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评标办法学习

2010评标办法学习

第一节评标办法的定义和作用

一、评标办法的定义

一般认为，评标就是指评标委员会根据招标文件规定的评标标准和方法，对投标人递交的投标文件进行审查、比较、分析和评判，以确定中标候选人或直接确定中标人的过程。

然而，招标投标活动的根本目的，是通过要约和承诺机制，形成并订立一份有较强可执行力的合同，评标的目的还要保证招标人与评标委员会所推荐或直接确定的中标人之间将要签订的合同的可执行力，理想的境界是使合同双方对合同的理解高度一致，在合同执行过程中尽可能少甚至几乎不会出现争议。

招标投标活动本身固有的竞争性决定，投标人总是试图通过对招标文件的要求的合理偏差，来争取在竞争中赢得些许优势，当偏差构成实质性不响应招标文件要求时，投标文件会被认定为废标，当偏差属于细微偏差时，也存在招标人能否接受的问题，那些不能为招标人所接受的细微偏差，就需要在评标过程中发现，并要求投标人在评标结束前进行澄清、说明和补正。

在通过招标投标活动形成和订立合同的机制下，要使招标人和投标人对招标文件和投标文件（其各自的主要内容将共同构成合同）理解达成一致实际上就是要解决投标文件中的细微偏差问题，该过程实质上也就是习惯上所谓的合同谈判。

从字面上理解，评标办法就是告诉评标委员会如何评标的文件，是规制评标活动的具体化了的“法律”。

根据现行的有关的法规，评标委员会不能使用招标文件没有规定的标准和方法评标，因此，评标办法必须明确地阐明评标的标准和方法，除此而外，一份具体的评标办法还要界定评审内容、评审程序、评审条件以及评标委员会组成及来源、确定中标人的原则等诸多方面内容，一方面要突出地体现招投标法规定的招投标活动应当遵循的公开性原则，只有如此，才能确保评标活动能够体现公平性和公正性；另一方面，评标办法所界定的标准、条件、方法、程序要体现科学性和择优选择的原则，还要突出“评审”二字，评审不是简单的评分，评审需要经过审查、分析、比较，有时要启动质疑程序，要求投标人进行澄清、说明和补正，甚至是多个轮次的互动，并在此基础上进行评判，才能体现评标的科学性。

评标办法是房屋建筑及市政基础设施工程施工招标文件不可或缺的组成部分，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称为招标投标法）第十九条、《工程建设项目施工招标投标办法》第二十四条、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第十八条等法律法规对此均有比较明确的规定。

实践中，评标办法可以作为投标须知的组成部分，也可以作为招标文件独立的一章包括在招标文件中。

二、评标办法的作用

评标办法的作用主要体现在：

是招标人阐明招标目的、体现其在如何选择中标人方面的意志的重要文件，特别是在《招标投标法》奠定了依法必须进行招标的项目实行专家评标制度的情况下，招标人在如何选择中标人方面的意志和权力最主要是通过在评标办法中设立合法、科学、合理、切合招标项目特点的评标标准和条件来实现；

是评标委员会开展评标工作的最主要依据，是指导评标委员会如何评标的纲领性文件。

评标委员会只能按照包括在招标文件中的评标标准和方法进行评标，一份合法、科学、合理、具备可操作性的评标办法，既使评标委员会成员能够按照统一的标准和方法进行评标，同时，也是对评标委员会成员自由裁量空间的合理约束，是公开性原则的重要体现，有利于确保评标结果的公平、公正；

是引导投标人确定投标策略，科学合理地准备投标文件的重要文件。

评标办法使得所有投标人在准备和递交投标文件前，能够清晰地了解投标文件的评审细则和定标规则，使所有投标人能够在统一的标准引导下，挖掘竞争潜力，有针对性地编制出高质量的投标文件，有的放矢地科学投标，从而保障招标投标成果的科学合理和招标目的的顺利实现。

第二节评标办法应遵循的原则

评标办法应当体现《招标投标法》规定的招标投标活动应当遵循的公开、公平和公正原则以及《评标委员会和评标方法暂行规定》规定的评标活动应当遵循的公平、公正、科学、择优原则。

一、公开性原则。

公开性原则是“三公“原则中最基础、最重要的原则，没有公开性原则，公正和公平即是无本之木。

评标办法的公开性原则主要体现在：

评标委员会构成、来源、产生方式和权责的公开；

评标方法的公开。

也即明确是采用综合评估法，还是经评审的最低投标价法；

对投标文件的要求以及投标文件有效性判定标准和废标条件的公开。

例如，招标文件的实质性要求应当明确给予规定并以醒目方式标示；

评审内容的公开，不管采用何种评标办法，均应明确评标活动需要完成的评审工作内容；

评标程序的公开。

例如，当要求相关技术标投标文件以“暗标”形式递交时，如何规定符合性及完整性评审、技术标评审和商务标评审的评审程序；

评审标准和条件的公开。

采用综合定量评分的，关于技术标与商务标评审项目及其具体评分值、技术标和商务标之评分值的权重比例等均应在评标办法中明确；采用经评审的最低投标价法时，投标人证明其投标价格合理性的证明材料、评标委员会对投标价格各个组成要素进行分析评判的标准、对投标价格是否低于个别成本的评判方法和标准均应在评标办法中明确；允许备选方案的，对备选方案进行评审和采纳的标准和条件的公开。

最重要的是，所有标准和条件都必须清晰准确，最理想的状况是达到招标人、投标人、评标委员会成员和招标投标监管人员能够形成唯一的理解，不能存在涵义不清、摸棱两可，以避免投标人对评标结论产生争议；

评标委员会确定中标候选人或中标人的原则公开。

采用综合评估法的招标项目，综合评分值最高的前多少位（最多不超过三名）投标人为评标委员会推荐给招标人的中标候选人，或是否由评标委员会直接确定排名第一的投标人为中标人。

如果评分结果出现并列的情形，体现择优原则以便排序的附加条件也属于应当在评标办法中事先明确的内容；

招标人从中标候选人中选择中标人的规则公开。

除非出现符合现行有关法律法规规定的情形，依法应当招标的施工项目均应选择排名第一的中标侯选人作为中标人；

对评标活动存有疑义或者争议且取得有关证据或有效线索的投标人可以寻求投诉等救济途径的公开。

二、公平性原则。

评标办法的公平性原则主要体现在：

评标委员会组成对招标人和投标人双方均是公平的。

例如，在招标人委派代表参与评标时，其数量应当符合法律法规的规定，且有熟悉相关业务的能力要求；

所规定的评标原则对所有投标人都是公平的。

例如，所有投标人都必须严格按照招标文件的规定，特别是合同条款的具体规定投标；不响应招标文件实质性要求的投标文件均按废标处理等；

所规定的评标标准和方法对投标人都是公平的，评标标准和条件应当客观，不得有利于或者排斥特定的潜在投标人；

评标委员会必须按照招标文件规定的标准和方法进行评标，招标人及其评标委员会在开标后也不得修改已经在招标文件中公开了的评标标准和条件，包括对备选标的评标标准和条件；

所规定的评标程序对投标人是公平的。

例如，所有评标委员会成员须首先进行投标文件的符合性和完整性评审，以判定是否合格，再对技术标进行评审以判定是否符合招标文件要求，然后进行商务标评审以判定投标报价是否合理，最后给出评审结论；

对投标文件的质疑与投标人的澄清、说明和补正机制的设立和遵循有利于招标人和投标人对招标文件和投标文件理解达成一致，公平地保证招、投标活动当事人的合法权益。

三、公正性原则。

评标办法的公正性原则主要体现在：

依法必须进行招标的施工项目，必须接受建设行政主管部门的监督；

评标标准和条件的设立，应当符合现行有关法律法规的规定，切合招标项目的特点，贯彻科学合理和择优选择的原则，包括废标条件；

评标应当严格按照评标办法规定的标准、条件、方法进行，应当体现科学决策原则。

例如，按符合性和完整性评审条件而作出的废标判定，必须依据客观存在而不是主观判断；关于投标报价低于成本价的判定，必须评标委员会全体成员共同作出，并需经过评标委员会和投标人之间互动的质疑及澄清、说明和补正的必要程序，从而获得充分依据，由评标委员会写出书面意见；

评标标准和条件应当尽可能地限制评标委员会成员主观上的自由裁量权。

例如，以评分方式评标的，不应当以范围性分值规定方式或额外加分的方式，设定任何评审项目的评分值，以合理约束不同评委对评标的主观随意性。

四、科学性原则。

评标办法的科学性原则主要体现在：

首先要求评标标准、条件和方法的设立或选择，应当符合现行有关法律法规的规定。

例如，将投标人获得的各类评比奖项作为评审的标准和条件很容易涉嫌搞地方保护；

评标标准、条件和方法的设立或选择，还应当不违背招投标竞争机制的主旨。

例如，为防止投标人之间的恶意串通，抬高标价，可以在评标办法中设立“拦标价”或者公开“最高限价”；

评标方法的选择以及标准和条件的设立要切合招标项目的实际要求，具有足够的针对性，切忌不加思考地照搬套用一般适用的评标办法，从而影响到招投标成果的质量。

例如，对技术质量有特别要求的工程，就不适合采用经评审的最低投标价法；再如，对一般的住宅工程，则不宜过分强调对施工方案的评审；

所有标准和条件必须是具体和可操作的。

例如，对施工方案的评审中，如果仅按“不合格”、“一般”、“较好”、“好”、“可行”等作为量化评审的标准，而不对不同的标准进行必要的和明确的定义，很容易使评标委员会成员产生对评审标准理解上的差异，也无法合理地限制评标委员会成员的自由裁量空间，最终很可能会影响到分值评定的客观性和中标候选人确定的科学合理性；

评标标准和条件应当充分地鼓励竞争，但又能够有效地防止恶性竞争。

例如，在投标价格明显低于标底（设有标底的）或者明显低于其他投标价格时，应当启动质疑与澄清、说明和补正程序，评判是否低于其个别成本；

评标程序应当符合正常的逻辑顺序，有助于提高评标效率，保证公正、公平。

例如，先初步评审、再详细评审；允许备选投标方案的，应当在中标侯选人排序后只对排名第一的中标侯选人的备选投标方案进行评审；

评标程序应当充分地突出“评审”，评标绝对不是简单的按照评分表格对号打分，必须经过科学的评审过程，才能获得科学合理的招标成果，提高合同的可执行力。

例如，对投标价格的评审，首先要分析价格组成的合理性，澄清理解上的偏差，解决计算上的遗漏或错误。

五、择优选择的原则。

评标办法的择优选择原则主要体现在：

评标标准和条件的设立要体现“褒优贬劣”的原则。

例如，以评分方式进行评审的，最符合评标办法规定的标准和条件的，应当获得该项目的最高分；

评标委员会推荐中标候选人要根据最终评审结论的排名次序。

中标候选人的产生原则应当遵照相关法规的规定，严格按评标结果排序；

确定中标人要依照评标委员会推荐的中标候选人排序，排序靠前者优先。

第三节评标方法的类别、法律依据、特征及应用

一、评标方法的分类

房屋建筑及市政基础设施工程施工招标评标方法一般分为“综合评估法”和“经评审的最低投标价法”两大类。

两类方法的名称最早出现在《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》中，实际上是对《中华人民共和国招标投标法》第四十一条所规定的两类中标条件的具体化，也即是综合评估法对应于“

（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；”经评审的最低投标价法对应于“

（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；”。

当然，两类评标办法都必须遵守“但是投标价格低于成本的除外”的规定。

就施工招标而言，《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十一条对综合评估法给予了进一步的说明，即是通过“对投标文件提出的工程质量、施工工期、投标价格、施工组织设计或者施工方案、投标人及项目经理业绩等能否最大限度地满足招标文件中规定的各项要求和评价标准进行评审和比较”，以此为原则选定中标候选人。

上述两类评标方法决定了评标办法的分类，两者在类别划分上具有高度的一致性。

实践中，也习惯于将评标办法分别称之为“综合评估法”和“经评审的最低投标价法”。

二、法律法规依据

（一）综合评估法的法律依据

1、《中华人民共和国招标投标法》第四十一条之

（一）；

2、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十一条；

3、《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十九条、第三十四条、第三十五条、第三十七条。

（二）经评审的最低投标价法的法律依据

1、《中华人民共和国招标投标法》第四十一条之

（二）；

2、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十一条。

3、《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十九条至第三十三条。

三、两类评标办法的特征

（一）综合评估法的主要特征

以投标文件能否最大限度地满足招标文件规定的各项综合评价标准为前提，在全面评审投标价格的合理性、技术标（或称技术部分，指施工组织设计，包括施工方案、组织措施、进度计划、人员安排、机械设备的投入等）、投标企业和项目经理等主要技术管理人员的业绩等投标文件的内容的基础上，评判投标人关于具体招标项目之技术、施工、管理难点把握的准确程度、技术措施采用的恰当和适用程度、管理资源投入的合理及充分程度等，从而根据招标文件中载明的标准和条件，将投标报价、技术因素和企业业绩、实力等因素的评审结果综合在一起，形成对不同投标文件质量的优劣比较，确定中标候选人排序。

一般采用量化评分的办法，并按照设定的权重（根据建设部《关于加强房屋建筑和市政基础设施项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》（建市〔2005〕208号），商务部分不得低于60%，技术部分不得高于40%），综合投标价格、施工方案、进度安排、生产资源投入、企业实力和业绩、项目经理等各项因素的评分，按最终得分的高低确定中标候选人排序，原则上综合得分最高的投标人为中标人。

（二）经评审的最低投标价法的主要特征

评审的内容基本上与综合评估法一致，是以投标文件是否能完全满足招标文件的实质性要求和投标报价是否低于成本价为大前提，以经评审的、不低于成本的最低投标价为标准由低向高排序而确定中标候选人，技术标一般采用合格制评审的方法，在技术标满足招标文件要求的基础上，最终以投标价格作为决定中标人的唯一因素。

鉴于所谓不低于成本是指投标人的个别成本，对施工企业而言，其成本相对稳定但也随着企业规模、经营情况、对具体工程的计划投入等因素而波动，尤其是在投标阶段的所谓成本是预算成本，因此，对投标价格是否低于个别成本的判断一定要具体情况具体分析，不存在一刀切的成本界限，以社会平均成本下浮一定幅度作为成本判定界限的做法本身难说是科学的，既违背相关法规规定的不得妨碍或限制投标人竞争的规定，也不能解释如果投标人投标价格不低于成本但低于所设界限，或者不低于所设界限但实际已经低于成本而构成法定废标的矛盾问题。

基于上述的认知，经评审的最低投标价法的评标办法应当着力于对构成投标价格的每一个价格要素是否合理的评审，通过设立严谨的评审程序，以及质疑和澄清、说明、补正及提供相关证明材料的机制，来判定是否存在不合理的价格，以及如果存在不合理价格，计算与合理价格的差值，汇总出总差值，在总差值显示投标价格偏低时，以投标价格中的利润和可能隐含的利润能否消化总差值这一标准来判断是否低于成本。

按这种思路编写评标办法实际上是一种程序性的评标办法，需要评标委员会进行大量的、仔细的分析评判工作，可能需要几个轮次的质疑和澄清、说明、补正以及提供相关证明材料的工作，需要评标时间、评标委员会专业水平和职业道德的保障。

实际上，不管采用何种评标办法，这种评标的思路才是真正体现评审的、所有评标都应当遵循的正确思路。

四、两类评标办法的适用范围

（一）综合评估法的适用范围

综合评估法强调的是最大限度地满足招标文件的各项要求，将技术和经济因素综合在一起决定投标文件质量优劣，不仅强调价格因素，也强调技术因素和综合实力因素。

综合评估法一般适用于招标人对招标项目的技术、性能有特殊要求的招标项目。

一般情况下，综合评估法适用于建设规模较大，履约工期较长，技术复杂，质量、工期和成本受不同施工方案影响较大，工程管理要求较高的施工招标的评标。

（二）经评审的最低投标价法的适用范围

经评审的最低投标价法强调的是优惠而合理的价格。

经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。

在所有投标人均能通过投标资格审查、施工方案能够满足招标文件要求和投标价格均不低于成本价的前提下，投标报价的竞争力决定中标的机会大小。

一般情况下，经评审的最低投标价法适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求、工期较短、质量、工期、成本受不同施工方案影响较小，工程管理要求一般的施工招标的评标。

五、两类评标办法的选择和应用

在当前招标投标实践中，对评标办法的选择和应用上存在很多认识上的误区。

一种误区是无论项目技术复杂与否，不加区别地一律采用经评审的最低投标价法，但又不能科学合理地解决投标价格是否低于成本的评判问题，在实际应用中，就不可避免地演变为最低价中标。

施工企业为了生存目的，被迫饮鸩止渴，采用低价策略。

在履约过程中，就难免出现这样或那样的问题，严重影响了工程质量和安全，也影响了建筑业的健康发展。

另一种是干脆回避是否低于成本评判问题，无论项目规模大小、工期长短、技术复杂与否，均采用综合评估法。

在实行工程量清单计价或类似的通过市场竞争形成工程造价的计价体系的条件下，又难以解决合理设立投标报价的评价标准问题，投标人为了在竞争中取得优势，往往不是科学地根据自己的施工组织设计和企业实际情况报价，而是象赌博“押宝”一样，围绕如何使投标报价得到最高分而确定自己的报价金额，没有成本测算，也没有了企业的长远经营发展策略，使投标报价完全失去了其本身应有的科学性。

因此，评标办法的选择直接关系到投标和评标的工作质量，以及最后评标结论的合理性，实践中应当给予高度的重视。

评标办法的选择和应用应当合理考虑以下因素：

工程规模和技术复杂程度。

一是项目本身的特点决定，不能片面追求价格的高低而采用经评审的最低投标价法，需要考虑投标人的具体施工方案和是否有类似工程施工经验等因素，关系到项目施工能否确保工程质量，顺利实现工程建设目的；二是从评标的可操作性考虑，在当前仍缺乏科学合理解决投标价格是否低于成本问题的评判的情况下，评标委员会成员很难在往往是一天或数天的有限时间内完成规模大、技术要求复杂的项目施工的成本评判，如果采用经评审的最低投标价法，不可避免地会演变为最低价中标；

工期和合同形式。

我国目前仍处于计划经济体制向市场经济体制的过渡期，且在今后相当长的一段时期内，生产要素价格的涨落及幅度都很难预测其规律，要求投标人能够合理准确地预测生产要素价格的走势是很难做到的。

在项目施工工期较长又选择采用固定价格合同时，如果采用经评审的最低投标价法，投标人一方面难于预测自己将要面临的价格风险，另一方面即使能够预测，又担心投标价格过高失去中标机会，不敢在投标价格中充分考虑价格风险，这样形成和订立的合同就不可能是公平的和有可执行力的；

计价体系。

理论上讲，实行市场竞争形成价格的计价体系的工程，最适用的评标办法就是经评审的最低投标价法。

其原因是这种计价体系鼓励投标人根据企业实际和项目特点，充分地进行竞争，只要投标价格不低于成本即可。

然而，投标人的企业情况千差万别，施工组织方法和施工方案也不尽相同，成本必然会有差距，甚至会有相对较大的差距，人为地设定一个投标价格是否低于成本的界限，无疑会引导投标人去迎合该标准以便获得更大的中标几率，从而使招标投标活动失去了本应具有的竞争性和科学性；

潜在投标人的竞争水平。

采取经评审的最低投标价法时，让企业规模和技术与管理水平差异较大的投标人共同竞标，竞争的基础就是倾斜的，长期以往必然不利于行业的健康发展；

实践中采用综合评估法时，应注意避免出现只评分不评审的情况，即对投标报价不进行价格合理性分析，即使是个别投标价格明显低于标底（设有标底时）或者明显低于其他投标价格，也不启动质疑以及澄清、说明和补正程序，仅按评标办法设定的评分标准，计算相应的分值；技术标评审又受到评标时间和评标委员会成员水平的限制，评标工作仅注重表面化和程序化的符合性及完整性评审，以技术标文件编排和装订的质量代替对投标文件实质内容的解析和评审，使投标人越来越趋向于将精力注重于技术标文件的编排和装订上，而不是根据项目特点有针对性地提出自己的解决方案和组织措施，既无谓地增加了投标成本，又影响了招投标机制的质量。

还有一种应当避免的情况是，虽然从形式上采用的是综合评估法，但技术标和商务标之间的评分权重以及评分标准设置不合理、不科学，不同投标人技术标的得分高低差在理论上都不存在弥补投标报价的得分差的可能，从而形成实质上投标价格决定中标结果的局面；或者投标价格得分差过小，受人为因素影响较大的技术标得分成为决定中标结果的关键，两种情况均不能起到采用综合评估法的预期目的。

第四节评标办法的内容及编排

一、主要内容及编排顺序

内容决定形式，形式为内容服务。

一般而言，无论是综合评估法还是经评审的最低投标价法，为了便于投标人和评标委员会解读，一份完整的评标办法至少应当包含以下内容并按以下顺序进行章节的排列：

第一章：

总则

第二章：

评标程序

第三章：

评标准备工作

第四章：

评审内容与方法

第五章：

废标条件

第六章：

定标原则和方法

第七章：

名词解释和评标规定

第八章：

附则

第九章：

评标表格

二、各章节的具体内容

（一）第一章：

总则

具体内容包括：

评标办法编制依据、评标办法的类型、适用范围、要求评标时间、评标办法与招标文件的关系、评标原则、行政监督与投诉途径（投标须知中没有明示时）等。

总则部分的编写应注意以下问题：

所编制的条款应既准确、又简明扼要，形成重点突出的纲领性条款；

应符合现行有关的法律法规，包括各地适用的地方性法规、规章和规范性文件；

诸如要求评标时间等内容的明确是实践中比较容易被忽视的内容，为了宣示评标活动的公正、公平和科学性，合理约束招标人和评标委员会，同时也给投标人以信心，事先给予明确更加符合“公开性”原则。

（二）第二章：

评标程序

作为评标办法的重要内容，主要是明确规定评标委员会评标时应当遵循的主要工作环节及其先后次序。

其中涉及到评标委员会需要完成的工作内容，能够在一定程度上保证评审的质量，避免出现只评分不评审的现象。

其具体内容包括：

评标程序和评标步骤的介绍、特殊情况的处置程序以及评标活动结束的标志等。

关于评标程序的进一步介绍详见本章第六节。

（三）第三章：

评标准备工作

主要是界定招标人、招标代理机构和评标委员会在正式评标前各自应进行和完成的评标准备工作。

具体内容包括：

如何组建评标委员会、评标委员会主任（组长）的推举以及评标委员会工作分工、评标委员会熟悉相关评标基础资料、准备必要的评标用表格、清标工作，技术标实行“暗标”评审的，还包括对“暗标”的编号。

评标准备工作中有关评标委员会的组成要求和清标工作的详细介绍参见本章第七节和第八节。

（四）第四章：

评审内容与方法

作为整个评标办法的核心内容，旨在具体地规定初步评审的评审内容和评价标准、技术标评审的评审内容（或称“评分因子”）和评分标准、商务标评审的评审内容、算术性错误的修正原则和方法、判断投标报价是否低于成本价的原则，等等。

本部分的具体内容应包括初步评审和详细评审的评审内容以及评审方法（对于综合评估法，应包括定量制评分标准的设立；对于经评审的最低投标价法，应包括判断投标价格是否低于个别成本的程序和方法）、质疑和澄清、说明及补正程序、评审结果汇总及校核、中标候选人的推荐以及评标报告的编制等。

关于“综合评估法和”和“经评审的最低投标价法”的评标内容和方法，详见第二章和第三章的相关内容。

（五）第五章：

废标条件

根据相关法律、法规和招标文件的规定，明确规定投标人的投标文件在哪些情况下应当按废标处理。

除了在开标时当场应当拒绝的投标文件（即一般所谓的当场宣布为废标的条件）外，招标文件中规定的其他废标条件应当在此集中列示，以供评标委员会在评审过程中进行评判。

关于废标条件详见本章第十二节。

（六）第六章：

定标