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保险业监管的论文
我国保险业监管的研究
一、引言
近年来，为经济发展提供保障功能的保险业在我国已获得长足发展。
保费收入明显增长，且增长速度逐渐加快，2010年达到了14527.97亿元。
保险深度有2005年的2.7%增长到2010年的3.65%，增长了近1.35倍（根据我国统计局公布的2005年和2010年全国年度统计公报数据计算得出）。
在保险业发展良好的形势下，要更好地发挥保险业对社会经济进步的支持作用，需要进一步借助市场的力量，并在保险监管制度的规范引导下实施。
二、我国保险业监管的发展概况
根据保险监管目标和原则的不同，以及保险业自身发展进程，新中国保险监管经历了五个发展阶段，保险监管机构设置和职能定位也在不断调整、发展和完善。
（一）直接领导监管阶段（1949至1965年）。
新中国成立初期，中国人民银行和财政部分别对保险业行使领导和管理职能。
在计划经济体制下，保险业监管职能更多被涵盖在领导职能之中。
根据政务院批准的《中国人民银行试行组织条例》规定，保险业归中国人民银行领导和主管。
1952年6月，在苏联经济发展模式影响下，保险业划归财政部领导，成为国家财政体系中的独立核算单位。
1959年，受制于国内经济大环境的变化，国内保险业务停办，仅保留涉外保险业务，保险业重新划归中国人民银行领导，中国人民保险公司行政上隶属于中国人民银行国外局下属保险处。
1965年3月，中国人民银行恢复中国人民保险公司建制，保险处升格为局级机构。
（二）保险监管调整恢复阶段（1966至1995年）。
在先后经历国内农业保险停办、国内保险业务陆续停办之后，受极“左”思潮影响，中国保险业在十年动乱时期彻底停办。
经过十年浩劫，1980年全国保费收入2.8亿元，规模仅与1957年2.23亿元的保费收入大致相当。
经过23年艰难历程，中国保险业几乎回到原点，保险业重又走上恢复发展之路。
1979年4月，国务院批准《中国人民银行分行行长会议纪要》，作出“逐步恢复国内保险业务”的重大决策。
1983年，根据中国人民银行专职行使中央银行和金融监管职能要求，中国人民保险公司分设成为国务院直属局级经济实体，中国人民银行对保险业由直接领导职能向监管职能逐步转型。
1985年3月3日，国务院颁布《保险企业管理暂行条例》，明确规定国家保险管理机关为中国人民银行，财政部负责监督保险业的财务会计制度，国家计委行使制定国家保险业发展规划职能，初步实现政企分开。
监管内容上，以拟定保险事业方针政策、指导监督保险企业业务活动为核心，以市场准入、审定基本保险条款和保险费率为重点，对市场行为和偿付能力实施严格监管。
1993年，中共中央、国务院分别下发《关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《关于金融体制改革的决定》，要求加强金融监管并实施分业经营。
根据文件精神，1994年5月，中国人民银行在非银行金融机构管理司单独没立保险处，负责保险业等非银行金融机构监管。
客观上讲，20世纪80年代至90年代初期，在以政府主导的垄断经营为主、寡头竞争的市场格局下，保险监管实质上以严格市场审批作为主要内容，国家法律层面也并未对“保险”明确界定，现代保险监管体系尚未形成。
（三）市场行为监管阶段（1995至1998年）。
1995年7月，中国人民银行设立专门行使保险监管职能的保险司，同年10月1日，新中国第一部《保险法》正式颁行。
伴随《保险法》的颁布实施，一批股份制保险公司、外资保险分公司和中外合资保险公司相继成立，保险产品和销售方式不断创新，保险业进入高速增长时期。
但由于市场主体尚不成熟，市场竞争中出现大量违法违规行为，比如，非法设立机构、擅自开办新业务、擅自降低费率或抬高手续费等，导致保险市场秩序比较混乱。
为维护保险市场公平有序的竞争环境，切实贯彻实施好《保险法》，保护被保险人合法权益，中国人民银行于1996年、1997年、1998年先后发布了《保险管理暂行规定》、《保险代理人管理规定（试行）》、《保险经纪人暂行规定（试行）》等一系列配套部门规章，对保险市场行为进行规范，开展包括航意险、机动车辆保险、保险中介市场、寿险误导、资金运用在内的专项清理整顿工作，综合运用审批保险机构设立变更、审批条款费率、规范保险机构和中介机构市场行为、监督检查保险业务经营活动等市场行为监管手段，加强保险监管。
同时，制定《保险业监管指标》，设立较为简单的保险偿付能力监管规则，初步探索建立保险风险检测指标体系，颁布《中国人寿保险业经验生命表（1990-1993）》，建立人身保险准备金评估报告制度等，尝试运用风险指标监管调控保险市场。
（四）保险分业监管阶段（1998至2005年）。
1993年，为贯彻党的十四届三中全会决定，适应建立社会主义市场经济体制的需要，更好发挥金融宏观调控经济和优化资源配置的作用，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院做出深化金融体制改革的决定，要求抓紧拟订《中华人民共和国银行法》、《中国人民银行法》、《票据法》、《保险法》等法律草案，提交全国人大审议；同时明确提出对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营。
随着金融分业经营改革目标的确立，以及保险业自身较快发展，1998年11月18日，中国保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）正式成立，保险业进入分业监管新时期。
保险业监管主体也由一般性政府行政机构监管，改由兼具专业性、技术性和法律性的独立机构承担。
保监会设立之初的主要职责为拟定有关商业保险的政策法规和行业发展规划；依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导，维护保险市场秩序；依法查处保险企业违法违规行为，保护被保险人的利益；培育和发展保险市场，推进保险业改革，完善保险市场体系，促进保险企业公平竞争；建立保险业风险评价和预警系统，防范化解保险业风险，促进保险企业稳健经营和业务的健康发展。
保监会的成立，标志着我国保险监管迈入专业化、规范化的新阶段，有利于建立适应社会主义市场经济发展的保险监管体系，有利于加强保险监管和防范化解保险经营风险，有利于促进保险业持续健康协调发展。
保监会成立后，依据1995年《保险法》和《公司法》等法律规范，于2000年制定出台《保险公司管理规定》，明晚提出“市场行为监管和偿付能力监管并重”的监管目标；同时借鉴国际保险监管先进经验，引入“实际偿付能力”、“法定最低偿付能力”概念，规定当保险公司实际偿付能力额度低于法定最低偿付能力额度时，须根据不同情况确定处罚原则，并尝试从审计监管角度衡量评估偿付能力风险。
2002年10月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于修改（中华人民共和国保险法）的决定》，保险偿付能力监管被提到更加重要的地位，一是保险监管机构须对保险公司最低偿付能力实施监控，建立健全偿付能力监管指标体系，完善保险责任准备金提取和结转办法。
二是强化偿付能力监管手段，赋予保险监管机构查询保险公司在金融机构存款的权力。
三是保险公司须聘用保险监管机构批准的精算专业人员，建立精算报告制度，且不得提供虚假财务和业务报告等。
四.是对保险资金运用的禁止性规定作适当调整，除禁止设立证券经营机构和非保险企业外，在法律规定范围内，经国务院批准，允许利用其他投资方式。
（五）以偿付能力监管为核心的保险监管新阶段（2005年至今）。
2001年10月，时任中国保监会副主席的吴小平在“中国的保险监管与精算实务国际学术研讨会”上明确提出，“随着保险公司自律能力增强和市场秩序好转，中国保险监管将由目前的市场行为监管和偿付能力监管并重，逐步向国际上通行的以偿付能力为核心监管过渡。
”2002年，时任中国保监会主席的马永伟在全国保险工作会议上明确要求，“为适应保险市场扩大开放和保险业加快发展的需要，保险监管将转变思路和方式，突出监管重点，在继续坚持市场行为监管和偿付能力监管并重的前提下，逐步向以偿付能力监管为核心过渡”。
2005年10月，中国保监会主席吴定富在国际保险监督官协会（IAIS）2005年年会上正式宣布，“要参照国际保险监督官协会的三支柱监管框架——即偿付能力监管、公司治理监管和市场行为监管，建设具有中国特色的保险监管体系。
努力构筑以公司内控和治理结构监管为基础，以偿付能力监管为核心，以现场检查为重要手段，以资金运用监管为关键环节，以保险保障基金为屏障的防范保险业风险的‘五道防线’，促进中国保险业稳定、持续、协调、健康发展”。
至此，我国保险监管完成了“从无到有”，“从审批到监管”，“从市场行为监管到偿付能力监管”的复杂制度变迁。
此后，2008年7月1日公布了《保险公司偿付能力管理规定》（以下简称“管理规定”）和2009年10月1日颁布了新《保险法》（以下简称“现行保险法”），对保险偿付能力监管进行了更为全面系统的诠释，以偿付能力监管为核心的保险监管体系逐步确立完善。
三、我国保险业监管存在的问题
（一）保险立法滞后和执法不严并存
我国的保险立法尚处于初级阶段，《保险法》颁布于1995年，是在我国保险市场还不健全的情况下制定的，虽然针对我国加入WTO的具体情况，第九届全国人民代表大会常务委员会于2002年对保险法做了一次修订，但修订的幅度不大。
目前，保险法的一些法律条款已不能适应我国保险业的快速发展状况，在许多方面、许多环节上都缺乏具体的法律依据或实施细则。
不少现有的法规在日常监管中又没有得到很好的落实。
例如保险法中有关资本金和自留保费的比例的规定，保险代理人应当持证上岗的规定都没有得到很好的贯彻，保险经营中假保费、假赔案、假数据、假报表屡禁不止。
（二）保险监管尚未从以合规性监管为核心向以偿付能力监管为核心过渡
保险经营的一个显著特点就是其高度负债性，保险人实际上是保单持有人资产的管理者，其资产的绝大部分是准备未来赔偿或给付的负债，这就对保险人的偿付能力提出了严格的要求。
从保险监管的角度看，保护被保险人的合法权益是保险监管的重要目的，而要保护保险人的合法权益，最根本的就是要保证保险公司具有充足的偿付能力，保证被保险事故发生时能获得及时的保险赔偿或给付。
偿付能力监管紧紧抓住了风险管理的最根本防线，使得监管者能够更好地在监管与维持市场竞争之间保持平衡。
但由于目前我国保险市场的不规范竞争，对保险监管部门的精力牵制过多，以及保险监管部门受自身人力、监管技术、监管手段限制等原因，使现阶段保险监管的主要精力仍然集中在合规性监管方面，仍没有转移到“以偿付能力为核心”的监管模式上来。
（三）保险市场准入的门槛高，对保险经营实行分业严格监管
在开业资本方面，《保险法规定》内资保险公司注册资本的最低限额为2亿人民币，且必须为实缴货币资本。
该项规定不仅大大超过了发达国家的相关要求（如日本国内保险公司为3000万日元，美国寿险股份有限公司为300万美元），也远远超出了我国对一般股份有限公司开业资本1000万人民币的要求。
在保险公司经营的组织形式问题上，我国只采取国有独资公司和股份有限公司的形式。
而世界上除了这两种组织形式之外，还包括相互保险公司、合作保险公司、
互助保险组织及个人保险。
在经营范围上，保险人不能兼业经营，即不能同时经营财险和寿险业务，更不能从事与银行、证券相交叉的混业经营。
在保险资金的运用方面有较多的限制，《保险法》只允许保险资金运用于银行存款、金融债券和国债。
虽然现在对保险资金的运用有所放松，但我国的投资市场不活跃，效果不明显。
由于三大金融监管当局沟通不够，目前金融机构业务创新、业务交叉产生矛盾，如券商货币市场融资、股票抵押贷款、信托投资公司证券业务、保险资金入市操作等，使
金融监管效率下降。
（四）保险自律组织的作用没得到足够重视。
保险行业自律的目的在于使同行业的经营有章可循，加强行业内部的协作关系，防止保险市场的不正当竞争，它是国家对保险业监管的重要补充手段。
目前，我国已经初步建立起保险行业协会自律体系，但各地行业公会的建立以及其作用的发挥还严重滞后，这就造成了我国现行监管体系及其监管实施机制缺陷，致使保险行政监管部门把很多微观层次的问题由宏观来管，这就导致一些重大问题如风险防范、偿付能力及资产负债比率监控、建立保险风险的预警、评价、监控系统却由于种种原因未能提上重要的日程。
（五）对外资保险机构监管面临严峻挑战
随着外资保险公司进入中国地域限制的取消，中国保险市场上外资保险公司的数量日益增多。
进入中国的跨国公司大多数资本实力雄厚，市场影响力巨大，如何识别和应对它们滥用市场影响力、防止其不正当竞争行为和不正当的并购行为以及由此对我国经济秩序和经济安全所产生的不利影响，对监管部门提出了严峻的考验。
出于商业利益的考虑，外资公司仍然会将业务主要集中在经济相衬发达、基础设施相衬健全、人均收入较高、“簇群效应”明显的东部地区。
这将进一步加剧我国保险市场区域不平衡的状态。
在我国金融业分业经营、分业监管的环境下，一些外资金融集团通过分别准入的形式，同时涉足银行、保险和证券业，并在发展中逐步整合金融资源，力求发挥集团化经营的合力优势，将对中资金融机构形成更大的竞争压力，也对现行监管体制提出新的问题。
四、建立和完善我国保险业监管体系的措施
（一）健全和完善保险法律法规，提高执法能力，确保规范经营
为适应保险市场发展的需要，加快制定与《保险法》相配套的法律、法规、条例、细则，如尽快制定《保险公司高级管理人员任职资格审查规定》、《保险资金运用管理办法》、《保险企业认许资产标准及评估准则》、《保险机构年检办法》、《保险公司破产法》等，逐步解决现有法律中不配套、不完善的问题，建立起科学合理的保险法体系，充分发挥保险法律的引导和保障作用,为保险业的健康发展
提供一个公正、公平的竞争环境。
严格按照《保险法》、《保险公司管理暂行规定》等法律法规中有关保险公司偿付能力的规定执行。
保险公司应经常对偿付能力进行检查，对违法违规者进行严肃处罚。
保险监管部门应对各种责任准备金、各项公积金、法定公益金进行定期检查，对不按规定提取或挪作它用的要严肃处罚。
建议保险监管部门成立一支业务精，素质高的稽查审计队伍，定期对保险企业的财务状况进行检查审计，发现问题，及时提出整改要求，保证保险企业有足够的偿付能力。
（二）转变监管重点，突出对保险公司偿付能力的监管
向偿付能力监管的转变称为现代保险监管体系的重要特征。
这种转变意味着从对保险公司行为的监管，如保险产品审批、量化的投资限制等，转向强调保险公司的偿付能力。
实行偿付能力监管，需要充分了解一家保险公司的财务状况，包括其资产负债管理政策，需要对每一家公司所面临的金融资产的风险有一个全面综合的评估。
因此，这一转变的一个结果就是更加强调监管而不是控制，也就是说，更加注重一家保险公司的金融资源是否充足、管理政策是否足够审慎，而不是看其是否符合规定。
其实，偿付能力监管还意味着要更加强调对保险公司风险的理解。
中国保监会主席吴定富在讲话中指出，坚持以公司内控为基础，以偿付能力监管为核心，以现场检查为重要手段，以资金运用监管为关键环节，以保险保障基金为屏障，努力构筑保险业风险防范的五道防线，逐步建立起风险防范的长效机制。
要严格执行《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，遵循审慎原则，对保险公司实行持续性风险监管；要规范准备金提取，在我国新准备金管理办法准备初期，要采取有力的现场和非现场监督检查手段，解决不同保险公司准备金提取比例差异较大的问题；要提升偿付能力的动态检测水平，实时评估各种风险因素对保险公司未来财务实力和偿付能力的影响；最后是公开披露各保险公司的偿付能力状况，规范保险公司的经营行为。
（三）建立多元化的保险公司组织形式，加强不同金融监管部门
之间的协调
保险公司的组织形式和所有制结构应当更丰富一些，而不应仅限于国有独资和股份有限公司这两种形式。
国际经验表明，相互保险公司、保险合作社也有股份公司不可替代的优点。
例如：
相互保险公司可以在很大程度上防止道德风险和保险欺诈，可以为投保人提供较低成本的保险。
应当根据各地不同的经济发展水平以及投保人的不同要求，发展各种不同的所有制类型的保险公司，甚至可以允许国内私人资本经营保险公司。
在目前分业经营，分业监管的总体框架下，做好不同监管机构之间的协调工作，保监会应不断加强与人民银行、证监会、银监会的交流与沟通，共同完善联席会议制度，对跨领域的经营问题建立高效、可行的协调、磋商机制。
（四）扶持保险行业协会，加快保险业自律组织体系建设
国外保险监管的经验表明，行业自律是保险监管的重要辅助力量。
目前,我国保险机构内部控制还存在着各种各样的问题，个别保险机构的内部管理和控制还很不完善，缺乏必要的内部监督和制约。
从我国保险监管的现状来看，如果不借助必要的辅助力量，单单依靠保险监管部门自身的力量很难取得最佳监管效果。
保险行业协会相对于保监会而言，更了解保险市场的情况以及在运行中存在的弊端，了解保险市场的要求，其制定的措施更明确，更切实际，更容易为保险公司接受。
因此，要将监管与行业自律相结合，充分发挥行业自律组织的优势和能动性，认真指导和监督各会员贯彻执行各项政策法规和遵守同业规则，制止保险机构之间的不正当竞争，努力成为政府监管
部门的有效补充。
具体来说，行业协会应当发挥以下作用：
行使保险条款与费率厘定的监管职能，建立健康有序的竞争秩序；组织保险代理人、经纪人等专业资格考试及个人保险代理人的管理及培训；协调、沟通各保险公司的关系，建立公司间的信息交流与沟通渠道，制定保险公司在市场竞争中的行为规范；配合中国保监会，监督保险公司对各项规章的落实情况。
这样保监会则可以集中对关键内容进行重点监管，从而保证实现完善且有效的监管。
（五）引导、规范外资保险机构的发展
外资保险机构进入我国保险市场的主要形式开始出现多元化趋势，参股和海外上市成为继市场准入之后两种重要的开放形式，外资对我国保险业的影响也由过去的以市场准入为主，转换为多种方式并重、多种渠道并存，对市场的渗透逐步加强。
支持和引导外资保险公司作为战略投资者持有中资保险公司股份，充分发挥外资战略投资者在完善公司治理结构方面的积极作用；鼓励和支持外资保险公司在中西部和东北地区设立机构，开展业务，引导外资保险公司重点发展技术含量高、符合市场需求的责任保险、农业保险、健康养老保险等业务；鼓励外资保险公司与中资公司在客户、产品和渠道上进行差别竞争，建立公平竞争的良好市场秩序，使外资能够分享到中国保险市场持续健康快速发展带来的好处，实现中外保险公司的合作共赢共同发展。
参考文献：
[1]魏华林林宝清.保险学[M].高等教育出版社,2006年3月（第二版）
[2]《中华人民共和国保险法》修订全文[EB/OL].2008年8月
[3]鱼建光中国保险业发展与监管的探讨[J]保险研究，2002，,（01）
[4]李嘉诚保险监管及全面开放后我国保险监管的制度创新[D]吉林大学2005
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