善治视角下警务运行机制优化研究.docx

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善治视角下警务运行机制优化研究

善治视角下警务运行机制优化研究

　　摘要：

善治理论兴起于20世纪80年代末期，是对政府失灵、市场失灵和社会失灵的多重回应，其本质特征在于政府与公民对公共事务的合作管理与良性互动。

我国警务运行机制的优化正是公安机关追求善治的一种选择，其注重公民自治和对社会管理的有序参与，通过建立警务治理制度化合作机制、完善社会面先发警务机制及健全公众有效参与机制实现公安机关的良好治理。

　　关键词：

善治；警务运行机制；优化

　　中图分类号：

D631文献标识码：

A文章编号：

1671―1580（2015）03―0119―03

　　自20世纪70年代开始，随着全球化、信息化以及后工业社会的来临，西方公共管理的理论与实践发生了深刻的变化，特别是出现了声势浩大的公共部门改革浪潮，即“重塑政府”或“企业化政府”运动。

这场改革不仅改变了西方公共部门管理的实践模式，而且也改变了公共部门管理的理论形态以及知识体系。

在此契机下，善治理论应运而生。

本文基于全球性治道变革的背景，以善治理论作为研究视角，试图寻求全球化视野下的警务运行机制理论与实践创新，以实现公安机关的良好治理，提升公安产品质量及改善公共责任机制，适应现代社会治理的新要求。

　　一、善治理论的内涵阐释

　　善治理论兴起于20世纪80年代末期，是对政府失灵、市场失灵和社会失灵的多重回应。

作为公共政治和社会事务管理的专用词汇，“善治”理论成为当今政治学和公共管理最重要的范畴之一，并在国际学术界诸多领域广泛运用。

所谓善治（goodgovernance）就是“良好的治理”，全球治理委员会指出治理的特征：

治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既包括公共部门也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

[1]Marie-ClaudeSmouts认为，善治应具备四个要素：

第一，公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立亦即法治来实现；第二，公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；第三，政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行责任制；第四，信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。

[1]

　　国内学者俞可平认为：

“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。

善治显示出国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作关系，从全社会的范围来看，善治离不开政府，但更离不开公民，没有公民的积极参与和合作，至多只行善政，而不会有善治。

”[2]善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共事务的合作管理与良性互动，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，是使公共利益最大化的社会管理过程。

其衡量标准主要表现在合法性、透明性、责任性、回应性、有效性以及参与性、稳定和公正等方面。

[1]总之，“善治”反映了社会整合权力的、非权力的多种管理工具从部门、机构、机制的分化走向联合的趋势，它既是现代社会对公共管理提出的要求，也是现代公共管理追求的价值目标。

我国公安机关的性质和职能典型地反映出政府与公民之间的关系，善治的实现即是公安行政的终极目的。

警务机制的优化正是公安机关追求善治的一种选择，它是在保持既有政府公共治理结构基本框架不变的前提下，注重公民自治和对社会管理的有序参与，创新公安机关社会管理体系，预防犯罪和控制社会治安态势，使社会不安全度最小化、社会和谐度最大化，创造更大的社会和经济稳定与安全。

[3]

　　二、善治理论框架下警务运行机制优化的必要性

　　1.警务治理资源稀缺性的必然选择

　　警务运行机制是公安机关为增强社会治理能力而建立的相关制度安排和运行模式，包括警力资源、信息技术、物资经费等一系列支撑警务工作良性运行的各种制度性保障和警务资源要素。

合理运用警务治理资源实现对社会秩序的有效控制，达到警务机制运行成本的最小化与社会效益的最大化，是公安机关实现善治的内在要求。

从实践层面看，我国目前警务运行成本投入产出比例失衡。

其一，警力成本投入粗放式，借用社会力量能力不强，仍主要通过增加政府投入、扩编警察队伍的外延式发展途径来控制社会治安，未实现内涵式发展模式的转变，犯罪与警力同步增长的态势使得公安机关社会治理能力难以满足社会公众的期待和要求；其二，治安防控资源分散化，勤务运行缺乏统一规划，警情信息收集流转不畅，社会面见警率较低，社会防范资源缺乏整合，处于各自为战状态；其三，警务物质资源匮乏，经费保障缺位，技术保障滞后，如维持公安机关信息决策、执行预防犯罪与社会管理职能、为公众提供公安产品等的运行成本过高，难以解决警务资源无限增长的需求与警务资源投入相对有限的矛盾。

因此，优化警务运行机制既是解决警务治理资源稀缺性困境的必然选择，也是公安行政自身发展的需要，有利于推动警务运行机制进行基础性的调整和变革，是实现公安机关善治的基本保证。

　　2.世界警务运行机制的共性特征

　　纵观国内外警界警务运行机制的实践，现实成功的实证性案例支持了善治这一理论学说。

境外发达国家和地区充分运用情报信息、动态巡逻、网络监控等手段，对警务运行机制进行整合创新，以提高警察组织机构的效能。

其中具有代表性的范本，如英国警方为控制犯罪行为，凸显出警察职能的前置性与社会服务性，其警务工作重点关注社会公众安全需求，警务管理主体强调引导社会公众和群众组织主动参与，警务战略规划突出情报信息主导模式。

英国警务实践注重警力资源的有效整合、警察组织机构的变革、警察文化建设的与时俱进等，[3]收到了良好的社会反响并有效提升了公众安全感。

此外，澳大利亚警方也十分注重整合和协调执法机构内外的系统和功能贯彻至各个层面的决策过程，并充分利用社会各方面的信息资源，与国家犯罪情报局、国家金融监测中心及移民与多元文化事务部等机构和组织建立起密切的联系，[4]提升警务运行机制的效能。

因此，传统“以事件为中心”的被动反应型警务模式已不适应社会治理的新要求，现代警务运行机制的主动性、前置性、民生性等特征日益凸显，公安机关应更注重实现对整个社会的良好治理，力求社会公共利益的最大化。

　　3.公众参与社会治理的现实需求

　　善治是一个上下互动的管理过程，与传统官僚范式不同，其权力向度是多元的、相互的，它不是依靠政府的权威，而是通过合作、协商、伙伴关系等模式来确定双方共同的目标，进而实施对公共事务的管理。

随着中国社会的转型，社会利益结构发生了重大变化，警务公共产品的提供同样存在“政府失灵”和“市场失灵”的情况，因此，公安机关要有效提供警务公共产品，必须培育公众参与的多中心治理的可能性和提升公安产品的供给能力。

“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时，除了扩充和完善官僚机构外，其他的组织形式也许可以提供所有这些功能。

”[5]奥斯特罗姆认为，在地方，公共资源如公共安全的维护由分散的各个中心提供要比政府垄断的效率更高。

公众参与作为弥补警务公共产品制度供给不足、提高公安行政决策科学性的制度性资源，在公安机关社会治理进程中发挥着不可替代的作用。

它既强调公安机关作为制度供给方的特殊作用，也倡导在政府主导型的制度变迁方式下，提升警务运行机制对公众需求持续回应的效能，以促进公安行政的合法性、公正性和民主性。

　　三、善治视野下警务运行机制优化路径

　　1.建立警务治理制度化合作机制

　　美国学者迈克尔?

巴雷泽把善治归结为“公民价值体现”，它更多地体现了对公民集体价值这一问题做更多的调查、更明确的讨论及更有效的商榷，暗示了社会自治的要求与能力。

[6]罗茨则从过程的角度描绘了善治的愿景。

他认为，只有将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，从而建立起以信任和互利为基础的社会网络，形成政府与民间、公共部门与私人部门之间的互动才能真正形成善治的模式。

[7]就我国公安行政治理的制度安排而言，警务机制良性运行有两条路径：

其一是外延式递进，其二是内涵式发展。

而两者都必须基于社会公共治理的良性生态结构，如警务资源配置和利用效率、社群治理的自主性、公众需求的有效回应等等。

基于此，公安机关可通过优化警务结构、吸纳社会资源、增加实战警力、改善组织架构等软实力方式来调整盘活内外警务要素，如苏州市局按照决策指挥、队伍管理、国内安全、侦查办案和治安防控五大功能模块对警队进行整合，形成“两室三队”（警令室、警政室、国保队、侦查队、防控队）的基本构架，[8]重组警力资源和部门结构要素，提升了警务组织绩效。

与此同时，警务运行应改变传统的资源供给单一的警务增长方式，将公安产品供给权力逐步向社会和市场转移。

除了确保纯公安产品由公安机关单独供给之外，尽可能引导社会自治组织力量成为公安产品多元化供给格局的组织实体，提升社会自治组织参与公共安全管理的能力，形成政府负责、社会协同、公众参与的多中心治理格局，促进警务运行的“无增长改善”和警务模式的转型升级。

　　2.完善社会面先发警务机制

　　伴随着中国社会发展进程中利益调整深度和广度的拓展，我国正处于从风险向危机转化的临界点，社会公共安全面临着经济、文化、传媒、信息等要素高度发展的负效应带来的潜在危机，警务运行效能成为考量公安机关行政治理能力的重心。

我国应充分借鉴欧美等国先发警务的成功经验，注重犯罪预防在先和警务对策的前置性，改变以往传统控制能力弱、被动反应型的警务运作模式，完善社会防范重点与社会面管控机制兼顾的创新型管理模式。

如在警务基础工作方面，通过警务信息化和警察专业化建设以及全时空的街面巡逻和弹性化的勤务方式提高社会防控能力，并将先进的情报信息主导警务理念贯穿于组织决策、信息研判、应急反应等环节中，形成警务情报工作体系；在警力资源配置方面，充分利用网络进行网上警力资源配置，改革传统的静态警力调配方式，实施动态布警，形成科学的警力调配机制。

树立系统集约的理念，以功能整合为依据，深入推进民意导向、问题导向、情报信息主导警务等战略，建立覆盖社会面的群防群治网络和社区自治网络，大力加强警情研判预警、接处警考评、扁平化指挥、数字化防控体系等机制建设，构建社会风险防范与应急联动快速反应一体化的警务运行机制，以最小的成本提高警务机构运转效率，拓展社会面与虚拟空间动态管控能力，不断完善社会动态管控机制和公共安全服务保障体系。

　　3.健全公众有效参与机制

　　从当代公共治理的角度看，良好而有效的治理强调社会管理体制的参与性、透明性、负责性及回应性，即在注重构建警务主体多元化和参与性的良性秩序的同时，试图建构一种负责任及回应性的社会治理体制。

其基本框架是建立公众需求与警察权力合理运行的新型权责关系，使警察职能配置契合公众利益要求，警察权力运行与公众合理诉求相统一。

我国警务运行机制创新的实证范本，如苏州“创意警务”、湖州“警务广场”等典型模式所取得的成效都得益于警务治理形态的转型，即以社区认同为基础，以民意主导为建设机制，注重社会成员的广泛参与和有序互动，通过对社会治安问题的及时发现、信息公开运作平台的搭建、公众多元利益的合理协调、警务共同体的营造，构建民意导向、警民一体、共同治理的新型警务运行机制。

因此，公安机关可依托“警务e广场”、警务微博等多元载体广泛开展警民恳谈、网络互动、民意评警等活动，积极推行警务信息公开、窗口便民服务、实时互动交流、公众监督评议等举措，搭建公众参警议警、警务协商、民主决策、问责回访的多维度平台，实行网上网下联动，进一步规范警务行为，完善重大警务决策社会征询、专家论证、听证公示等制度，促进公众有效参与，彰显信息公开、评价科学、权力制约、民意响应等治理要素，建立以公众需求为导向的社会治理评价体系，构筑符合当代社会发展要求的开放式公安行政系统，使民意真正进入警务决策并转化为警务行动，强化公安行政规制对公共利益的合法化能力和回应能力，从而推动警务决策过程的范式转变，不断增进公安行政效率和社会公共利益，实现公安行政治理体系和治理能力的现代化。

　　[参考文献]

　　[1]曾峻.公共管理新论――体系、价值与工具[M].北京：

人民出版社，2006.

　　[2]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：

社会科学文献出版社，2002.

　　[3]魏永忠.积极警务――追求“善治”的一种选择[J].中国行政管理，2013（01）.

　　[4]王生安.西方主要国家的情报信息导向警务[J].现代世界警察，2009（02）.

　　[5][美]埃莉诺?

奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海：

上海三联书店，2000.

　　[6][美]迈克尔?

巴雷泽.突破官僚制：

政府官僚的新愿景[M].北京：

中国人民大学出版社，2002.

　　[7]俞可平.治理与善治[M].北京：

社会科学文献出版社，2000.

　　[8]张跃进.创意警务论[M].北京：

中国人民公安大学出版社，2010.