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新《预算法》解读上
新《预算法》解读（上）
贾康财政部财政科学研究所研究员
二0一四年十月
各位都知道，在全面改革的新阶段上，党的十八中全会明确提出了国家治理体系和治理能力现代化这个要求。
这样的国家治理现代化的制度建设和机制连接对应的是要在社会主义市场经济的进一步的完善的过程中间，发展和构建现代市场体系，而现代市场体系，它又直接连接着服务于国家治理现代化要形成的一个治理的基础和重要支柱，就是现代财政制度。
从国家治理的现代化，到现代市场体系和现代财政制度这个逻辑连接，它实际上又连接到新近十八届四中全会所确立的法制化的通盘部署。
法的建设，它的意义对于一个国家的治理现代化，是带有统领全局意义的。
我们在推进社会主义法制建设过程中间，方方面面都需要有从立法到整个法律体系，更有效运作的这个制度建设。
其中和现代财政制度密切相关的，有一个预算法的法制建设问题。
这就是我们今天所谈的主题的这样一个特定的意义重大的法。
预算法在某种意义上可以称为，准宪法，一个国家的根本大法是宪法，宪法要作为最上位的法来规范协调所有的方方面面的具体的法律。
而在各种法律中间，为什么这个预算法有非常突出的，被称为准宪法的地位呢。
是因为我们前面说到那个逻辑连接，整个国家治理，它的基础是财政，而财政它的运行载体是表现为每个时间段上都必须按照规范来编制的，体现政府公共资源配置，钱从哪里来用到哪里去的这样的预算。
这个预算体现着整个国家政权体系，各级政府它活动的范围、方向、重点、和其中的政策要领，它就体现着国家怎么样履行它的职能。
作为国家治理的这样一个基础和支柱的财政，它的运行是以预算为载体的。
预算当然就是必须在体现着现代法制精神的这样的一个逻辑上，规范政府的所有职能履行的行为。
预算法就是需要把政府的行为放在这个法制的笼子里面，是这样的一个对于全局有重要意义的法律建设。
我们现在看一看，我们国家的预算法大致是怎么的一个，它的立法建设过程。
改革开放之后，我们是在1991年10月曾经，那个时候还有国家发布的《国家预算管理条例》，进一步推进到1995年1月1日正式实行了《预算法》。
新近我们又有预算法的修订，新近的这个预算法将在2015年1月1日起实行。
这样一个立法过程中间，有很多的经济社会发展问题，互相联系在一起，必须我们通过预算法这个立法的进步，在规范的形式上，回应社会的需求。
对于经济社会它健康发展中间，和公共资源配置有关的所有的政府行为，预算活动，相关的问题，给出一个尽可能高水平的法律规范。
我们看到，在1995年预算法实行之后，实际生活中间，又有一系列的变化，这些变化客观上要求着，到了一定阶段上，预算法的修订是势在必行的。
但是我们国家的预算法的修订称得上一波三折，经过多年的努力，终于在不久前算是把这一轮的修订，修成正果了。
重新颁布之后的这个2015年1月1日起实行的预算法，实现了一系列立法的进步，我们可以把这个复杂的问题，简单化的做一些最基本的概括。
这一次预算法的修订，是把原来的文本的79条变成100条。
有专门的一个清晰的文本，把这个79条变100条以后，可以归纳出来的各种修改、归纳为82项，这些修改，都是实际生活中有了客观的需求，针对着凸现的矛盾，要发挥立法作用来化解矛盾，给出规范指导服务实际生活。
所以经过多方的博弈，反复的研讨，走完整个立法过程，最后确立了文本上这个修改内容。
如此多的修改内容，如果我们作为工作一线的同志，把复杂的问题简单化，我试图把它归纳成，我们要重点把握的这一轮预算法修订以后，实现的立法突破中六大方面。
我们只要掌握了这六个主要的立法的进步，或者说在预算它的管理，这个概念之下，通过预算法修订，实现的六大方面的突破，我认为可以基本把握新的预算法，在实际工作中间，它应该给我们一些什么样的带有新意的指导，规范，就能够领会预算法在修订之后，对我们实际工作应该给予的一些重点的指导内容。
下面我就分配把这个新预算法的重大突破，做一个讲解。
这是我们作为研究者，想比较放开，谈一谈这种突破，相伴随的制度创新、管理创新，也可能包括着必须配套的技术创新。
这六大方面的预算法立法进步中间的突破。
一、完善“四本预算”组成的政府预算体系
第一条我们可以说到的就是，我们这个新的预算法，它的有了非常明确的，完善四本预算组成的政府预算体系的这方面的规范。
（一）公共预算
我们的预算表现形式，是和工作中间的这个具体的操作必须对接的，过去的印象里面，每年各个层级政府的财政部门，对于本级人大报告和要获得审批的预算，概念上是一本材料，为什么现在称为四本预算呢，这是在我们预算实践过程中间，借鉴国际经验，以及我们自己的现实需要，已经在具体表现的预算的内容上面，体系化的一个基本架构。
不光是有过去每年对人大报告的一般公共收支的内容，还有其他的资本预算、基金预算，以及社会保障、社会保险预算这方面的内容。
我们这个新的预算法，它在第五条上有这样一举表述，“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金”这就是四个概念，这个四个概念的四本预算，它有各自相对的独立性，但是又形成一个协调、衔接的预算体系。
相互之间要有合理的这样的对接。
（二）国有资本经营预算
这里面我们前些年可能接触比较多的是从2008年开始，中央层级明确作为工作要求编制的国有资本经营预算。
国有资本经营预算在中央层级一开始编织的时候，是财政和国资委两个部门会同在一起，覆盖实体经济意义上的国资委下管的100多加大型、特大型企业，这里面呢，国有资本预算的它的规范的形式，带来的制度进步，给人印象深刻的是解决了多年来，大家议论的国有企业，怎么样规范的对我们的公共金库，上交资产收益的问题。
从2008年以后，在中央级的国有资本经营预算的形式之下，我们已经有了一套机制，一开始是从0、5、10、15几个分档的这样明确的规定上面，由各个具体的国有企业，对应于具体的规定，处理资产受益上交的问题。
到了十中全会，是依托于这样一个国有资本经营预算，它的制度基础，进一步明确的基础。
到2020年也就是全面改革要取得举行性成果的那个时间，我们的国有企业总体计算的，国有资产收益的上交，要达到30%。
没有这样的一个国有资本经营预算，它的配套的这样一个管理形式，那么我们前面讨论的这样一个资产收益上交的制度安排，它就很难在实际生活中间，能够清晰的得到贯彻和在具体工作环节上的操作。
预算的形式，是服务于它的实质的内容的，这个道理以后它要从中央级到地方，从省到市县的不同层级上加以贯彻。
我们在一般公共收支预算旁边，有了国有资本经营预算，它是适应于我们国有资产管理体系的发展健全的这个过程，通过预算的进一步的合理化，来处理好经济效益分配的问题。
使国有经营对于整个社会应该做出的贡献，有了更规范的这种制度上面的安排、要求和约束。
（三）政府性基金预算
那么我们可以从这个角度再进一步扩大到另外两个预算概念，一个叫做基金预算，政府性基金预算，在实际生活中，首先可以对应的来看一下。
地方政府这些年被人们称为土地财政的土地批租收入，土地批租收入一开始的概念，一般人认为是预算外的，但实际上在2012年财政部的具体工作中，已经明确的说，预算外资金概念退出历史舞台。
我们所有的政府财力都要进入预算体系，那么地方政府在某些具体的辖区之内，为数巨大的土地批租收入，进入预算的什么部分，显然它不能简单的直接进入一般公务收支预算，因为它的土地批租收入，它的取得和应用，有些它特定的相伴随的条件。
一个年度之内，哪怕你有相对清晰的这个土地批租的工作安排，多少个地块，大概什么时间，怎么样陆续推出它的操作，但是它生成的这个价位，实际能力拿到的收入的数量，是不能按照其他的一般公务收支预算的内容，做预先的估计的，要做特殊的一个处理。
所以基金预算对相对独立的形式，要适应这种土地批租收入，其他的各种各样的一些基金收入，或多或少都有这种类似的特点。
它不能够简单的直接放入一般公务收支，要做基金预算的一个特殊安排。
土地批租收入的收入拿到了我们的金库里以后，它的支出方面也有一些很明显的特殊性，比如土地批租收入，它首先要满足拆迁补偿这方面的支出需要。
另外它要解决拿到这个开发的地块，七通一平这是最基本的，必须完成的投入。
解决这些支出之外，它还要按照规范，提取10%的水利建设基金，10%的保障房建设基金等等。
所以相对有特殊性的类似于土地批租收入的这样一些收入，进入政府性基金预算是一个比较合适的管理形式。
我们这次预算法已经适应了2012年之后要求所有的政府财力进预算，而一些特殊的收入，比如说这种土地批租收入，应该有特殊的管理形式，这个客观需要。
政府性基金预算是预算体系里面一个相对独立，但是要跟其他的预算内容，形成合理衔接关系的一个部分，这就有了非常清晰的规定。
（四）社会保险基金预算
还有社会保险基金预算。
我们的社会保障体系要进一步的发展健全，比如大家都注意到中国进入人口老龄化的社会，我们在这个社会发展过程中间，要应对人口老龄化带来的支出压力，必须有更合理的从基本养老，从其他社会保障事项，能够形成稳定、可持续制度安排的整个制度建设。
这里面的从基本养老开始，到其他一些社会保障事项，它里面的资金管理，有它的特点。
比如说我们的基本养老，从它的制度框架来说，已经形成了社会统筹帐户和个人帐户的结合，这里面在资金原理上来讲，是一个带有互计共计性质的资金池。
但是这个资金池随着不同时间段里面，它这个相关变量它的变动不均的情况，它可能需要在一些特定的时段上，有公共资金，通过财政渠道给予这个体系的一种支持。
如果有些年度，资金池自己的调节能力不能满足规则里规定的那个支付水平，原理上说，预算体系是可以调动资金给予补差，给予支持的。
它需要一个规范的预算形式，纳入预算体系，来处理好这种利益分配，规范运行的问题。
所以社会保险基金预算，也成为我们现在预算体系立一个带有相对独立特征的一个预算部分。
它又显然不能简单的和其他的预算相提并论，它自己相对独立的存在，是要处理它这个养老和等等其他社会保障事务中间的一些特殊的它的要求。
这种四本预算组成的政府预算体系，在我们的新的预算法里有了一个清晰的规定，服务于现实，服务于现实生活中间这个预算体系，更好来发挥作用的它的这个客观需要。
这是一个我们在实际工作中可以清晰的了解和把握，在各种各样具体的工作环节上的要求来领会的，我们预算法立法上的第一个把握好进步和突破。
二、健全全口径透明预算
那么第二个方面，我们要说到，预算法修订之后，在健全全口径透明预算方面，有了非常清晰的规则和规定。
我们这个预算法的第四条里边，有这样的清晰的表述“政府的全部收入和支出，都应当纳入预算。
”换句话说只要是政府的财力，收也好，支也好，各种各样的形式，不论它怎么样各不相同，它必须是在一个全口径的预算里面，这个预算还要讲它的透明度，这也在预算法有专门的规定。
怎么样透明，走什么程序，原则精神，就是有一些特殊的保密事项，是有专门规定的，除了这种专门规定的例外之外，例外的情况的旁边，就是共性的普遍的要求。
以公开、透明为准则，以特殊事项的保密为例外。
这种全口径的透明的预算，在十八大上有这样的要求叫做实行全口径预算管理。
我们过去的和全口径不一致的地方，是在改革开放时期，演变过程中间大家知道的，实际政府财力有预算内，还有预算外。
还有所谓预算外的预算外，或者叫做制度外。
实际演进过程中间，我们已经在九十年代终于实现了和小平同志南巡之后确立的市场经济目标模式相匹配的，1994年改革形成框架的分税分期财政体制之后，顺理成章的在1996年前后把这个预算内、预算外和制度外三块，三二二。
那时候要求，有规范的预算内，也有规范的预算外。
这两块两个概念都成立，但是第三个概念，所谓预算外的预算外，或者制度外这样的资金我们继续存在，必须做全面的清理。
所有的这些制度外资金，称作小金库也好，称作什么什么驴打滚的自我的资金也好。
清理整顿之后，或者纳入预算内，或者纳入预算外，没有第三块的任何合法地位。
这个三二二的发展体现了一种进步。
再经过了这么多年，我们在财政部的具体工作中，已经走到了2012年，取消预算外资金概念，那么也就意味着有二而一了，所有的政府性的财力只要体现出来，它就是预算内的财力，没有原来的预算外资金了这就全口径了。
如果这个全口径，有了整个政府财力，它体现在政府可以做出分配的公共资源的完整性，再加上一个透明度，那么它的意义是什么，就是这个以政控财，以财行政的分配体系，它掌握的公共资源，它可能在具体的技术形式上形成全景图。
这一个时段之内，财政分配要支持国家政权体系，合理履行职能，它对应的这个公共资源的全景，可以有一个清晰的表现了，体现在全口径预算里边，你再把它透明，那么就让社会公众有了知情权。
社会公众对于这个公共资源它的全景图，有了知情权，后边自然而然发展出来的是什么，必然是我们的社会公众在有知情权之后，对于公共资源配置，公共事务，公共生活，他们可以行使质询权、建议权、监督权。
这样的一些权利，符合我们社会主义民主化、法制化建设政治文明提升的这个要求。
它自然而然会推进到整个这些制度安排，走到我们共产党作为执政党在最开始就明确的一个宗旨，人民群众当家作主这种制度建设上。
我们的公众通过整个有完整性的政府可分配的公共资源的它的全景图的了解，进一步的发挥他们知情权后面的质询权、建议权、监督权，会促进这个全景图下面结构图的优化，就是整个这个资源配置，应该怎么最合理配置到各个重点而兼顾一般，这种结构的优化上面去。
这是一个很重要的机制。
我们的预算法在这方面的突破，它的影响应该讲是深远的。
是对于推进国家治理现代化，贯彻民主化、法制化的这个导向下的一系列的具体方针，而形成中国整个社会进步的一个积极的贡献。
我们的预算法把这个全口径透明预算，做了规范的要求，工作中间就会联系到前些年我们一直在做的，怎么样具体的处理好预算信息披露的问题。
比如最开始，中央级的相关的各个部门，接到明确的要求，要把自己的部门预算，挂到网上，要对社会公众提供相关的信息。
现在会进一步要求，这个信息的详尽程度还要提高。
比如说要把这个相关的信息，一直具体化到项级科目。
要把这个相关的信息披露出去以后，有对于社会公众，对信息要进一步了解的这种回应机制。
中央级这么做，那么我们看到老百姓特别关心的三公曾经成为焦点，三公的支出到底是怎么样的，在社会方方面面的关注和要求之下，有关的管理部门，又专门把我们现在的预算资料里边，分散在各个项目之下的三公经费支出，抠出来以后合在一起，形成一个让老百姓一看就能明白的一个情况报告公之于世。
中央级的这个做法，在省和省以下，原则上要比照、执行、落实。
这个几年以后已经提出了这样具体的要求，这样的一个从中央向省、向市县贯彻的这个完整性、透明度，全口径透明预算披露信息这个要求，会促使着也可以说得直率一点，逼迫着我们的工作系统改变过去的一些这里面藏着、掖着，不合理的这样的一些信息披露不到位的问题。
有藏着、掖着的这些信息呢，实际上就是可能伴随着一些管理的不规范，甚至资金的低效使用，不合理使用。
有了透明度就是要自觉的接受公众监督，就是要自觉的在每一项资金它的使用方面，更加讲求合理，有效。
这就是形成了一个从完整透明推进到公共资金使用绩效水平提高的机制建设上了。
所以这个预算法的第二个方面的突破，我们也非常值得高度重视，并且领会它里面的精神实质，结合到我们工作一线里面的具体的工作安排，信息披露和与公众的互动，这样的事项上去。
我们整个中国现代国家治理水平提高，当然有一个过程。
我们也知道在地方政府层面，有些工作一线的同志，结合着一些具体的工作，谈到过这方面的苦衷。
我们作为研究人员，也非常理解，因为任何一个制度建设，它都要有一个从各个方面的认同，到解决具体问题的这样的过程。
中国的实际情况相当复杂，我们中央级已经做的这个事情，它里面还要进一步优化它里面一些具体工作要领。
比如说时间是应该保密的，我印象上这几年我们披露的是，中级的三公经费的时候说，国防、外交，这是属于保密部门。
摆在明面上，像这样的需要保密的事项，我们在这个信息里没有包括。
要把这个说清楚。
但是并不意味着以后这个保密事项，它的边界不可以做调整。
我们可以设想，以后一些具体的保密的内容，它在推进的过程中，有可能做出一些必要的调整，这也是一个从规则的形成和以后动态优化中间，实际上是有弹性空间的地方。
以后的国防和非国防，它的某些资源的配置，是应该注意整合的，我们现在做不到，在往后随着借鉴国际经验，结合中国国情，在这方面的推进，军口、民口，以及资源配置上的整合优化，如果有进步，那么它在相关信息方面，可能就要对于保密的边界做出一些必要的调整。
中央级如此，省、市、县更有这样一些，从原来那些情况，提升到未来更加带有合理性，更加水平情况的过程。
这个在所谓健全全口径透明预算方面，都要承认应该采取动态、优化的态度把握它。
但是预算法毕竟给了我们一个非常清晰、明确的规范和指导。
这是第二个方面的立法进步和突破。
三、建立跨年度预算平衡机制
第三个方面，我们要领会的是，在预算法中间，它有一个建立跨年度预算平衡机制的突破。
我们预算法第十二条说，各级政府应当建立跨年度与平衡机制，这个表述对应的是什么，就是今年在2014年开始启动的，中央级编制未来预算，不是简单的下一年的预算了，而是要一编三年，按照三年滚动的方式，编制下一阶段的预算了。
中央级开始编制这个三年滚动预算，那么也明确在工作上有要求，地方可以一些地方做现行先试点，按照三年滚动预算，这样一个新的表现形式。
来处理预算编制问题。
方向上是最后要走到中央、地方、各级都按照跨年度预算，这样的一个要求，来编制预算形成平衡机制。
新的这个机制好处是什么，很明显，我们过去相应承袭的一编一年，和我们现在新的要推行的一编三年，它做比较，那么很显然可以得知，按照三年滚动以后可能还有若干年这种具体的跨年度这种滚动形式，它可以更好的体现我们过去就认可的，在预算的安排里面，瞻前顾后、综合平衡、统筹协调这个方针原则。
本来预算内在追求的就是更加的做综合平衡，瞻前顾后体系内预算编织的水平，这样的一种内在的要求，更配合它的技术表示形式，应该是跨年度的预算。
这方面我们可以说说，可以观察到的国际经验，早在1989年我曾经在美国做过一年的访问学者，在做访问学者期间，我曾经了解了美国各个层级上，他们在预算具体的编制情况。
当时就非常清晰的知道，美国的联邦政府相当于我们的中央级，它的预算编制，是一编五年。
这个每一次在联邦级编制预算的时候，它全套的程序，大致说起来是，首先要提前十八个月，就是提前一年半要开始做预算编制的工作。
前面的十八个月，做这些工作，衔接到某一个预算年度开始的时候，在美国是从每年的10月1日开始，它不是按着日历年度，而是按照它的财政年度，有这样一个起始点，10月1日开始的时候，这个预算它既跨度12个月的这个一年期，又连接到再往后，延伸出去的总级为五年的时间段。
每一次到了一个年度，交接的时点上，它有这一个年度的预算实际执行情况的一个决算。
同时剩下的四年，要再加上一年，再做一个五年的预测和一个五年的通盘的预算安排。
动态修正，滚动着往前推进的这样预算形式。
这个五年期滚动的预算，当时给我印象很深刻。
为了编制这样的预算，应该讲美国人体现了不惜工本，非常认真，组织雄厚的专家力量，一起来把这个事情尽量提高水平这个特点。
美国的预算编制相关的参与主体有，总统预算管理办公室，算是牵头，或者在行政体系里边，它是一个排在第一位的主体，负责预算编制。
当然还有美国的财政部，美国财政部如果执意，更应该理解为国库部，它参与预算编制，但是它负有预算执行的责任。
美国还有参众两院，这是它的立法机构。
参众两院都有专门的预算委员会，预算专门委员会，它的重要的工作，就是组织它可以调动规模相当可观的人力，主要都是一些专家，一些参与预算的编制过程。
美国的国会图书馆，雇佣是好几千人，这里面真正管图书资料的几百人而已。
剩下的最主要的这些人员构成是什么，是各种各样的专家，模型专家、数据处理专家，经济政策分析专家，预测专家，各种各样专门的事务专家，所有这专家合在一起，他们一起来参与着、支持着国会参众两院的预算专门委员会，和总统预算办公室和财政部。
实质性的，非常较真的一项一项的讨论，这个五年滚动预算里边的内容怎么优化，它的这些预算在过程中间，还要采取公众意见，比如开听证会，要在反复的讨论，充分的博弈之后，最后走完整个预算的过程。
方方面面都签字了，这个预算才能生效，它也体现了这个时候的公共资源配置里的权利制衡。
各个有关方面有认可了，都签字了，预算正式生效。
那么当然有需要得到非常严格的执行。
美国的预算执行是非常较真的，我专门做过了解，那时候我在它的联邦级，还有它的州、地方这个层级上，我都问过他们管理环节上的官员。
因为我说人们总还是认可实事求是的原则，情况是在不断变化的，你原来定的预算，到了实行的过程中间，碰到了情况变化，你怎么处理这种合理性的问题，你是不是可以根据情况的变化，调节原则的预算里的安排，包括它的数量、进度等等。
回答都非常干脆，我作为这个执行环节的官员，无权做出任何对于预算的改变。
如果我要做了这种改变的话，我要进监狱，就不是简单的违纪的问题了，那是触犯刑律，要进监狱的问题了。
那么这个事情对我印象非常深刻，可以理解前面以那么高的组织管理成本，有这么多的力量在一起，编制了预算之后，而且是一个五年滚动的，内容如此丰富的预算。
美国人就特别看中这个预算执行里边要不多不少，不迟不早，严丝合缝、一丝不苟。
另外就要有一个它的所谓调整机制，这个调整机制，我也一并得到了了解。
就是美国它在它的制度规范里边，是允许对于已经编成的预算做出调整的，但是调整要另走一套程序。
执行的官员在严格执行预算的同时，这个预算的调整，有它相应的程序，相关的官员必须按照程序，不能耽误时间，比如说得到了什么样一些信息，需要做出调整要求，走什么样的程序，在多少天内走完这个程序，给出明确的回复。
如果任何不必调整，当然照原来的预算执行。
如果认为应该需要调整，怎么调整，要一一落实走程序。
不是少数人决定，而是一个程序里边很多执行者在一起，把程序走完了来决定。
这就有了一个我们说的规范性，和应变机制的结合。
后来我们可以观察，最典型的，比如说“911”这样一个重大事件发生之后，48小时之内，在整个国民还惊魂未定的这个状态之下，美国的国会就通过了一个紧急拨款法案，几百亿美元反恐基金就在这个法案通过之后，马上成为有法律效力的具体支出，进入了支出过程。
把钱就拨出去了，应对了这个突发事件以后，实际生活的需要。
这体现的就是急事急办，特事特办在它的这个规则里边，是给出了相对应的机制的。
一般的调整和这种应急的调整，它也有区别。
这样的一些经验，那么回应到我们现在所说建立跨年度预算平衡机制里面，当然显然给了我们很多的这种提高预算编制水平的提示。
我们中国人要做这个事情，有一个渐进的过程，我估计在若干年内，我们还要反复的摸索，跨年度预算平衡，它怎么样做得不光有形式，还要有内容，还要真正落到实处，能够提高我们预算编制的水平和提高预算资金的绩效。
我们现在首先要解决的一个问题，显然是在一编三年的这个制度之下，我们能不能够拿出一个相对有水平的三年期的经济社会预测。
这个预测非常关键，我们把这个事情做起来，绕不过去，要有一定水平的这个预测一个前提，有了预测，当然还要发展相关的一套各方充分讨论的机制。
当然结合前面所说的透明度，结合着听取公众的意愿，结合着一些专家群体的积极参与，把这个事情做起来，那么我个人感觉，要尽快的形成，在预算编制过程中间，尽可能的高水平的家群体，从预测到政策设计，政策分析，也不排除以后的用数量手段的政策模拟等等，提高跨年度预算编制的水平和这种跨预算年度平衡机制它的效力。
那么在地方政府层面，如下说跟着中央，那么在以后通过先行先试慢慢的铺开这个工作，也是必须先解决一个你在编制跨年度预算，建立这个跨年度平衡机制的时候，有没有一个像样的专业的力量给你提供预测和相关一些分析。
实话实说我观察，虽然我们这些年不同层级的财政部门很注意我们专业力量的培养，但是如果马上动手，进入编制跨年度预算的工作程序，还是会明显感觉，这个专业力量支撑不足的。
怎么解决这个问题，我倒有一个设想，我们注意到，我们在政府采购这个制度改革之下，现在进一步的形成了可以发展政府
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