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柞水土地利用总体规划

柞水县土地利用总体规划

（2006-2020年）

柞水县人民政府

柞水县土地利用总体规划

（2006-2020年）

柞水县人民政府

二〇一一年四月

目录

第一章　总则1

一、规划目的1

二、规划任务1

三、规划依据2

四、规划范围2

五、规划期限3

第二章规划背景4

第一节县域概况4

第二节土地利用现状7

第三节上轮规划实施评价10

第四节土地利用面临的机遇和挑战12

第三章规划原则和目标16

第一节经济社会发展战略16

第二节土地利用战略16

第三节规划原则17

第四节规划目标18

第四章土地利用规模结构调整20

第一节农用地20

第二节建设用地21

第三节其他土地23

第五章土地利用布局优化24

第一节优先保护耕地和基本农田24

第二节　优化城乡建设用地布局25

第三节保障基础设施建设用地29

第四节设定国土生态屏障网络用地30

第五节拓展农业生产和城乡绿色空间31

第六节构建土地利用景观风貌32

第六章建设用地空间管制34

第一节允许建设区34

第二节有条件建设区35

第三节限制建设区36

第四节禁止建设区36

第七章土地利用重点任务38

第一节耕地和基本农田保护38

第二节节约集约利用土地40

第三节土地利用与生态环境建设42

第四节加强土地整治44

第八章土地用途分区管制48

第一节基本农田保护区48

第二节一般农地区49

第三节城镇村建设用地区49

第四节独立工矿区50

第五节风景旅游用地区51

第六节生态环境安全控制区52

第七节自然与文化遗产保护区52

第八节林业用地区53

第九节牧业用地区54

第九章乡（镇）主要用地调控56

第一节乡（镇）土地利用方向56

第二节　乡（镇）主要用地调控指标58

第十章重点建设项目安排59

第一节交通运输项目59

第二节　水利项目59

第三节能源电力项目59

第四节　环保项目59

第五节　生态旅游项目59

第六节科教文卫项目60

第七节工业项目60

第八节　其他重点建设项目60

第十一章　规划实施保障措施61

第一节　严格执行规划管理法律法规，建立健全规划实施管理制度体系61

第二节建立健全规划实施行政手段61

第三节强化规划实施经济调节机制63

第四节完善规划实施技术保障64

第十二章附则66

附表：

附表1：

柞水县土地利用主要控制指标表……………………67

附表2：

柞水县土地利用结构调整表…………………………68

附表3：

柞水县土地用途分区面积表…………………………69

附表4：

柞水县耕地保有量变化情况表………………………70

附表5：

柞水县重点建设项目用地表…………………………71

附表6：

柞水县各乡（镇）规划主要控制指标表……………77

附表7：

柞水县各乡（镇）基本农田调整分析表……………78

附图：

1、柞水县土地利用现状图（2005年）

2、柞水县土地利用总体规划图（2006－2020年）

3、柞水县建设用地管制分区图（2006－2020年）

4、柞水县基本农田保护规划图（2006－2020年）

5、柞水县土地整治规划图（2006－2020年）

6、柞水县重点建设项目用地布局图（2006－2020年）

7、柞水县中心城区土地利用现状图（2005年）

8、柞水县中心城区土地利用总体规划图（2006－2020年）

第一章　总则

一、规划目的

为深入贯彻科学发展观，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，落实土地用途管制制度，统筹协调和合理安排柞水县各区域、各业、各类用地，保障县域土地资源优化配置和加强土地生态环境建设，构建土地资源对经济社会发展的保障机制，促进县域经济社会科学发展，依据《中华人民共和国土地管理法》和《商洛市土地利用总体规划（2006－2020年）》，编制《柞水县土地利用总体规划（2006－2020年）》。

二、规划任务

1、落实上级下达的规划任务，协调市、乡（镇）级规划；

2、研究制定土地利用的方针和目标，确定各类农用地、建设用地调控指标；

3、统筹安排县域内土地利用结构、布局和主要用地规模；

4、划定土地用途区，落实建设用地空间管制，明确管制规则；

5、确定土地整治的规模、范围和重点区域；

6、分解下达乡（镇）土地利用调控指标；

7、安排土地利用重大工程和重点建设项目；

8、制定实施规划的措施。

三、规划依据

1、《中华人民共和国土地管理法》（主席令〔2004年〕第二十八号）；

2、《基本农田保护条例》（国发〔1998年〕第257号）；

3、《国务院关于深化改革严格土地管理的通知》（国发〔2004〕28号）；

4、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）；

5、《陕西省人民政府办公厅转发国土资源厅<土地利用总体规划修编工作方案>的通知》（陕政办发〔2009〕14号）；

6、《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024－2010）；

7、《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021－2009）；

8、《商洛市土地利用总体规划（2006－2020年）》；

9、《柞水县城市总体规划（2006－2020年）》；

10、《柞水县国民经济和社会发展第十一个五年规划》以及各部门、各行业发展规划；

11、《柞水县国民经济和社会发展第十二个五年规划》（草案）以及各部门、各行业发展规划。

四、规划范围

规划范围为柞水县行政辖区内的全部土地，包括营盘、乾佑、下梁、石瓮、凤凰、蔡玉窑、曹坪、红岩寺、小岭、杏坪10个镇，柴庄、瓦房口、马家台、九间房、丰北河、两河6个乡，土地总面积2367.97平方公里。

五、规划期限

规划基期年：

2005年；

规划期限：

2006－2020年；

规划近期目标年：

2010年；

规划远期目标年：

2020年。

第二章规划背景

第一节县域概况

一、位置及政区

柞水县位于陕西省商洛市西部的秦岭南麓，介于东经108°49′29″至109°36′20″和北纬33°25′31″至33°55′28″之间，东临商州区和山阳县；南与镇安县相邻，西接安康地区的宁陕县；北与西安市长安区、蓝田县相接壤。

东西长72.7公里、南北宽55.2公里，辖区总土地面积2367.97平方公里,占全省土地面积的1.23%，占全市土地面积的12.0%。

是西安通往安康的要道，有“终南首邑”、“秦楚咽喉”之称。

乾佑镇为柞水县人民政府所在地。

二、自然条件

1、地质地貌

全县境内地质构造复杂，深大断裂发育，岩体破碎，地质环境条件较差，山阳—凤镇大断裂东西向横贯区内。

县境以秦岭为脊，以乾佑、金井、社川三河为谷向东南延伸，地势以西北高，东南低。

最高处牛背梁海拔2802.1米，最低处银潭沟口海拔541.0米，相对高差2261.1米。

地貌类型分为河谷川道地貌、浅山坡原地貌和深山沟脑地貌三种。

2、气候水文

县域地处中纬度温带地区，属暖温带温暖半湿润区。

全年总日照时数1860.2小时，年平均气温12.2℃，年平均降水量为770.4毫米。

受秦岭山脉的屏障作用和山地地形影响，风向受季风控制，春夏季以东南风为主，风力平均在3－4级；秋冬季以西南风为主，风力平均在4-5级，风速1.3米/秒。

境内分布着大小河流7320条，总长5694.3公里，地表水全县总量为6.54亿立方米，河流平均径流深276.6毫米，径流模数为每秒每平方公里0.77立方厘米，水源水质为中等硬度，PH值呈弱酸性，含氟量、溶解氧等符合规定饮用指标。

地下水含水量丰富，主要是块状基岩裂隙水、层状基岩裂隙空隙层间水、岩溶化基岩溶裂隙水。

县域自然灾害以干旱、雨涝、冰冻、洪涝、滑坡、崩塌、泥石流为主。

3、土壤

县境内土壤类型较多，共6个土类，13个亚类，62个土种，以棕壤和黄棕壤为主。

其中：

棕壤主要分布在海拔一千二百米以上地区，以营盘、乾佑河沿线的山上较为集中，总面积188.9万亩，占全县总面积的53.8%；黄棕壤在海拔500米至1200米之间均有分布，总面积156.66万亩，占全县总面积的42.4%；淤土总面积10万亩，占全县总面积的2.82%，主要分布在县域内三条河流沿线的滩地，川地的冲击扇和沟台田；潮土分布面积较小，约为9000多亩，占全县总面积的0.26%，分布在各个河岸周围；紫色土主要分布在南北两线的砂页岩风化区，约为3.9万亩，占全县总面积的1.1%；水稻土面积约为2400多亩，占全县总面积的0.07%，主要分布在乾佑、金钱、社川河的中下游。

4、自然资源

县域内自然资源丰富。

为富集成矿地带，已探明的有金、银、铜、铁、铝、钼、重金石、萤石、磁铁等37种，矿床（点）213处，其中菱铁矿藏量3.02亿吨，占全省储量的一半。

农作物资源共8类35种。

粮油作物以种植小麦、玉米、豆类、花生、粟类、薯类作物为主。

全县2005年林地面积206933公顷，占总土地面积的87.4%，森林树种25科245种，分布较为普遍的有松、栎、桦等；林特产品种类繁多，主要有板栗、核桃、生漆、木耳等6类500余种。

中药材资源丰富，品种约500余种，有连翘、二花、天麻、杜仲、麝香等50余种。

全县牧草地面积2747公顷，占总土地面积的1.2%。

境内现有野生动物共4纲22目54科60种。

列为国家一级保护动物有羚牛，二级保护动物有林鹿、斑羚、豹猫、花面狸、水獭、金钱豹等。

三、经济社会条件

全县辖16个乡镇，121个行政村（居委会）599个村民小组，全县人口为16.12万人，占商洛市总人口的6.67%，其中农业人口14.21人，占全县总人口的88.15%，城镇化率为11.85%。

2005年全县生产总值为9.93亿元，人均0.64万元，其中一、二、三产业增加值分别为1.78亿元、3.25亿元和4.9亿元，全社会固定资产投资额为3.14亿元，占全市的8.44%，实现财政总收入6007万元，其中地方财政收入2218万元，城镇居民人均可支配收入4932元，农民人均纯收入达1373元。

境内基础设施发展迅速。

西康铁路和西康高速公路已建成运营，规划中有山柞高速公路和西康铁路二线经过县境，省道307、102纵横境内，2条县道和24条乡镇公路网状分布，村村通有水泥路，路网密度达到每平方公里54.2公里，形成了“四纵两横、十路出境”的交通体系。

电力设施配套齐全，电网覆盖全县，供电率达到95%以上。

文物古迹、自然和人文景观丰富多彩，亚洲第一长隧——终南山隧道、牛背梁国家森林公园、“AAA”级旅游景点“柞水溶洞”、明清商业古镇——凤凰镇，乾佑河百里生态景观带等旅游景区的开发，形成南北相通、东西相接、位跨两大水系、三个流域的旅游环线，“一带三区一镇”的旅游产业发展格局已成雏形。

第二节土地利用现状

一、土地利用规模、结构和分布

2005年，全县土地总面积为236797公顷。

其中农用地面积227701公顷，建设用地面积2667公顷，其他土地面积6429公顷，分别占总土地面积的996.16%、1.13%和2.71%。

（一）农用地

耕地16093公顷，占农用地面积的7.07%，主要分布在海拔1000米以下的乾佑河、金钱河、社川河两岸的河谷盆地及低山缓坡。

以杏坪、红岩寺、凤凰、瓦房口4个乡镇面积较大。

园地67公顷，占农用地面积的0.03%，主要分布在营盘镇、下梁镇和小岭镇。

林地206933公顷，占农用地面积的90.88%，主要分布在西北部深山和坡塬中高山地域，以营盘镇面积最大。

牧草地2747公顷，占农用地面积的1.21%，主要分布在红岩寺、丰北河、凤凰、小岭、杏坪5个乡镇。

其它农用地1861公顷，占农用地面积的0.82%，主要分布在红岩寺、凤凰、小岭、瓦房口、杏坪、柴庄6乡镇。

（二）建设用地

城乡建设用地2093公顷，占建设用地总量的78.48%。

其中：

城镇用地391公顷，农村居民点用地1426公顷，采矿用地220公顷，其他独立建设用地56公顷；城乡建设用地主要分布在川道区域的河谷沿岸及主要公路沿线，以小岭、营盘、乾佑、下梁、凤凰、杏坪6镇面积相对较大。

交通水利用地505公顷，占建设用地总量的18.93%，其中，交通运输用地482公顷，水利设施用地23公顷；交通水利用地主要分布在乾佑河、金钱河、社川河沿岸乡镇，以营盘、乾佑、下梁、石瓮、凤凰、杏坪6个镇面积较大。

其他建设用地69公顷，占建设用地总量的2.59%，主要分布在营盘镇、乾佑、下梁、石瓮4个镇。

（三）其他土地

水域1722公顷，占其他土地的26.78%，主要包括乾佑河、金钱河、社川河等河流水面和滩涂，主要分布在乾佑河流域乡镇。

自然保留地4707公顷，占其他土地的73.22%，主要分布在营盘镇。

二、土地利用特点

（一）林地面积大、园地面积小

2005年林地面积为206933公顷，占总土地面积的87.39%，而园地面积仅67.0公顷，仅占总土地面积的0.03%。

林地面积最大的是营盘镇，为33509公顷，最小的是柴庄乡，为4976公顷，是全省主要的林木生产基地，也是全国优质板栗、核桃、木耳、银杏等林特产品和药材的主要产地。

（二）农用地比重大，建设用地比重小

2005年，全县农用地面积227701公顷，占总土地面积的96.16%，比重较大；建设用地面积仅2667公顷，占总土地面积的比重仅为1.13%，低于陕西省3.88%和商洛市1.89%平均水平。

城乡建设用地中，城镇及工矿用地仅占城乡建设用地的25.01%。

（三）土地利用程度高，耕地后备资源缺乏，开发潜力有限

2005年，全县土地利用率为97.29%，耕地的复种指数为153%，略高于同期陕西省93.69%和146%的平均水平。

其他土地总面积6429公顷，占土地总面积的2.71%，可用于开发耕地的土地面积333公顷，占其他土地面积的5.18%，开发潜力十分有限。

三、土地利用存在的问题

（一）土地供需矛盾日趋突出，耕地保护形势严峻

全县1996年人口为15.48万人，耕地面积为26943公顷，人均2.6亩，至2005年，全县人口增长为16.12万人，耕地面积减少到16093公顷，人均耕地1.5亩，人均减少0.9亩。

同时随着经济建设步伐的加快，各类建设用地与农用地矛盾突出，河谷川塬地域的基本农田将成为农用地和建设用地争夺的焦点。

因此，随着社会经济的发展，人口的增长，耕地的减少，将会导致土地供需矛盾日趋突出，耕地保护形势严峻。

（二）土地利用结构不合理，土地利用不够充分

全县土地利用大致呈现“三大三小”的局面，即耕地、林地、其他土地比重大，分别占总土地面积的6.8%、87.4%和2.7%，而园地、牧草地、建设用地比重小，分别占总土地面积的0.03%、1.16%和1.13%，由此可见土地利用结构不尽合理。

同时全县有自然保留地4707公顷、内陆滩涂918公顷，废弃的农村居民点、工矿用地（尾矿库）、砖瓦窑等215公顷，三项共计5840公顷，占总土地面积的2.47%，这部分土地尚未进行合理的开发利用，土地的生产潜力和经济潜力挖掘不够。

（三）耕地质量差，产出率低

耕地质量差，可供开发的土地后备资源十分有限。

耕地人均数量大，但土壤贫瘠，生产力水平低，大多为难以耕种的土地。

全县小于15°以下耕地面积仅占全县总耕地面积的27.42%，而大于15°以上耕地面积占全县总耕地面积的72.58%，这些耕地生产条件差，土壤质地不良，土薄地瘠，结构性能差，生产力水平低，中低产田占主导地位；深山沟脑区以山地石渣为主，土薄挟带石块，质地很粗，耕性很差，生产力极低。

全县耕地复种指数为153.0%，低于商洛市平均复种指数155.1%，粮食亩产仅180公斤，低于商洛市235.7公斤的平均水平，耕地的产出率水平较低。

第三节上轮规划实施评价

一、上轮规划主要目标执行情况

（一）耕地保有量。

上轮土地利用总体规划确定的全县耕地保有量为26950公顷。

截止2005年底，全县耕地保有量为16093公顷，规划实施9年来，耕地净减少10850公顷，年均净减少1206公顷。

（二）基本农田保护目标。

上轮土地利用总体规划确定的全县基本农田保护面积不低于10667公顷。

截止2005年底，全县基本农田保护面积为12000公顷。

（三）建设占用耕地。

上轮土地利用总体规划确定的全县建设占用耕地404.5公顷。

截止2005年，实际建设占用耕地235公顷。

（四）耕地占补平衡。

上轮土地利用总体规划确定的土地整治补充耕地总面积为680公顷。

1996—2005年全县土地整治实际补充耕地283公顷，同期全县各项建设占用耕地235公顷，实现耕地占补平衡。

二、规划实施效果

（一）社会效益

土地利用总体规划的实施，提高了土地利用效益，保障了经济健康稳步的发展；加强了社会公众对规划的认识，树立了土地利用总体规划的“龙头”地位；合理配置土地资源，改善了基础设施条件，保障了社会发展和推进城镇化进程的用地需求，促进土地市场化运行不断完善和规范，土地集约利用程度不断提高。

土地开发复垦整理力度进一步加大，实现了耕地占补平衡，有效的保障了粮食生产安全和社会稳定。

（二）经济效益

规划实施9年间，全县单位农用地增加值从699万元/公顷提高到4388万元/公顷，其中耕地从1万元/公顷提高到6万元/公顷；建设用地从9亿元/公顷提高到49亿元/公顷，全县建设用地固定资产投资达到19亿元/公顷；粮食单产从1996年的1920公斤/公顷提高到2702公斤/公顷，农民人均纯收入达到1373元。

（三）生态效益

土地利用总体规划实施以来，退耕还林还草力度大，效果明显。

全县林地面积从1996年的197093公顷，提高到2005年的206933公顷，森林覆盖率也从1996年的60.8%提高到2005年的68.0%。

牧草地面积由1996年的2540公顷，提高到2005年的2747公顷，治理水土流失面积118.7平方公里，治理率为80%。

第四节土地利用面临的机遇和挑战

一、发展机遇

（一）国家西部大开发战略的深入实施，为加快发展创造了良好的政策环境

国家继续深入实施西部大开发战略，把基础设施建设放在优先地位，将带动全县交通、能源、信息、市政公共设施等基础设施建设和农村基础设施建设步伐加快，为加全县社会经济发展注入新的活力。

国家构建可持续发展的生态安全屏障，着力推进重点生态区建设，巩固退耕还林成果，大力发展循环经济和节能环保产业，为推进小岭工业园区和盘龙生态产业园区的发展注入新的契机。

国家将促进西部发展特色优势产业，积极有序承接国际国内产业转移，将资源优势转化为产业优势和竞争优势，这将推进全县绿色产业的发展，为加快全县绿色产业的发展创造了良好的政策环境。

（二）国家出台的《关中－天水经济区发展规划》，给全县经济发展带来良好的机遇

国家在《关中－天水经济区发展规划》中，将柞水县列入规划范围，是关中—天水经济区资源加工的重点区域之一。

为柞水重点发展钼、钒、铁等采冶加工等新型材料产业、利用丰富的生物资源发展现代中药、依托良好的生态环境发展绿色食品加工及生态旅游产业带来发展机遇。

（三）省委省政府实施的“陕南突破发展战略”成为经济发展的助推器

省委省政府在“十一五”规划中提出“关中率先发展、陕北跨越发展、陕南突破发展”的区域发展战略，出台了一系列优惠政策，每年都以项目的形式予以资金支持；市委、市政府以率先突破发展为目标，从重点项目建设入手，采取了一系列措施，促进突破发展的进程。

《陕南循环经济产业发展规划》中提出以新型材料产业为重点，以绿色产业、生态旅游为补充，形成产业互动、关联配套、循环发展的格局。

这些政策的出台，成为全县经济发展的强力助推器。

（四）交通条件的改善，打破了制约区域发展的瓶颈

柞水自古便有“终南首邑”、“秦楚咽喉”之称，随着西康铁路和西康高速公路建成通车，打破了秦岭的天然障阻，大大缩短了交通距离和时间，使柞水融入了西安1小时经济圈。

在陕西省主体功能区规划中，柞水被列入西安重点开发区，同时省市规划中又增加了西康铁路复线和山柞高速公路建设，为柞水社会经济的快速发展创造了条件。

二、挑战

（一）耕地保护形势严峻，保持耕地占补平衡的难度加大

柞水属于后发展地区，在本轮规划中，经济发展将以高速运行，随着交通条件的改善，城镇化也将加速，主导产业的开发，新农村建设逐步推进，生态旅游业的发展，工业经济的发展，都会使建设用地的需求大大增加，建设必然会占用部分耕地。

同时，国家对现代农业发展和生态建设也提出了更高的要求，现有耕地中仍有部分25°以上坡地逐步退耕。

柞水又是自然灾害多发地区，自然灾害对耕地资源也会造成一定的破坏。

全县耕地后备资源匮乏，并且分布偏远、零散，且生态环境约束大，制约了耕地资源补充能力，耕地的开发、利用和保护将面临更加严峻的形势，耕地占补难度加大。

（二）建设用地的供需矛盾更加突出

柞水正处于城镇化、工业化、旅游业、产业化、新农村建设快速发展阶段，到2010年和2020年，城镇化率将分别达到35%和56%，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹、区域一体化和生态旅游业的建设发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长；建设社会主义新农村，还将需要一定规模的新增建设用地作为支撑，对建设用地的需求将会大大增加。

但我县可用作新增建设用地的空间十分有限，商洛市下达我县年均建设用地指标仅为43公顷，建设用地供需矛盾更加突出。

（三）生态环境与经济社会发展的矛盾日益突出

柞水是南水北调工程重要的水源保护地之一，对水源水质及生态环境的要求较高，而经济的快速发展、矿产资源的开发、工业项目的建设，对环境会产生一定的负面影响，县内各个大中型矿产企业，虽然建有尾矿库，但小而分散的矿山企业生产对环境造成一定威胁。

土地生态环境保护与经济社会发展的矛盾逐渐突出。

本轮规划的编制和实施，紧紧抓住国家继续深入实施西部大开发战略和加快发展“关中—天水经济区”以及陕南突破发展的机遇，以全县经济社会发展为目标，根据土地资源的特点和区域发展规律，确定科学的规划指导思想和规划方案，确保规划的可靠性和实用性，积极的迎对土地利用新形势的挑战，围绕突破发展、构建和谐两大主题，坚持“生态立县、产业兴县、工业强县、旅游活县、医药富县”的发展战略，依“矿产冶金、生态旅游、现代医药”三大主导产业的突破发展，突出保护耕地，特别是基本农田，保护生态环境和“绿色、集约、可持续”的发展要求，统筹城乡发展，加快推进城乡一体化建设，优化配置土地资源，促进土地资源合理利用，提高土地资源对全县经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力，推动社会经济稳步、协调、快速发展。

第三章规划原则和目标

第一节经济社会发展战略

围绕突破发展、构建和谐两大主题，坚持“生态立县、产业兴县、工业强县、旅游活县、医药富县”的发展战略，实施“矿产冶金、生态旅游、现代医药”三大主导产业的突破发展，突出“绿色、集约、可持续”的发展要求，统筹城乡发展、加快推进城乡一体化建设，优化配置土地资源，促进土地资源合理利用，提高土地资源对全县经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力。

发挥旅游产业优势，加快工业产业发展，优化农村产业结构，大力发展中药材产业，走新型工业化、现代农业产业化、经济与社会和谐发展道路，坚持打造“实力柞水、富裕柞水、旅游柞水、生态柞水、开放柞水、和谐柞水”，把柞水建成西安第二生活区，陕西钢铁及有色金属原材料基地，绿色农产品生产基地，现代医药生产基地，全面建设经济发达、生活富裕、科技进步、社会稳定、环境宜人、发展和谐的现代化柞水。

2020年全县生产总