城市社会贫困救助问题研究.docx
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城市社会贫困救助问题研究
城市社会贫困救助问题研究
【摘要】随着我国城市化进程的脚步不断加快，城市在推动我国经济发展的过程中发挥了巨大的作用，但我国城市贫困问题也随着社会经济的转型而逐渐显现出来，城市贫困的日益加剧，使越来越多得城市人口生活窘迫，他们的生存权和发展权受到严重威胁。
社会救助作为现代社会保障制度的重要组成部分之一，在整个社会保障体系中起着托底的作用，是社会保障的最后一道防线，是保障城市贫困人口基本生活有效途径之一。
政府和非政府组织都是社会救助的提供者，两大主体彼此各具优势，若二者能建立良好的协作关系，形成城市社会救助的合力，就能进一步推动我国社会救助的发展。
【关键词】城市；贫困；社会救助；非政府组织
中国城市居民收入差距进一步扩大，失业和下岗工人大量增加，社会保障体系建设相对落后进一步加剧了城市贫困。
经过30多年的大规模、中国政府大力度的扶贫开发，农村的贫困问题己经得到了很大缓解。
随着经济体制改革的进一步深化和城市社会结构的不断改变，城市贫困人口却日益增加，尤其是城市中的下岗失业人员以及不景气企业中的困难职工开始增多，逐步代替传统的“三无人员”成为城市新贫困群体，他们的生活水平低下，扶贫措施却鲜少关照过他们，有也只局限于一小部分。
社会救助是社会保障体系中的“最后一道防线”，相较于其他社会保障制度，其有覆盖的公众性、保障的基本性、构造的基石性三大特点。
开展有效的社会救助工作，解决城市贫困人口的生存问题，保障贫困群体的基本生活，是解决现阶段我国城市化进程中凸显出来的社会贫困问题的有效途径之一。
一、我国城市贫困人口现状分析
（一）生理性弱势群体
生理性弱势群体主要指那些由于生理性的原因而在生活的某些方面有所依赖、在社会竞争中处于劣势和容易被伤害的人群，如残疾人、老年人、儿童、长期病患者等等。
他们主要包括如下几个方面：
1、残疾人弱势群体
我国在《中华人民共和国残疾人保障法》中做了如下界定：
“残疾人是指在心理、生理、人体结构上某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。
”世界卫生组织认为全世界有5亿残疾人，其中1亿在中国。
1987年我国第一次抽样调查表明，中国有5164万残疾人。
由于遗传、事故、疾病等难以避免的原因，我国的残疾人口每年以70-80万的速度增长。
2006年第二次全国残疾人抽样调查表明，中国有8296万残疾人，涉及2.6亿家庭人口，同期增长水平达到60.7%。
表1第二次全国残疾人抽样调查分地区残疾人总量数据表
地区
残疾人数量（万人）
占总人口比例（%）
地区
残疾人数量（万人）
占总人口比例（%）
全国
8296
6.34
河南省
676.3
7.2
北京市
99.9
6.49
湖北省
379.4
6.64
天津市
57
5.47
湖南省
408
6.44
河北省
495.9
7.23
广东省
539.9
5.86
山西省
202.9
6.04
广西
337.5
7.23
内蒙古
152.5
6.39
海南省
49.4
5.95
辽宁省
224.2
5.31
重庆市
169.4
6.05
吉林省
190.9
7.03
四川省
622.3
7.57
黑龙江省
218.9
5.72
贵州省
239.2
6.4
上海市
94.2
5.29
云南省
288.3
6.46
江苏省
479.3
6.4
西藏
19.4
7
浙江省
311.8
6.36
陕西省
249
6.69
安徽省
358.6
5.85
甘肃省
187.1
7.2
福建省
221.1
6.25
青海省
30
5.54
江西省
276.1
6.39
宁夏
40.8
6.83
山东省
569.5
6.15
新疆
106.9
5.31
由上表可见，在各省、自治区范围内，残疾人都占有相当比重。
且由表中数据可知，经济越不发达的地区，残疾人数量占总人口数量反而越高。
残疾人由于自身的缺陷，在就业与生活中无疑处于不利或者弱势的地位。
尽管中国的残疾人生存状态在建国后有了改善，特别是最近几十年来，中国的残疾人事业有了长足的发展，残疾人的社会地位有了明显的提高。
但是，相对于社会经济的发展水平而言，残疾人的社会、经济地位仍然偏低，他们在生存和发展中所遇到的困难也远远比正常人更多、更严重。
2、老年人弱势群体
老年人属于社会人口中的弱势群体。
由于生理的自然衰老及社会变迁过程中利益关系和分配关系的重新调整等原因，不但使老年人满足自身需求的能力受到限制，而且他们的利益和需求也比较容易受到忽视。
老年人口占全社会总人口的比例是衡量一个社会是否成为老龄化社会的标志。
我国早己跻身老龄化国家的行列，而目前老龄化趋势还在加剧。
由于老年人常常出现经济困难、患病率高、与子女分离、孤独感强等一系列问题，他们更需要保障。
然而，我国的社会保障制度还不很完善，尚不具备向全体老年人提供完善社会保障的条件，还无力承担老年人的全部社会福利和社会保险项目。
3、儿童弱势群体
由于儿童年龄小、单纯天真，辨别是非的能力差，自我保护能力弱，对世界和生活环境的认识还停留在幼稚的阶段，所以是一个易受到各种违纪、违法、犯罪行为的侵害的群体，更需要予以特别保护。
（二）城市边缘群体
城市边缘群体通常指生活在城市里但又没有被国家正式雇用的人。
他们是所谓“体制外”的人，包括来自农村的民工、从外地到城里闯荡的自由职业者、城市乞丐、外来上访人员、盲流人员和其他城市外来人口等。
他们生活在自身无法融入的社会环境中，在物质、文化、宗教、情感、心理、语言等方面与主流社会存在许多方面的摩擦，不但很难受到平等的对待，而且面临各种生活困难。
他们是城市里容易被忽略和被歧视的弱势群体。
90年代以来，改革开放的深入和市场经济的发展，流动人口改变了以往主要向广东、海南等东部沿海地区流动的情况，开始多元流向，“民工潮”现象成为了我国改革开放以来一道独特而又富有生机的风景线。
到目前为止，进城农民工的人数达到了上亿人的规模。
进入城市的农民工，在城市经济、社会生活中往往扮演重要的角色。
虽然他们的收入较在家乡时要高，所从事的职业也与农民有很大的差别，而且他们通过自己的劳动和消费为城市的发展做出了贡献，但由于制度上他们不是城市社会的一员，他们一直被作为一个游离于主流社会的特殊群体来对待。
和城市居民相比，他们在物质生活条件、工作环境、社会身份、福利待遇、社会交往和生活方式等方面均处于弱势。
目前，农民工这一弱势群体整继续扩大，他们缺乏自我保护意识，更缺乏自我保护的能力，很容易受到侵害。
对于这一群体的生存、就业、保障的关注，是涉及中国社会发展与社会保障事业的一个焦点。
（三）失业下岗工人群体
随着经济体制改革进程的不断深入，在由计划经济向市场经济转轨的过程中，失业下岗工人这一社会群体作为新时期改革成本的承担者的存在已是一个不争的事实。
目前我国面临的城镇失业问题主要表现为两种形式：
一是一般意义上的失业问题，包括因各种原因失去工作的城镇劳动力和无法获得就业机会的城镇新成长劳动力；二是在经济体制改革特别是企业改革过程中发生的国有企业、城市集体企业及其他公有经济部门的职工“下岗”问题。
目前，中国正面临着严峻的就业形势，新增加的劳动力源源不断地涌入社会，而需求则在下降。
中国社科院2009年《社会蓝皮书》显示中国城镇的实际失业率为9.4%，比官方一般使用的“登记失业率”数字高约一倍。
其中中西部居民的就业压力又更大，失业率超过10%，其中大中城市失业率约10.1%。
失业下岗职工作为社会弱势群体，面临一系列的压力，他们的生活状况是不容乐观的。
总的来说，失业下岗职工的基本生活处于低水平、低层次状态，而这些状况又影响了他们的精神生活状况，呈现脆弱的社会心态。
他们对于经济支持、就业支持和精神支持具有强烈的需求。
下岗失业人员在市场人才竞争中，属于弱者，如果没有政府的帮助和特殊政策的支持，通过再就业摆脱贫困是相当困难的。
二、城市贫困人口社会救助中政府与非政府组织角色分析
（一）政府在城市贫困人口社会救助中的角色
1、主导者
之所以由政府来扮演社会救助的主导者角色，一方面，是由社会救助本身的特性决定的。
首先，社会救助属于公共产品，根据市场经济及的一般规律，市场供给公共产品会形成“低效率”或“零效率”，无法实现资源的最优配置。
其次，社会救助是维护社会和谐稳定的重要手段。
社会和谐稳定是国家繁荣的前提，而城市贫困人口由于基本生活需求得不到最低的保障，很容易成为社会不安定的因素，因此完善社会救助体系，维护社会稳定，建立良好的社会秩序是政府必须履行的责任。
再次，社会救助制度从本质上也可以看做是一种国民收入再分配制度，这个再分配过程只有依靠政府以国家的强制力为后盾，以及通过强有力的组织才能实现。
另一方面，则是由政府履行社会职能的必要性决定的。
我国现阶段的城市贫困问题是我国市场经济转型和社会分配不公所导致的，市场本身无法解决，需要政府的适当干预。
另外，制定社会政策实现社会公平、维护社会正义是政府必须履行的社会职能之一，对陷入贫困的城市人口进行社会救助是政府义不容辞的责任。
2、管理者
政府在对城市贫困人口进行社会救助的过程中，扮演的角色除了是主导者外，它还是管理者。
政府在社会救助的过程中的管理职能主要包括宏观管理职能和微观管理职能两大部分。
宏观管理职能主要包括两个方面：
一方面是指政府应制定社会救助相关的法律规范，建立并完善社会救助法律体系，使社会救助能实现制度化、规范化运行。
另一方面政府还应对民间救助、互助的行为进行引导和管理。
微观管理职能则指的是政府承担具体的救助义务，向贫困群体提供相关的救助措施和救助服务，对具体救助事务进行管理。
主要表现在：
提供救助资金、设立社会救助设施、建立扶贫工程项目、设立救助站、建立法律援助中心等方面。
3、监督者
社会救助是政府实现转移支付的过程。
我国的社会救助资金有三分之二都来自国家财政拨款，涉及的资金和物资金额巨大，违规操作，挤占、挪用甚至侵吞扶贫款的现象屡见不鲜。
这样，不但导致了社会救助资金的大量流失，还使政府的公信力不断降低。
同时，一部分非政府组织也存在着运作不透明、违法违规的问题。
类似有“中国妈妈”之称的胡曼莉利用慈善敛财，滥用社会捐款的社会新闻也层出不穷。
出现这些问题的原因是监督机制的缺失。
因此，要想改革完善我国的社会救助制度，政府还应扮演好监督者的角色，完善相应的监督机制。
（二）非政府组织在城市贫困人口社会救助中的角色
非政府组织，英文简写为NGO，发端于17世纪，发展和成熟于上个世纪80年代。
与之相类似的概念还有很多，诸如：
非营利组织（NPO）、志愿者组织、第三部门、慈善组织等。
其原义是指由私人为实现自己的某种非营利性愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织。
本文的非政府组织主要指的是活跃于社会福利领域和扶贫领域，以社会救助为主要业务，协调利益群体关系和促进社会公平的非政府组织。
非政府组织在城市贫困人口社会救助中的角色主要有以下：
1、参与者
政府对城市贫困人口进行救助固然责无旁贷，但如果仅仅依靠政府这唯一主体来提供全部社会救助，面对我国的众多人口的国情，这样肯定是不够的，也是不现实的。
不仅市场会失灵，政府也同样会失灵。
在政府功能与市场功能都不能及的公共产品供给领域，非政府组织却能够把市场机制和政府制度很好地结合起来，从而把公平与效率原则很好地结合起来弥补政府在城市贫困人口社会救助过程中的不足。
因此，非政府组织是城市贫困人口社会救助的另一重要主体，扮演着参与者的角色，起着补充替代的作用。
2、服务者
我们都知道非政府组织在社会救助中具有其自身优势，比如草根性、灵活性、专业性、多元性等，这些优势使之在城市贫困人口的社会救助中还要扮演服务者的角色。
这一角色的主要职能主要表现在以下几个方面：
第一，作为社会救助具体事务的执行者，执行政府的社会救助政策；充分利用政府提供的救助资金，使其发挥最大的作用；提供具体的社会救助服务，帮助城市贫困人口摆脱贫困。
第二，非政府组织以公益慈善的名义募集捐款或通过非政府组织的运营回去收入等众多渠道的筹集社会救助资金，不但能够在一定程度上缓解政府的财政压力，还能弥补财政不足，帮助更多的理应受到政府帮助而没有的到救济的城市贫困人口。
第三，非政府组织通过提供就业培训、提供工作岗位等方式帮助贫困者，防止已摆脱贫困的人们再一次陷入贫困。
3、监督者
相较于政府组织，非政府组织具有人才、知识、经验、理性等专业性优势，同时更贴近社会基层，比政府更能了解真实的民情民意，非政府组织可以利用这些优势对政府实施的救助效果进行跟踪、分析，并发现其中的问题，进而提出改进意见，帮助政府提高救助效率与效果。
因此，加强非政府组织对政府进行监督显得非常必要。
三、社会救助中政府与非政府组织协作的必要性
（一）社会救助中政府与非政府组织协作的必要性
“小政府大社会”的社会形态是现代政治制度发展的趋势，也是我国社会发展的目标。
然而，我国的长期以来形成的“强政府弱社会”的国情与这一目标却不甚相符，在这一国情下，我国的非政府组织与政府之间的合作关系，包括二者在社会救助中的合作关系可以用尴尬一词来形容。
正是由于“强政府弱社会”，使得我国的非政府组织与政府之间并没有形成真正意义上的协作关系，而更像是一种行政附属关系，政府总是以一种高高在上的眼光来看待非政府组织，视其为政府的附庸。
因此，如何促进我国非政府组织与政府之间的协作，寻找一种更加合理的的方式来构建二者之间的协作关系，加强二者在社会救助中的协作，是我国目前亟待解决的问题。
（二）社会救助中政府与非政府组织协作存在的问题
1、政府与非政府组织间的关系错位
中国是一个由权力中心决定制度安排的基本架构并遵循着自上而下制度变迁的国家，在政府与非政府组织的互动关系中，两者处于明显的权力不对等地位。
这种不对等表现在政府在政治力量和资源配置的权力上都占绝对优势，政府居于绝对的主导地位，非政府组织缺乏相应的独立性和自主性，从而导致两大主体之间的关系错位。
这种错位的关系主要表现在以下两个方面：
第一，我国非政府组织的“官性色彩”浓厚。
第二，政府对非政府组织的认同度不够，没有给与非政府组织足够的信任。
2、非政府组织多为执行性参与
众所周知，由于实行双重管理体制，使我国的非政府组织具有“官民二重性”，很多时候非政府组织只能唯政府马首是瞻，而成为政府的隶属。
作为独立于政府与企业之外的第三方组织，非政府组织不但要承担提供公共产品和服务的具体任务，同时它也是反映民意、监督政府，影响政府公共决策重要力量。
我国实际却并非如此，长期以来，在与政府的协作中，非政府组织大多都是执行性的参与，大部分的非政府组织参与的都是事务性的工作，而忽视很多行政信息都只在政府内部系统循环，非政府组织咨询、建议的作用没有得到充分发挥。
3、非政府组织救助空间狭小
一直以来，我国都是强政府，弱社会。
在公共产品供给中，政府一直大包大揽，社会救助领域也不例外。
在两大主体现有的协作中，非政府组织往往只是政府行政职能延伸。
非政府组织能发挥作用的空间很小，这主要表现在以下几个方面：
第一，我国政府与非政府组织协作的范围十分有限。
第二，在不同的救助领域，我国政府与非政府组织的协作程度较低。
第三，非政府组织本身力量比较孱弱，限制了其救助作用的发挥。
4、资源整合不力
社会救助资源的范围很广泛，包括资金、信息、专业人员、专业技术，甚至还包括组织的社会影响力、权威性等。
政府与非政府组织各自拥有的救助不尽相同，同时也各有优势。
政府在资金、信息、权威性等方面拥有绝对的优势，而非政府组织则在专业人员、专业技术方面占有优势。
因此，两大主体间的要想取得良好的协作效果，就应建立一种关于这些资源的整合机制。
而我国正是由于这种整合机制的缺失，而导致救助资源整合不力，尤其是救助资金的整合不力尤其突出。
四、我国城市贫困人口社会救助中政府与非政府组织协作机制的完善
（一）社会救助立项协作机制
众所周知，决策权是决策机制的核心，谁能够掌握决策权，他就能控制整个决策过程和决策的实施过程。
我国当前的决策机制的主体是政府，被救助群体和其他社会组织参与较少，可以说是一种自上而下的决策模式。
在这种决策机制下，属于“下”边的被救助群体以及其他非政府组织只是决策的实施者，没有机会参与决策只能被动接受，而被救助群体的需求和意愿作为“下情”往往不能“上达”到政府，更无法在决策中得到体现，因而使得社会救助丧失了针对性，也不利于社会救助资源的最大化利用。
因此，建立上下结合、政府与其他社会主体共同参与决策的协作机制就显得非常必要。
这种机制是在遵循公平正义的原则下，充分考虑相关各方的根本利益，建立政府、被救助群体、非政府组织和公众四个决策主体通过协商、求证和听证认定而决策的机制。
在这种机制下，政府作为主要决策者，能够从国家的角度出发，根据国家总的社会救助战略，提出相关决策建议，从而保证了国家宏观利益；被救助群体作为社会救助决策直接接受者和受益者，被赋予了决策参与权，能够更好的表达其利益诉求，使得决策能够更具针对性和实用性；非政府组织作为第三方主体介于政府和被救助群体之间，不具有政府和被救助群体的局限性，能够从第三方的角度发挥的智囊团、建议者的作用。
这种机制将发挥多种决策机制的长处，使各方都拥有平等的话语权，从而降低决策的主观性、专断性，使利益各方都实现共赢，同时又能促进社会整体利益，实现社会和谐。
（二）资源交换协作机制
现如今是信息社会，信息对人们的重要作用体现生产、生活的方方面面。
政府拥有国家最完整、最庞大的统计系统，在巨大的政府管理业务中，又成为最大规模的工作数据的积累者。
所以政府不但是做好数据采集工作的最佳人选，同时也最能确保数据的可靠性和稳定性。
但政府也不是万能的，它也不敢保证能收集到所有的信息，因而还需要社会公共机构（社会团体、第三部门、社区甚至是公民个人）提供信息来加以补充。
因此，政府谋求与社会中介组织的合作，充分发挥其在提供公益性政务信息作用，建立两者之间的信息共享机制，对促进城市社会救助工作来说是十分必要的。
信息资源共享体现的是信息的公共性和专有性的均衡，信息共享的哲学不是利他主义，而是互惠互利。
在整个社会救助的过程中都离不开政府与非政府组织的信息的沟通与交流。
政府在城市社会救助信息共享机制的建立中应发挥主导作用。
一方面，我国的民政部门可以通过其网站公开相关信息，并整合相关部门及地区的社会救助相关的信息资源和信息网络资源，建立统一的查询平台，实现网上共享，为推动城市贫困人口的社会救助创造良好的信息基础设施。
另一方面，政府可以定期举行社会救助领域的论坛或会议，邀请相关的专家学者，就一些问题进行深入的探讨，获取专业性的意见，并实现救助理念上的碰撞与交融，引导非政府组织社会救助事务的开展，与政府形成有效的配合。
非政府组织在城市社会救助信息共享机制的建立中则应发挥补充信息收集和信息反馈的作用。
非政府组织来自民间、贴近民众，它们的主要活动阵地就是社区，在长期的救助实践活动中，能更准确的收集信息和更详尽的了解救助对象。
非政府组织将这些详尽的信息反馈给政府，在此基础上制定的救助政策、设计出的救助方案，包括救助的内容、数量、方式以及时限等都可以更准确，从而使政府的救助更具针对性和有效性。
（三）服务平台协作机制
城市社会救助本就是城市贫困群体生存发展的最基本保障，说它是一项庞大的系统工程一点也不为过，作为第一责任主体的政府所建立的救助平台是整个社会救助工作的基础，因此它同样也能为非政府组织参与城市贫困人口的社会救助提供制基础性的支持。
在我国，虽然很多非政府组织普遍存在资金不足的问题，但同时也有很多拥有一定资金和专业人员的非政府组织缺乏社会救助的推行机制和平台，而导致其作用不能得到最大发挥。
因此，非政府组织完全可以依托政府建立的社会救助平台，物尽其用。
这种依托政府服务平台的协作机制可以分为两种类型，第一种表现是实力不是很雄厚的非政府组织可以与我国政府部门在各个城市都设有“救助中心”、“救助服务站”合作，向其提供资金，组织自愿者向被救助对象提供帮助。
第二种是实力比较雄厚的非政府组织，如红十字会、残联和慈善基金会、中国青少年基金会等，可以参与政府一些特定项目救助。
2006开始的上海医疗帮困一卡通项目就是成功的典型。
上海总工会、红十字会、市残联和慈善基金会、老年基金会等非政府组织将政府医疗救助实施后仍存在医疗困难的群众和医疗保障没有覆盖的困难群体作为该项目的重点对象，通过民政局发放的“医疗帮困卡”积极开展医疗救助，发挥了拾遗补缺的作用。
（四）监督机制
长期以来，我国政府的管理非政府组织，重登记注册轻监管，只要身体一旦完成注册，为其以后的运行监督政府不严重，即使按照自己的兴趣。
因此，进一步加强城市贫困人口社会救助中政府与非政府组织合作，完善政府的非政府组织监督。
首先，完善信息披露制度的非政府组织，确保非政府组织在财务，活动和其他方面的公开性和透明度。
定期检查的非政府组织的活动，管理，融资实践和贡献，使用的详细报告，同时在政府监管部门的网站或其他媒体上公布有关信息，方便市民的咨询和监督。
其次，完善行业自律机制的非政府组织。
非政府组织通过讨论和谈判确定其行业间的职业道德，行为规范和资格标准和处罚措施，与相关政府管理部门备案。
行业的非政府组织之间的定期监测，评估和监测非法信息公布的结论，该组织被披露，处罚，鼓励行业组织的相互监督和相互制约，维护行业类别的非政府组织的社会形象。
此外，我国还可以借鉴其他国家的做法，建立三分之一个方面的社会评价机制，有关非政府组织进行风险评估，资产评估与财务评价，而且还对非政府组织的公众支持和业务检查，促进民间组织健康发展。
五、结论
在我国社会救助主体多元化的今天，政府依然是第一责任主体，而非政府力量和社会成员之间开展的社会救助己成为政府救助的必要补充，二者之间可以建立起很好的合作关系。
面对我国贫困问题突出而政府救助能力不足、反贫困的任务依然艰巨的国情，我们完全应该在完善、健全政府救助的同时，积极创造条件开发社会救助资源，推进非政府力量和社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导、以非政府力量为补充、立体交叉、纵横交错、面对社会各类弱势群体的社会救助系统。
承认并确立社会救助的多元主体，营造非政府社会救助良性发展的社会环境，是完善我国社会救助体系的必然选择。
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