我们国家环境法在经济社会变革中发生转变.docx

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我们国家环境法在经济社会变革中发生转变

我们国家环境法在经济社会变革中发生转变

上面说了我们国家环境法的现状以及它为什么发展的快，实际上国家到了现在已经到了一个转折点了，人们对环境质量的要求越来越高，经济发展也有了一定的经济实力，所以环境法的一些规定在发生变化。

下面说我们国家环境法在经济社会变革中发生的转变。

如果从1973年我国召开第一次全国环境保护工作会议开始，起草一些有关环境保护的文件算起。

环保法在我国至今已经有了将近40年的发展历史了，而真正的现代环境立法，应当是开端于1979年讲的《环境保护法（试行）》。

在这将近40年的历程当中，我国的环境法并非保持一成不变的姿态。

期间发生过一些不可忽视的历史性的转变，这些转变既包括基本制度和具体法律规则也包括基本理念和指导思想的转变，还包括环境执法方式的转变。

具体来说，这些转变包括以下几个方面：

一、从促进现代化建设到促进可持续发展

这实际上是立法目的的转变。

在我国改革开放初期无论是从国家的法律法规还是各级政府的相关政策文件当中都可以看到我国在达到社会主义现代化建设目标方面的宏伟决心。

但是随着经济发展的快速发展，我们国家政府意识到只将经济建设放在首要位置从长远看，必将限制经济发展。

同时我国政府也看到了发达国家传统发展模式带来的各种环境恶果，以及由此给全球环境带来的巨大压力。

因此我国的经济社会发展策略便发生了积极的转变，开始推行可持续发展战略。

我们国家积极参与国际环境保护的行动，并且深受国际社会环境保护理念的影响。

我国在1992年6月派出庞大的政府代表团参加联合国环境法大会，并带头签署《里约环境与发展宣言》和《二十一世纪议程》，以及几个环境保护的公约。

联合国环境法大会所贯彻的可持续发展理念深深的影响了我们国家关于发展模式的选择，并相应的影响了我国的环境立法。

这个影响一个是在经济领域，我们国家果断实施了两项重大的改革，实施两个根本性转变，也就是经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变。

在1996年国务院做出决定，关闭“十五小”，对经济结构实行战略性调整。

以体制创新和科技创新，突破束缚生产力发展的体制性障碍。

第二是在环境保护领域制定了我国的《二十一世纪议程》，把环境保护确定为一项长期坚持的基本国策，明确宣布避免走先污染后治理的道路。

并制定了符合本国国情和适应市场经济要求的环境保护战略和方针。

第三是在环境立法方面对二十世纪80年代制定的立法根据、可持续发展的要求进行修订。

并制定新的法律，在修订的大气污染防治法、海洋环境保护法中都将促进经济和社会的可持续发展作为立法目的。

并开始规定总量控制、排污许可、超标违法等一些新的环境管理制度。

同时提高了对违法的处罚力度。

让土地管理法、森林法等资源法的修订也都更加强调资源的可持续利用和生态保护。

固体废物污染环境防治法、环境噪声防治法、自然保护区条例、建设项目环境保护管理条例等起草多年而难以获得通过的法律法规也在二十世纪90年代得以发布实施，这是一种转变。

二、从环保与经济发展协调到经济发展与环保协调

 在我国应对经济发展过程中出现的环境问题有一个微妙而关键的变化，那就是在处理经济发展与环境保护二者的关系上，环境与发展的位次的置换。

在我国改革开放的早期，在二十世纪80年代，甚至90年代中期以前许多关于我国社会与经济发展总体战略的重大规范性文件当中，包括环境保护法等法律法规都将环境保护与经济社会发展相协调作为一项基本原则列入其中。

而在进入二十一世纪后，这种表述逐渐转化为经济发展与环境保护相协调，甚至明确提出环境优先。

例如在2005年12月国务院发布的《关于落实科学发展观、加强环境保护的决定》这个文件当中，第一次要求提出了经济发展与环境保护相协调。

并在一些特定地域实行环境优先，我们国家的十一五规划和十二五规划也将环境与资源保护作为特别重要的内容，这些都说明我国的环境保护政策正在发生历史性的转变。

对比这两种社会经济发展的总体战略可以看出虽然没有增加新的内容，但是发展与环境的重要性，已经在上述表达方式的变化中有所体现。

我国政府在制定社会经济发展的总体战略时，在处理经济发展与环境保护二者的关系问题上，已经不再单纯以经济发展为中心，让环境保护为经济发展让路，而是逐渐凸显环境保护的重要位置。

甚至提出经济发展应与环境保护需求相协调，应符合长远发展和绿色发展的需求。

毫无疑问这是可持续发展观在我们国家社会与经济发展战略选择上的重要影响的典型体现。

与这一转变相适应的是近年来的立法更加突出环境问题的预防、清洁生产、资源和能源的节约、可再生能源的发展和循环经济的立法。

相应的制定了海域使用管理法、清洁生产促进法、环境影响评价法、可再生能源法，还有循环经济促进法。

并修订了草原法、节约能源法、城乡规划法，就是由原来的城市规划法变成了城乡规划法。

然后水污染防治法，特别是在水污染防治法，在将环境保护目标完成情况，纳入地方人民政府政绩考核指标，排污许可证和总量控制的使用范围，饮用水水源的保护和对水污染事故的处理，限期治理的决定权，对违法行为的处罚力度，环境民事责任和程序的规定方面都比原有的环境立法有所突破，这是第二个转变。

三、从“重行政轻民事”到“行政与民事并重”

  在我们国家环境法的发展过程中，无论是在立法还是执法领域都表现出浓厚的重行政轻民事的色彩。

也就是各项环境立法在其法律性质上，大多重视其所具有的行政法特征，侧重体现政府公权力对环境保护事物直接管理。

在解决环境纠纷的时候也更注重环境保护行政主管部门的影响力。

对环境纠纷当事人民事权益受损的事实关注不足，甚至一度在纠纷解决方面的选择上，更倾向于环境保护行政机关对双方当事人争端的行政处理。

就其原因这与我国长久以来的包揽一切的大政府模式不无关系，在大政府政治体制模式下，无论是官方还是民间都习惯性的将具有公共利益特征的事物，或与公共利益相关的事物交由行政力量来处置、决断。

而我国漫长的官本位文化祭奠也为这种行政力量和公权力的膨胀铺平了道路。

但是随着我国环境问题的进一步显现，环境法实施过程中暴露出来的越来越多的问题，其中很多问题已经涉及到了公民和其他社会主体的具体民事权利。

这已经不是行政机关一己之力就可以解决的问题了。

例如一些工厂污染了农民的土地，甚至造成水产养殖的鱼的大量死亡。

在要求赔偿的过程中，它就是一个民事的赔偿。

以在我国环境法学界引起激烈争论的环境权理论为例，很多学者论证，环境权不仅仅是《宪法》层次的权利，也是民法层次的权利。

如公民的采光权、通风权等等，对于传统民法中的相邻权是息息相关的。

  很多环境纠纷的产生也因类似权益争端而产生。

结果这些纠纷，不仅需要并重并续的综合性环境立法，更需要行政与民事程序并重的环境争端解决机制。

这种转变已经正在有关的环境立法中得到体现。

从2004年固体废物污染环境防治法修订增加了四个民事条款开始到2008年修订的水污染防治法大量有利于维护污染受害者权益的条款的出现，再到侵权责任法里面设专章规定环境污染侵权责任。

现在最高法院也要对侵权责任做出司法解释，环保部也在组织制定环境损害赔偿的鉴定和评估的机制建立。

所以这些都体现了从“重行政轻民事”向“行政与民事并重”的转变。

四、从环保部门“单打独斗”到鼓励“公众参与”

从国际发展的经验来看，处于经济转型期的政府对公共事务的管理往往显得力不从心，这就需要依靠公众的力量。

公众是环境最大的利益相关人，拥有保护环境的较强动机，只要有合适的渠道就能释放出巨大的能量，从一些环境事件都可以看出来，例如厦门的PX事件，是由于公众的强烈反对才使得这个化工厂没有在厦门建立起来。

例如原国家环保总局于2006年对圆明园涂抹工程的环境评价审批进行了公开的听证会，就收到了很好的效果。

公众对于影响自己利益的公共事务应该有知情权、参与权和监督权。

环境方面公众参与的程度直接体现着一个国家环保意识的发育程度，同时也体现着一个国家民族进程和政治文明发育的同步。

扩大公共参与的范围、提高公众参与的水平是环境信息公开透明化、环境决策民主化的表现，保障公共的环境权益是一个渐进的持续发展的过程。

  按照宪法的规定中华人民共和国的一切权利属于人民，人民当然也就有参与国家环境保护和管理的权利，而且政府有责任来保证公共的这项权利的实现。

然而在我国二十世纪90年代中期以前的立法，除了在一些法律中有一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的抽象规定以外，很少有公众参与环境保护的具体途径和措施的规定。

  作为统一进行环境保护监督管理的环保部门也主要是靠行政审批、收费罚款、限期治理等几个行政管理手段，其效果可想而知，环境整体不断恶化。

依法不应建设的项目被批准建设了，一些应当停止生产的严重污染的企业又照样开工生产，许多应当受到处罚的环境违法者没有得到应有的处罚，一些企业象征性的交点排污费便可以堂而皇之的超标排污。

  为了改变这种局面，我们国家的环境立法从1996年修订的《水污染防治法》规定，环境影响报告书中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见开始，在建设项目的环境立项评价中，尝试实行公众参与。

此后制定和修改的环境保护法律法规基本上都做出了类似的规定，特别是在2000年以后制定的环境影响评价法规定了更多的公众参与条款。

2006年2月原国家环保总局，也就是现在的环保部了制定的环境影响评价公众参与暂行办法，将法律关于公众参与环境影响评价的规定具体化，为公众参与环境保护进一步提供了保障，在国务院政府信息公开条例颁布以后，原国家环保总局在各部委中第一个出台了实施办法，环境信息公开办法试行。

这一切都表明我们国家的国家环境保护部门不再采取过去单打独斗式的环境保护路线，而在一定程度上开始鼓励和支持公众参与环境保护，发动全社会的力量保护环境。

  2005年国务院发布的政策性文件，国务院关于落实科学发展观，加强环境保护的决定中，也明确要求发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼，在这种环境民主的大趋势下，我国的民间环保组织也得到一定程度的发展。

最近在云南曲靖有两个民间环保组织在我们国家我国政法大学污染受害者法律帮助中心的支持下，然后在云南提起了一个纯民间组织的环境公益诉讼，这个法院已经在受理，并且已经交换了证据。

  在二十世纪90年代中期以前，真正由民间发起成立的环保民间组织才只有一两家，但截止到2005年底的不完全统计，各类环保民间组织已经达到了2768家，现在大约有3000多家，其中政府部门发起成立的环保民间组织1382家占49.9%，民间自发组织的环保民间组织202家占7.2%，学生环保社团及其联合体共1116家，占40.3%，这些民间环保组织在环境保护宣传教育，提高全社会环境意识，开展社会监督，为国家环境事业建言献策扶贫解困，推动发展绿色经济，关注弱势群体，维护公众环境权益，保护生物多样性，为子孙后代留下更大的发展空间方面都发挥了重要的作用。

  例如中国政法大学污染受害者法律帮助中心，就在帮助污染受害者环境维权和推动环境法的改善方面发挥了相当的作用。

十三年来已经支持了250多起环境案件的污染受害者向法院提起诉讼，所以就推动了公众维护环境权益，有一些在这种诉求的过程当中，这些工厂就停止了污染，甚至工厂关闭了。

有的则进行了对污染进行治理。

另外要求政府和企业环境信息公开，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会和社会公示等形式，听取公众意见，也强化了社会监督，为公众参与提供了途径和方法，这说明从国家层面也已经开始重视环境保护的公众参与。

五、从“两高一低”到“罪罚相当”

守法成本高执法成本高，违法成本低，被社会称之为“两高一低”，一直在困扰着我国的环境执法机构。

同时也使环境法不能得到执行和遵守的重要原因之一。

然而随着近年来一批新的环境法律法规的出台，这种“两高一低”的局面已经有所转变，并且在一些条文中已经出现了环境违法行为罪罚相当的趋势。

我国早期的环境立法为了不使国有企业和集体企业承担过重的负担而倒闭，对环境违法行为规定的处罚非常轻微，对一般的违法行为仅给予警告和少许罚款。

例如1987年颁布的大气污染防治法，对待人口集中地区焚烧沥青或者有其他产生有害烟尘和气体物质的不按国家规定缴纳超标排污费，经规定被与警告或者处于罚款，而按照这个法的实施细则规定，对前一种行为罚款数额只能300元以上，3000元以下。

对后一种行为只能罚1000万元，10000万元以下。

即使是对造成大气污染事故的单位，也只能处于一万元以上，五万元以下的罚款。

对造成重大经济损失的安全直接经济损失的30%的计算罚款，但是最高不得超过20万元。

这种处罚与企业的违法所得和治理成本根本不成比例，因此一些违法企业甘愿受处罚，也不进行污染治理，甚至一些企业专门安排一笔预算支付罚款。

针对这种情况近年来的环境立法在逐渐加大处罚的力度：

首先，提高了对违法行为的罚款数额，按照新修订的《大气污染防治法》和《水污染防治法》，对许多违法行为都可以处50万元以下或者100万元以下罚款，并规定了按倍数和比例罚款，而且这种罚款有的是没有最高限额的限制。

其次，就规定没收违法所得和违法财务，在2000年以前的环境立法中，对违法行为一般都是规定罚款，而很少规定没收违法所得或者是非法财务。

从2000年修订的大气污染防治法开始，没收违法所得和非法财务成为重要的处罚方式，该法对于四种违法行为都规定了没收的处罚，2001年颁布的《海域使用管理法》，2003年颁布的《放射性污染防治法》，2007年修订的《节约能源法》，也都规定了没收违法所得的处罚形式。

第三，加强环境刑事司法在保护环境中的作用。

虽然许多环境保护的法律和1997年修订的中华人民共和国刑法都规定了环境刑事责任条款。

但由于缺乏具体的构成犯罪的数量罪限，所以对环境犯罪人刑事责任的追究一直都不太有利，实际被追究刑事责任的环境犯罪人甚至不到应追究责任的10%，为了改变这种情况，充分发挥环境刑法在环境保护中的作用，最高人民法院从2000年以来接连发布了五个司法解释，明确在环境违法方面罪与非罪的界限。

2006年7月21日公布的，最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释，明确因环境污染事故造成直接经济损失30万元，一人死亡或者三人重伤的就可以构成犯罪，追究刑事责任，对于非法排污者有相当的威慑力。

刑法第八修正案对这个刑法又做了修改，就是原来都造成环境，重大环境污染事故才构成犯罪。

现在就是说只要造成污染就可以构成犯罪，当然这个污染造成也要有一定的标准，不是说有一点污染就会追究刑事责任，这个还需要司法解释进一步的来明确。

这些司法解释的出台将极大的促进环境司法，加大对环境违法行为的惩治力度。