浅析广州民国建筑被强拆事件行政法学作业.docx

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浅析广州民国建筑被强拆事件行政法学作业

浅析广州民国建筑被“强拆”事件

2013年6月11日凌晨，广州民国时期历史建筑金陵台和妙高台的部分建筑被开发商强行挥起的巨铲悄然铲平。

尽管社会广泛关注、专家呼吁保护、规划部门已下达“缓拆令”，被喻为“熊猫级”的民国建筑未能在“缓拆令”下幸免于难。

该事件迅速引起社会高度关注。

一时之间，城市建设与文物保护之间的矛盾冲突成为社会舆论热点。

本文以广州金陵台、妙高台被“强拆”事件为切入点，从行政法学的角度，浅析城市开发建设中文物古建筑保护的一些问题。

一、城市建设中古建筑保护的现状

伴随着经济社会发展，各地都兴起大兴土木的建设高潮，高楼大厦鳞次栉比，城市建设日新月异。

但是，在建设过程中的文物保护，却遭遇前所未有的尴尬，诸多文物在工程建设中，遭到毁灭性的破坏。

金陵台妙高台被强拆再次引发人们对历史文化保护制度滞后的反思、加快健全制度的呼吁。

广州文物保护问题频出，暴露了当下城市发展和文物保护之间的平衡问题之严重。

事实上，类似广州金陵台妙高台被“强拆”的事件在全国并无少见，如2012年10月17日，上海黄浦区文化局叫停了被国家列为“不可移动文物”的沈宅的拆迁工程，但10月18日，在权威部门的“叫停”声中，百年老宅沈宅终于被一班拆迁工人趁着夜幕夷为平地。

又如2011年12月中旬，北京某开发单位在“未经报批”的情况下，违法拆除了梁思成、林徽因旧居建筑，此事在社会上引起强烈反响，对古都名城保护和文化之都建设带来极大负面影响。

联想到城市建设中屡屡发生的文物被毁事件，我们不能不正视这样一个事实，那就是文物保护在拆旧建新的“造城”潮流中，往往处于被弱化甚至被忽略的地位，文物保护处处“乏力”。

大部分文物古建筑消失的背后，是政府、开发商和公众之间在土地问题上的博弈，仅靠立法难以拯救这些文物古建筑，为文物找一条“活化”的双赢道路，显得非常必要。

二、文物保护“乏力”的原因分析

（一）对文物保护认识不够，法律意识淡薄。

1、城市发展重经济建设，轻文物保护。

新修订的《文物保护法》明确规定了各级人民政府应当重视文物保护工作，要把文物保护工作纳入地方经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。

这就是文物工作中的著名的“五纳入”政策。

然而各级地方政府，片面强调经济建设，文物保护的责任意识模糊，对文物识别能力差，轻视甚而忽略了文物保护。

因此建设过程中大量颇具历史文化意义的珍贵文物在建设中毁于一旦，有的还在社会上造成恶劣的影响。

在金陵台、妙高台被开发商“强拆”事件中，两座建筑物早在2007年7月就被有关部门以捆绑方式拍卖。

地皮拍卖在先，产权已到开发商手中，政府和群众才想起和开发商谈地面建筑物的保护，保护工作肯定困难重重。

开发商在利益追求和成本压力的限制下，保护旧建筑的积极性和主动性可想而知。

2、保护工作只顾一点，未能考虑整体。

在一些历史文化名城的保护过程中，往往只重视保护一个古建筑群，古街区，而未能从一个城市的整体保护上去考虑。

在城市规划中，一味追求所谓的现代化，而忽略了城市原有风貌的适当保持。

现今全国范围内城市整体风貌保存的仅有如平遥、丽江等那么几处，其他已都不同程度地遭到破坏。

3、开发商缺乏法律意识和社会责任。

金陵台妙高台的开发商不顾房管部门“缓拆通知”、规划部门的苦苦规劝，在没有取得业主同意情况下进行漏夜强拆，背负骂名是必然的。

见利忘义、唯利是图，既没有法律意识，也缺乏社会责任。

（二）相关法规政策滞后，政府政策措施不合理

1、城市拆迁法律缺乏行政法定原则。

城市建设中，拆迁引致的矛盾纠纷比比皆是，对于有一定历史价值的文物古建筑的拆迁问题显得更为敏感。

城市拆迁问题是城市发展与管理中重要的经济问题 ，也是城市规划与建设中的公共管理问题，更是加快均衡发展、构建城市和谐社会的重要社会问题。

当前 ，我国在拆迁上的法律文件，很多都是与《宪法》有冲突，缺乏行政法定原则。

城市拆迁在土地征收征用、房屋拆迁等损害群众利益的问题仍未能根本解决。

城市拆迁制度还不完善，许多具体政策法规虽然已形成 ，但大量操作性程序都是试探性的且在法律、法规及国家政策等方面的各种规定之间存在着矛盾和相互冲突的地方，实践中时有拆迁纠纷和拆迁违法事件的发生。

2、私有财产保护法规不健全。

拆迁从性质上讲应该属于对公民财产的征收，涉及房屋所有权人的所有权问题。

我国法律中虽没有明确规定“私有财产神圣不可侵犯”，但法律对“保护公民个人的合法财产”在《宪法》中作了承诺。

也就是说:

保护公民个人合法财产安全是国家的法定义务。

而长期以来，在中国的法律传统中，公法文化一直占绝对优势，私有权利一直得不到应有的尊重和有效地保护。

与之相对应，国外则非常强调对公民私有财产的保护。

“公民个人的土地，皇帝的马也不许跑。

”而在我国，拆迁实践中的“钉子户”一词就反映着拆迁者与被拆迁者的对立关系，暴露出立法理念之落后。

我国目前拆迁工程相当浩大，涉及到许多样民众的切身利益。

这方面的矛盾纠纷呈上升趋势。

然而，在这一领域尚没有一部统一的《拆迁法》，对拆迁补偿方法的规定比较混乱，因此带来了实际操作中的混乱现象。

3、《物权法》和《文物法》两法相矛盾。

按照我国《物权法》三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

但根据我国《文物保护法》六十六条规定，擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状的，将依法追究刑事责任。

随着目前认定为文物和历史建筑的旧建筑越来越多，私产的比例越来越大，不可对建筑随意改动这一条，就出现了《物权法》和《文物法》两法相矛盾的状况。

本次金陵台、妙高台事件当中，开发商拥有地块的土地开发权，本来应受《物权法》保护。

但在《文物法》及《历史文化名城名镇名村保护条例》面前，开发商却有重大违法嫌疑。

4、地方政策不合理。

金陵台和妙高台事件，除了从文化保育的角度去看待，更应该从保护私人财产的角度看待。

金陵台和妙高台业主在1997年已经与当时该地块的开发商签订回迁协议，后来该公司破产，2007年政府将该地块通过打包拍卖给新的开发商。

根据2006年广州出台的“烂尾地政策”，当初选择回迁的业主只能选择货币补偿，而且补偿标准是以当初首位弃产业主所获补偿为标准计算。

在金陵台妙高台案例里，业主只能获取大约4000元/平方米的补偿，远远低于现今的补偿标准。

这使得业主利益遭受很大损失。

另一方面，新接手的开发商，只想着买来土地的利益，无法承担上一手开发商的义务（最常见的义务莫过于上一任开发商留下的原业主回迁问题），于是，开发商与原业主的利益关系变得纠缠不清。

而政府与开发商的合同关系只在地块上，至于解决原业主的回迁问题，开发商与政府无任何合同关系，也就是说，法律上并无责任。

广州在2006年出台了这条处理烂尾地的特殊政策，目的是为了吸引开发商买地，盘活上世纪90年代因城建规划无序留下的很多烂尾地。

这个政策可以说是政府与开发商博弈的结果，在当年确实为不少难回迁却拿不到补偿的业主作出贡献，但有部分条款对一直想回迁的业主来说并不公平，例如新开发商接手烂尾地后可以拒绝业主当年的回迁要求，对于这批业主，开发商只需要按当初首位选择弃产业主的标准进行赔偿即可，这些条款对业主伤害很大，也违反了《物权法》的相关规定。

（三）政府效率不高，保护措施执行迟缓

1、政府工作效率过“缓”。

广州市“名城办”2012年5月24就曾组织相关专家对这两座建筑进行现场讨论，规划局还给开发商发过“暂缓拆除通知”。

但是，文物保护部门并未适时跟进，考虑将其纳入文物保护单位范畴，导致两幢建筑身份尴尬。

从严格意义上说，“缓拆令”不是“禁拆令”，不过是紧急叫停的权宜之计。

“缓拆”之后就应该抓紧进行相关的评估论证，以期尽快形成或拆或留的决策定论。

遗憾的是，这一“缓”就是整整一年。

而广州越秀区在2012年1月将金陵台作为历史建筑予以保留的推荐建议，也是如泥牛入海，至今毫无音信。

“缓拆令”下达后谁来值守，效果几何？

而与政府的低效率相比，把时间即金钱和追求利益最大化奉为神明的开发商，却以一夜拆毁的急不可耐和“雷厉风行”，彰显了他们的高效。

2、文物定性步履迟“缓”。

金陵台、妙高台所属的开发商是在2008年5月26日获得了该地块的使用权。

尽管如业内专家所言，“开发商对这块地有使用权，不代表他可以随便来，这块地上的历史建筑和文物不能随便拆除，需要依据法律法规、经过相关手续进行处理”。

直至2012年，对老建筑能起到保护作用的《广州市历史文化名城保护规划》，历时十年仍迟迟不能生效，金陵台和妙高台也一直未能进入历史建筑保护名录，使得“缓拆令”也缺少足够的法律依据和约束力。

“金陵台历史价值一直未得到确认”的现实，足以表明有关部门对该建筑文物定性的步履迟缓，在古建筑定性存疑的语境下，唯利是图、存在成本压力的开发商岂会轻易放弃，地方政府保护金陵台只能表现为有心无力。

（三）城市规划缺乏科学性和前瞻性

城市规划与城市房屋拆迁有着千丝万缕的联系。

已于2001年11月1日起施行的国务院 《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）明确指出，城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境建设，保护文物古迹。

这是城市房屋拆迁必须遵循的最基本的原则。

拆迁关系到群众的切身利益，政策性强，但目前很多城市在发展建设中，过于追求发展效益，忽略了城市规划的科学性和前瞻性，一旦出现拆迁纠纷和矛盾 ，就会影响人们正常的生产生活秩序，造成社会不良影响。

香港甚少有笔直的街道，是因为政府在建设拆迁中从分考虑到业主的合法利益和具体情况，追求政府与业主共同利益的最大化，尽量减少矛盾。

（四）问责力度不大，违法成本底

《文物保护法》从1982年11月19日起施行至今，虽然近年有不断修改，但经济社会飞速发展的今天，文物保护工作面临着诸多新问题和新挑战，旧法显现出的不适应之处甚多。

如现行的文物保护法对如何保护文物有明确的要求，而对不依法保护缺乏约束力和强制力，导致违法成本低，守法成本高，文物部门作为文物保护的执法主体缺乏强制力。

由于缺乏刚性的问责规定，基本上没有过哪个地方的领导由于保护文物不力、没有尽到保护文物的责任而被追究责任。

又如《文物保护法》第六十六条“擅自迁移、拆除不可移动文物的，造成严重后果的，处以5万元以上50万元以下罚款”的规定，对于开发商来说，与巨大的开发投资成本和高额的经营收益相比，50万元处罚不算什么，可以说是违法成本很低。

法律的有关处罚规定欠缺力度、操作性不强、执行起来容易疲软的问题，造成今日违规“强拆”现象频生。

三、其他地区对文物古迹的保护可资借鉴

1、“英国模式”有赖民众意识和政府立法

英国的古迹保护，肇始于莫利斯等文化志愿者在不断呼吁和抗争中，催生了英国历史上第一个古建筑保护学会的出现——“反对毁坏古建筑组织”，1877年成立了古建筑保护学会。

1882年，英国正式推出《古代历史文物保护法令》。

除了立法外，20世纪初的英国还设立了历史文物管理委员会，其主要职能是整理记录各类历史文化遗产以及建筑物的档案。

被列入保护名录的著名建筑数量庞大，到1990年达40余万栋。

在英国最经典的案例莫过于保护巴斯古城。

该建筑群的修缮方案，几经周折最终确定了优先保留建筑群体原貌。

时至今日，巴斯仍不失为最具乔治时代建筑特点的古城，它既有历史的辉煌也不乏现代之繁荣。

巴斯古城是保护历史文物的一个成功案例：

在修复工作中，实用与审美相得益彰，保留综合性的社会文化环境与历史文化元素，而不独是建筑布局、整体感，抑或是某个时代的建筑风格。

　　追溯英国数百年来文化遗产保护的进程，不难发现其特有的“英国模式”。

即对历史文化遗产的有效保护，有赖于全体国民文物保护意识的培育，更有赖于建立健全历史文物保护法律机制的制度性安排。

而社会予以公民组织化团体化的公共利益表达，势必进一步推动政府产生更大的责任感，令其作出更加迅速、公正的回应。

这正是英国为当下中国文化生态可持续发展提供的有益镜鉴和启迪。

2、香港以尊重私人业权为先。

香港的古迹保护按照业权可以分为政府拥有和私人拥有。

政府业权的古迹，由政府妥善保育，但私人业权的古迹，因为《基本法》已经明确保护私人业权，政府不能强行充公进行保育，即使列作法定古迹进行保育，也要赔偿业主，否则业主可以入禀法院起诉政府。

　　目前香港通过《古物及古迹条例》保护历史建筑，香港历史建筑被分为三个级别：

一级历史建筑：

具有特别重要的价值，必须尽可能予以保存（目前已公布的有117幢）；二级历史建筑：

具特别价值，必须选择性地予以保存（目前已公布的有185幢）；三级历史建筑：

具若干价值，但还未足以获考虑保存（目前已公布的有194幢）。

而对于具有非常重要价值的建筑物，办事处会将其列为香港法定古迹，不属于这个三级制度之内，而受香港《古物及古迹条例》所保护。

　　对于私人业权古迹的保育，如景贤里和虎豹别墅，港府通过换地或者其他方式，最终成功争取业主保留建筑物不予拆除。

如果政府强行将建筑物列为法定古迹，业主必然会与政府对簿公堂，结果可能是政府需要支付高达高额赔偿。

3、加拿大政府甚少干涉私人物业。

加拿大的宪法允许国家限制私人土地用途和无偿征用私人土地。

但这只限于公共用途，比如用做保护鸟类和修建湿地公园，当然也包括保护历史建筑。

虽然听起来政府的权力好像很大，其实发生的几率是极小的，假如出现争议，通过法庭解决是唯一的途径。

加拿大的一切法例都十分公开，个人绝对可以跟政府对簿公堂，政府必须在法庭上解释何为“公共用途”，如果解释不合理完全可以推翻原决定。

由于有了这个司法体系，政府甚少干涉私人物业，政府也绝不可以征收私人土地之后转卖给房地产商。

即使如此，现在也有不少加拿大人提出要修改宪法，目的是进一步限制政府的权力，使其完全不能干预私人物业。

4、其他国家文物古迹管理措施。

法国：

尽量保持文物古迹历史风貌。

法国专门划出许多历史文化保护区，对保护区内的文物古迹进行严格保护和系统管理。

“法国建筑师和规划师协会”对被列入国家遗产保护名单的建筑物的修复和改造进行严格控制，确保文物古迹维持原貌。

整个巴黎旧城就像一个古建筑博物馆，城市规划布局、古建筑、街道和环境氛围都保持历史风貌，为此巴黎花了30年时间建5座卫星城，从旧城迁出数十万人口。

巴黎市中心沿塞纳河两侧10公里为世界遗产，这一区域绝不增添新建筑。

意大利：

中央集权的文物管理模式。

意大利法律规定，文物主要由国家管理，重要的遗产都由国家控制，基本上是中央集权的管理模式。

意大利实行全国文物登记制度，不论是私人博物馆，还是私人所有的历史建筑，都必须由国家统一登记，所有者不得擅自改变，维修和改变前必须上报国家遗产管理部门审批。

意大利将48%的国土规划为景观保护区50年以上的建筑都受到国家法律保护。

日本：

资助非物质文化遗产传承人。

日本经过100多年的探索和努力，建立了完备的文物保护制度和法律体系，几乎涵盖了所有形态的文化遗产的保护问题。

日本尤其注重对非物质文化遗产传承人的保护。

日本把重要的无形文化遗产的保持者称为“人间国宝”，他们或者是在工艺技术上有绝技，或者是在表演艺术上有绝艺，一旦获得政府正式认定，即列为传承保护对象，国家拨专款资助其传习技艺、培养传人，改善其生活和从艺条件。

四、结语

金陵台妙高台事件是一个很有代表性的例子。

在城市建设中，对于被出让且关涉历史建筑保护的地块，政府在出让土地之前就应该对历史建筑进行评估。

其次，当历史建筑的土地被出让后，政府首先需要尊重市场，遵守契约精神，如果历史建筑确实很有保护的价值，那么政府需要给予开发商一定的补偿，而不是把保护成本不假思索地压到开发商身上。

再次，严格按照法律准绳来约束各方的行为，决不能以牺牲法律为代价。

我们现有的法律相对来讲还不完善，没有考虑到许多复杂的情况，尤其是我国文物保护法对于不同产权属性的历史建筑没有做出严格区分。

另外，由于我国文物保护资金匮乏，再加上不合理的利用，可能导致真正有价值的文物得不到保护。

因此，我们需要完善目前的法律，也可以通过地方性立法来应急，并且严格以法律为准绳来保护文物和历史建筑。

另外，法律也需要规范和保障行政权力的行使，为行政权力的行使提供法律依据。

总之，只有正确处理好文物保护与城市建设的关系，才能达到文物保护与城市建设“双赢”的结果。