签定协议。

一些大城市还成立了“城市医疗保健服务有限公司”。

私营老年服务机构为老人，特别是收入较高的老人提供了更为个性化的服务。

这些机构降低服务费用，有效抑制了公共老年服务机构费用支出大幅度增加的势头。

1980年-1987年，接受公共老年服务的老人人数占退休者的比例从26%下降到20%，居住在公共老年服务机构的老人占退休者的比例从41%下降到28%，居住人数由1985年的51000人减少到1991年39000人。

另外，瑞典鼓励慈善集体、非营利机构大力兴办公益事业，这些社会集体和机构对老年社会保障起到了十分重要的作用。

　　20世纪80年代初至90年代初，瑞典社会保障制度改革表现出明显的温和性。

“瑞典病”积重难返，所以90年代初期瑞典经济与社会保障并无产生良性的互动关系。

1991年到1993年间，瑞典经济出现了二战以来的第一次负增加，增加率为5%；失业率从%增加到8%，失业人数为50万人；财政赤字占到国内生产总值的%；国债占国内生产总值的比例由1990年的%增加到1993年的%。

瑞典人均国民生产总值在经合组织成员国中的排序由第4名下降到第16名。

　　在这样的背景下，从20世纪90年代初至20世纪末，瑞典社会保障制度进行了更为激进的改革。

在老年社会保障制度领域的改革围绕着以下3个方面展开：

　　一是进一步严格养老金的领取标准。

1994年议会通过法案，主张改革补充年金制度中以受保人15年最高工资平均值肯定发放标准，改成以历年工资平均值肯定发放标准；调整大体年金“基数”由以物价指数为标准改成以工资指数为标准；养老金的发放以一生缴费相联系而不以历年津贴相联系；将部份年金领取者的最低资格年限提高到61岁，部份年金领取者每周减少工作的时间最长不得超过10小时。

　　二是养老年金缴费实行个人账户。

1998年，瑞典政府对养老年金缴费制度进行改革。

规定养老年金缴费率为工资收入的%，其中雇主和雇员各缴%，并慢慢改变个人账户的名义性。

将雇主和雇员缴纳养老费率的16%计入现收现付账户，%计入雇员个人账户，慢慢使个人账户作实。

　　三是从给付基准型养老年金模式向缴费基准型养老年金模式转变。

缴费基准型养老年金模式的大体特点是，依据养老金受保人退休前缴纳养老费用的数额和个人缴纳的养老费用所形成的基金在投资运营的回报率来决定养老年金的发放标准。

对于1938年-1953年诞生的老人大体上还按改革前的办法计算，实施“老人老办法”，这项改革制度估计要通过20年的过渡期，才能取得根本性的转变。

　　20世纪90年代中期以后瑞典实施的激进的社会保障制度改革收到了较为明显的效果。

社会福利支出占国内生产总值的比例由1993年的%下降为1999年的%，公共支出占国内生产总值的比例也由%下降为%；政府财政状况开始好转，1998年消除财政赤字，到2000年瑞典政府财政节余额已经占到国内生产总值的%；国债数额占国内生产总值的比例由1993年的%下降到2000年的%；1995-2000年，瑞典国内生产总值每一年平均增加3%，大大超过1974-1994年平均增加%的速度，2004年国内生产总值比上年增加%，社会保障支出增加平稳；瑞典企业经营本钱较之同期比美国低20%，比英国低15%。

瑞典社会保障制度的改革初见成效。

　　三、瑞典老年社会保障制度改革对我国的启迪

（一）我国宜加速扩大社会养老保险制度的覆盖面，踊跃实施“低水平、广覆盖”工程

　　瑞典的养老金制度是覆盖全国所有老年人口的，是一种普惠制的老年社会保险制度。

而我国，据国家劳动和社会保障部与国家统计局发布的统计公报，截至2004年末，我国参加大体养老保险人数为16353万人，其中职工人数12250万人，离退休人员4103万人，但我国同期就业人员是75200万人，即便扣除第一产业的从业人员35269万人，也还有39931万人在第二、三产业就业；被养老金制度覆盖的人员只占第二、三产业就业人员的%，若以全数老年人为统计口径，我国享有养老金的老年人占全数老年人的比例就更小了。

而瑞典的国民大体年金是覆盖全民的，乃至惠及外国老年移民。

从我国久远发展着眼，从全面建设小康社会的发展目标动身，我国宜加速扩大社会养老保险制度的覆盖面。

从中近期考虑，首先应踊跃实施养老保险制度在城镇非国有企业职工中的“低水平、广覆盖”工程。

我国从此刻到2020年，劳动年龄人口仍然为增加趋势，利用这段时期积累养老保险金，有利于弥补未来养老保险基金的支付缺口。

另外，要随着公共支出的增加，慢慢提高对城乡低保人员的补助标准，尤其要关注城乡65岁以上的老年人的生活状况，对老年人享受低保的条件应比其它人适当放宽。

（二）我国应坚持养老保险部份积累制，使个人账户发挥抵御人口老龄化的功能

　　瑞典长期以来与我国养老保险制度改革前一样，国民年金实行的是现收现付制。

可是随着“瑞典病”的恶化，20世纪90年代瑞典也开始实行现收现付制与部份积累制相结合的制度，实施了个人缴费，成立个人账户。

我国从1986年在合同工中首先实施了养老保险的个人账户，1991年在城镇职工中普遍实行。

为了应对中国人口老龄化，鉴于资本市场发育不足和技术管理水平有限的现实，将基金制和现收现付制兼收并蓄，实行养老保险的部份积累制，是正确的选择，这是不该动摇的。

当前的现实是，由于个人账户与社会统筹的资金是融通的，社会统筹基金向个人账户透支，使个人账户成为必然程度的空账，个人账户只起到了名义账户的作用。

此后改革的思路应该是，适当降低当前11%的个人账户幅度，不允许社会统筹基金向个人账户透支，真正把个人账户作实，使之真正在未来发挥出抵御人口老龄化的功能。

　　（三）大力发展社区医疗服务，使老年人取得大体的医疗服务

　　瑞典社区医疗服务十分发达，全国在社区有680个医疗保健服务点，居住的老人随时可以取得良好的社区医疗服务。

这一点很值得我国借鉴。

目前，在我国城镇，医疗机构仍然难以知足广大居民的需求，尤其是设施良好的综合医院，始终人满为患。

由于社区医疗服务普遍薄弱，老人到医院看病十分不便。

因此，在广大社区，普遍成立社区医疗服务点，使老年人取得大体的医疗服务十分必要。

实现“小病进社区，大病上医院”，一来可以分流患者对综合医院的压力；二来可以节约医疗费用；三来可以优化卫生资源的散布和利用效率。

在这方面，天津市走在全国的前列。

目前，天津已建成覆盖全市的9个社区卫生服务指导中心，70个社区卫生服务中心，431个社区卫生服务站，为100多万户居民成立了家庭健康档案，对老人开辟家庭病床和入户医疗服务。

应当借鉴瑞典经验，推行天津做法，使更多的老年人取得大体的医疗服务。

　　（四）鼓励发展公益性老年服务机构，把家庭养老与社会养老相结合

　　瑞典老年社会保障制度改革的成功经验之一，是鼓励慈善集体、非营利机构大力兴办公益性老年服务机构。

我国新一代独生子女成家后，每对夫妇将面临照顾4位老人的状况，单纯依托家庭养老难以奏效，启动社会养老机制势不可免。

社会养老服务设施一般为公益性、微利性设施，应当鼓励社会资本兴修广大中低收入老年人可以入住的老年公寓和养老院，鼓励社团和个人投资老年保健、老年康复、文化娱乐、培训服务、生活咨询等项事业。

应当在土地利用、税收减免、市场准入资质等方面予以必然的优惠。

另外，地方政府应主动承担责任，率先进行启动资金的投入，扩大老年社会服务设施的规模；推行公益项目竞标制，取代原来由政府完全包办社会服务事业的状况；有一些项目可以通过竞标将资金交给信用良好的社团和非营利机构加以运作，政府只负责指导、评估和监督。

再者，踊跃鼓励社会捐助，增进慈善事业的发展。

充分发挥我国人力资源雄厚的优势，普遍深切地开展志愿者服务。

以社区为载体，整合社区公益性社会组织，把社会养老与家庭养老结合起来。