公共政策视角下的人口老龄化.docx
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公共政策视角下的人口老龄化
本科毕业论文
公共政策视角下的人口老龄化
院系名称：
公共管理学院
专业年级：
2010级专业
学生姓名：
XXX
学生学号：
XXX
指导教师：
XXX
完成日期：
2014年5月1日
中文摘要
21世纪我国将迎来老龄化的高峰，而人口老龄化的加快将会影响到我国养老保障政策、医疗保障政策及养老服务体系，最终影响我国经济的发展。
而人口老龄化是公共问题，公共问题是公共政策产生的根源，人口老龄化问题涉及范围广泛，依靠单一的公共政策并不能很好的解决人口老龄化问题。
本文运用定量、定性的分析方法从公共政策的角度分析我国目前应对人口老龄化的各项政策，首先分析这些政策目前的实施效果，之后从公共政策的角度分析这些政策在制定、执行、监控、评估方面的问题，最后提出建议。
通过本文的研究发现，不仅要制定各项政策，更重要的是完善政策制定、执行等各个环节，以更好的实现公共政策的实施效果。
关键词：
老龄化；养老保障政策；医疗保障政策；养老服务体系
Abstract
21stcenturywillusherinthepeakofaging,andtheaccelerationoftheagingpopulationwillaffectourpensionsecuritypolicy,medicalinsurancepoliciesandpensionservicesystem,theultimateimpactofChina'seconomicdevelopment.Theagingpopulationisacommonproblem,therootoftheproblemiscommonpublicpolicy,andpopulationagingissuesinvolvingawiderangeofpublicpolicyandrelyonasinglecannotsolvetheproblemofpopulationaging.Thispaperusesquantitativeandqualitativemethodsofanalysisfromthepointofviewofpublicpolicytodealwithourcurrentagingpopulationpolicies,firstanalyzethecurrentimplementationoftheresultsofthesepolicies,thenfromapublicpolicypointofviewthesepoliciesintheformulation,implementation,monitoring,assessmentoftheproblem,thefinalrecommendations.Throughthisstudyfoundthat,notonlytoformulatepolicies,moreimportantistoimprovepolicyformulation,implementationandotheraspects,inordertobetterachievetheeffectoftheimplementationofpublicpolicy.
Keywords:
Aging,pensionsecuritypolicy,healthcarepolicy,pensionservicesystem
一、绪论
（一）研究意义、目的
21世纪是全球性人口老龄化的世纪。
老龄化的到来，将会影响到人类社会生活的各个方面。
经过30多年的改革开放，我国经济发展迅速，人民生活水平有很大提升，随着计划生育政策的实行，我国的生育率大幅降低，这也就是我国人口老龄化不断加深的重要原因。
据预测，到2020年我国60岁以上的老年人口将增加到2.48亿人，占总人口比重为17.17%；2050年，60岁及以上老年人口将达到4.34亿人，占总人口比重为30.95%。
人口老龄化进程不断的加快将会通过对消费、储蓄率、劳动力数量及劳动生产率的影响直接或间接地影响我国经济发展，也会影响到我国养老保障、医疗保障及养老服务体系。
人口老龄化是公共问题，公共问题是公共政策产生的根源，人口老龄化问题涉及范围广泛，依靠单一的公共政策并不能很好的解决人口老龄化问题。
我国目前应对人口老龄化所实施的公共政策主要涉及养老保障政策、医疗保障政策及养老服务政策。
通过这些政策的实施，确实取得了一定的优异成绩，然而随着人口老龄化进程的加快，现有的社会制度或政策体系不能满足老龄化社会的发展需求，并且这些政策在制定、执行、监控、评估方面都存在不足之处，这使得公共政策调节成为应对老龄化的必要手段。
因此，调整应对人口老龄化的公共政策就有研究价值。
（二）研究方法
本文主要偏向的是从公共政策角度去分析，因此运用以下研究方法：
（1）文献研究法：
通过查询有关应对人口老龄化的文献资料和理论著作，之后进行归纳、分析、研究。
（2）经过文献研究法归纳及分析之后，运用定性分析与定量分析结合方法得出形成应对人口老龄化我国的公共政策的效果，存在问题以及改进意见。
二、概念界定
（一）公共政策
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，是公共权力机关的意志和能力的集中体现，是公共权力机关实行治理和变革社会的方案或蓝图，是公共权力机关针对社会生活的各个领域的公共问题而采取的一种行动纲领。
[1]
（二）人口老龄化
人口老龄化是指某一人口中老龄人数不断增多和比重不断上升的现象与过程，是人口金字塔从底宽顶窄的“金字塔”型，向着底部与顶部等宽的“稳态人口”的年龄结构演化的过程。
这种变化一方面是由于青少年人口数量减少、底部收缩，另一方面则是老龄人口在总人口中比重增加、使得顶部延伸所造成的。
这个过程是任何国家经济发展到一定阶段必然出现的一种人口现象。
[2]
人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。
国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。
两个含义：
一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。
国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。
三、应对老龄化的公共政策概述
（一）文献综述
彭希哲、胡湛（2011）认为，老龄化将成为人类社会的常态，应调节公共政策，重新定位老年人的角色，解决老年人养老的问题；陈社英（2011）探讨了老年人的就业、教育及生活方式等内容，强调为应对老龄化作充足准备，要考虑个人、家庭、执业人员以及政策制定这等方面的内容。
陈智（2012）认为在我国目前人口老龄化的冲击下，会形成严重的养老金支付危机，提出养老金个人账户向大型央企投资，弥补个人账户缺口，并福利家庭养老，提出“以家庭为单位”申报个人所得税的构想。
王江楠（2012）认为人口老龄化会影响政府经济政策、养老政策、就业政策的制定，并会促使政府通过制定各项改革政策来应对人口老龄化危机。
[3]彭希哲、胡湛（2012）认为仅调节人口政策、仅调节针对老年人的政策或某一部门的政策都不足以全面应对人口老龄化，要从社会整合和长期发展的视角来重新构建目前的公共政策体系，以促进老龄化社会的可持续发展。
[4]魏华忠，杨晓（2007）通过对中国与日本老龄化现状的分析，认为要对老年人加强教育，提高老年人的文化素质，要在全社会培养一种老年人争相学习的氛围。
郭莲纯（2011）认为我国老年教育发展的管理体制及运行机制要尽快建立完善，重视老年文化教育的发展。
程远顺（2013）认为我国应大力发展老年事业，创造生产性老龄化社会，实行“以老养老”，做到“老有所为”才能从根本上解决人口老龄化问题。
综上所述，国内学者从各方面对人口老龄化做了深入和细致的研究，有的学者认为应健全养老保障应对，有的认为应完善医疗制度，也有的提倡发展养老机构。
本文，将从公共政策的角度对我国目前应对人口老龄化的政策进行分析，并提出相应的对策。
（二）政策概述
1．养老保障公共政策
养老保障制度包含四项具体的内容，有社会养老保险制度、最低生活保障制度和高龄津贴制度，其中的社会养老保险制度又可细分为城镇职工养老保险、公务员养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、补充性养老保险以及商业养老保险。
城镇社会养老保险有：
（一）城镇职工养老保险，覆盖城市中有固定工作的人群，由企业、个人按照20%和8%的比例共同缴费，分别归入社会统筹和个人账户，退休后按月领取；
（二）城镇居民养老保险，覆盖城镇中的非从业人员，分为10个档次，由居民自主选择档次缴费，中央和地方政府给予补助，资金全部计入个人账户；（三）补充养老保险，是企业在参加基本养老保险费基础上，根据自身实力，为本企业职工建立的附加保险，由个人和企业共同缴费，支付方式分为一次领取和一次性全部领取；
农村中的养老政策主要是新型农村养老保险，由个人、集体和政府共同负担费用的筹集，中央按每人每月55元的标准补助，资金计入个人账户，符合领取条件后，按月领取。
最低生活保障为保障居民最低生活水平而发放，农村还包括五保制度，即国家对没有经济来源或生活没有依靠的老人，提供在吃、穿、住、医、葬五方面的帮助，保障老年人的老年生活。
高龄津贴是针对高龄老人实行的一种社会保障制度，提高老年人的生活质量，发放标准原则上是按照各地低保标准、补助水平和发放对象的年龄实行分类分档发放，随着当地经济发展，适时进行调整。
2．医疗保障公共政策
医疗保险制度包括医疗保险制度和医疗救助制度，而医疗保险制度又包括社会医疗保险、补充性医疗保险和商业医疗保险。
社会医疗保险有：
（一）城镇职工基本医疗保险，是为了补偿劳动者因患病而遭受到的经济损失的一项社会保险制度。
覆盖城镇所有用人单位，由用人单位和职工按照缴费率6%和2%缴纳，建立统筹基金和个人账户。
（二）城镇居民医疗保险，参保对象是城镇未成年人和没有工作的居民，居民缴费，政府给予一定补助；（三）新型农村合作医疗保险，简称“新农合”，大病统筹为主，农民医疗互助共济，资金筹集方式为个人缴费、集体扶持和政府资助。
企业补充医疗保险是企业在履行缴纳基本医疗保险费之外，国家政策给予一定的鼓励，由企业自主举办或参加的一种补充性医疗保险形式，提高企业员工医疗保险待遇。
城乡医疗救助制度，采用政府拨款、社会救助等方式筹资建立专项资金，对农村五保户、贫困农民家庭、城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员以及其他特殊困难群众给予医疗费用补助（农村医疗救助也可以资助救助对象参加当地新型农村合作医疗）的救助制度。
3．养老服务公共政策
老龄产业又称为“银色产业”，国家鼓励老龄产业的发展，如开办老年大学，为老年人提供继续学习的机会；建立社区服务中心，为老年人提供居家服务，保障老年人的正常生活；开展养老院，为无人照顾的老人提供生活的地方。
社区服务中心的数量、养老院的数量、老龄产业的发展都影响着养老服务的质量与效果。
四、应对人口老龄化的公共政策效果分析
（一）养老保障公共政策的效果
图1我国职工基本养老保险参保情况
数据来源：
国家统计局网
从图1可以看出，我国的职工养老保险人数由2005年17487.9万人增加到2012的30426.8万人，其中享受养老保险待遇的离退休人数从2005年的4357.5万人增加到30426.8万人，增长了5倍多。
2012年基本养老保险的基金收入为20001亿元，比2011年增长了18.3%，累计结余为35804.4亿元，。
同时，为了缓解人口老龄化带来的压力，国家建立最低生活保障制度，对收入低于当地最低生活保障标准的家庭给予补助，2012年城市居民中享受最低生活保障的人数达到2143.5万人，尽最大的努力实现应保尽保。
城镇化进程的加快，也使得农村人口老龄化也在加剧，农村年轻的人口为了上学、就业等迁移到城镇，农村的老龄化程度不断的上升。
我国参加新农保的人数已经从2010年的10276.8万人提高到了2011年的32643.5万人，增长了近一倍，达到领取待遇年龄参保的人数也从2010年的2862.6增加到了2011年的8921.8万人，2011年新农保的基金支出达到587.7亿元，比2010年增长了193%，截止2011年，基金累计结余1199.2亿元。
2012年农村领取最低生活保障的人数达到5344.5万人，集中供养的五保人数由2007年的138万人增加到185.3，分散供养五保的人数有360万人，传统救济人数79.6万人。
高龄津贴在我国的推行时间不长，推行的省份较少，目前仅有7个省市区、21个地级市达到了民政部规定的全部或者部分的标准，享受的范围正在逐步扩大，补贴标准也在根据经济发展水平及时进行调整。
2012年我国建立企业年金的企业共有54737个，参加职工1846.55万人，积累基金4821.04亿元。
由以上数据可知，我国养老保障这项公共政策做出了一定的成绩，但总体来说，参保率仍不尽如人意，与我国目前的老龄化人口不相适应。
（二）医疗保障公共政策的效果
随着老年人年龄的增长，患病的概率也会增长，住院需求也会增加，从而导致对医疗服务的需求也会相应提高。
图2我国城镇职工医疗保险参保情况
由图2可知，由2005年的13782.9万人增加到2012年的26485.5万人，城镇职工医疗保险基金收入从2007年的2214.2亿元增加到2012年的6061.9亿元，2012年基金支出为4868.5亿元，截止2012年底，基金累计结余6884.2亿元。
城镇居民2012年参保人数为22155.7万人，基金收入为876.8亿元，支出675.1亿元，累计结余760.3亿元。
表1是我国新农合的开展情况
年份
开展新农合县（市、区）
参加新农合人数
参合率
人均筹资
当年基金支出
补偿受益人次
2005
678
1.79
75.66
42.1
61.75
1.22
2006
1451
4.1
80.66
52.1
155.81
2.72
2007
2451
7.26
86.2
58.9
346.63
4.53
2008
2729
8.15
91.53
96.3
662.31
5.85
2009
2716
8.33
94.19
113.36
922.92
7.59
2010
2678
8.36
96
156.57
1187.84
10.87
2011
2637
8.32
97.48
246.21
1710.19
13.15
表2我国医疗救助情况
年份
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
城市医疗救助人次（万人次）
____
____
443.6
410.37
460.08
672.15
689.9
城市医疗救助资助参加医疗保险（万人）
____
____
642.6
1095.89
1461.25
1549.81
1387.1
农村医疗救助人次（万人次）
201.3
377.1
759.5
729.98
1019.24
1471.83
1483.8
农村医疗救助资助参加合作医疗（万人）
1317.1
2517,34
3432.4
4059.14
4615.42
4825.3
4490.4
城市医疗救助支出（万元）
81241
144379
297000
412043
495203
676408
708802
农村医疗救助支出（万元）
114198
280508
383000
646246
834810
1199610
1329105
数据来源：
2012年卫生统计年鉴
上述数据表明，我国的医疗保险在城市和农村都得到了一定的发展，但医疗供需仍不平衡，不能很好的满足我国目前人口在医疗方面的要求。
（三）养老服务公共政策的效果
表3老年大学开展情况
年份
2008
2009
2010
2011
2012
省、区、直辖市（级）群众文化机构馆办老年大学数量（个）
14
11
9
9
14
县市级群众文化机构馆办老年大学数（个）
554
697
686
609
626
地市级群众文化机构馆办老年大学数（个）
82
70
88
79
80
表4社会服务机构数量
年份
2008
2009
2010
2011
2012
城市养老服务机构单位数（个）
—
5219
5413
5616
6464
农村养老服务机构单位数（个）
—
31286
31472
32140
32787
社区服务机构数（个）
162976
174976
152941
160352
200162
社会服务机构单位数（个）
1195492
1262066
1268926
1293986
1366650
数据来源：
国家统计局网站
现有老年大学的数量远远不能满足目前老年人的需求，老年人缺少在退休后继续学习的机会。
社会服务机构的覆盖率不足三分之一，使得大多老年人不能享受到社会机构提供的服务。
五、公共政策形成过程中存在的问题
（一）政策制定方面
1．缺乏公民参与
公共政策制定中，公民对公共政策关乎自身利益或公共利益的重要问题，公民可以通过听证、信访、大众传媒、民意调查等方式参与，有效的表达自己意见、促进自身需求满足，对政策的制定产生影响。
但我国目前由于传统文化的制约、制度的不健全、政府制定过程中的垄断地位、公民参与意识的淡薄及信息的不对称，使得我国的公共政策制定中公民的参与度低。
我国养老保险中缴费标准的制定、分档并没有举行听证会，医疗保险中报销的方法等也没有进行民意调查。
可见，在我国的应对老龄化的政策中，缺乏公民的有效参与。
2．制度碎片化
在养老保障及医疗保障政策中，我国的制度都呈现碎片化现象。
养老保障中，在城市中，就有城镇职工养老保险、城镇居民养老保险、灵活就业人员养老保险、公务员养老保险四种，农村中，有新型农村养老保险及五保制度。
制度的碎片化导致我国保险制度的统筹层次不高，而且制度间没有明确详细的转移接续办法，会使得参保人利益受损。
（二）政策执行出现偏差
1．养老保障方面执行的偏差
城市中，虽已出台养老保险的转移接续办法，但在政策的执行中仍存在诸多问题。
一是由于各地的经办程序不统一，使参保人在转移接续是费时麻烦；二是地方乐于将参保人员转出，而不愿意异地的人员转入；三是有些地区对原参保地的缴费记录并不认可，甚至鼓励人员退保。
在农村，新农保的保障的人群少，且待遇水平较低，没有起到实质性的保障作用，农民的缴费意愿不高，存在逆向选择。
2．医疗保障方面执行的偏差
定点医疗机构缺乏竞争机制，认为非我莫属，导致药价虚高、重复检查、大处方等问题；参保人“小病大养”“短病长治”，导致医疗费用的不合理增长。
同时，我国医疗资源分配不均匀，导致知名的大医院人满为患，出现看病难、看病贵现象，而一些小医院门庭冷落，病人稀少。
3．养老服务方面执行的偏差
我国目前养老院以及社区服务中心数量较少，且在执行中存在问题。
首先，承诺的项目、内容多，但兑现的少；其次，服务人员素质并不高，不能明确不同老人的不同需求；最后，居家养老服务的质量有待加强，不能很好的满足社区老人的需求，甚至与老人的需求之间存在差异。
（三）政策监控机构不独立，且制约不协调，未能构成合力
我国的监督机构不仅受上级业务部门的领导，同时也受党委、行政的双重领导。
有时，监控主体还会受制于监控客体，导致监控不力；同时，我国监管体系不协调，各部门的监督缺乏明确的职责权限和监督范围，工作中又互不通气，导致重复监督与无人过问的“盲点”现象频频发生。
（四）政策评估方面，评估主体单一且缺乏独立性
政策评估主体一般分为官方评估组织和非官方评估组织。
官方评估组织中，当政策的评估结论对正常评估主题自身有着利益关系时，会曲解掩盖某些事实，从而实现自己利益的最大化；同时，政策评估组织领导的素质也会影响到评估的效果。
而非官方的评估组织往往在运行中处于依附的地位，依赖于政府，致使这些研究机构不能独立客观的进行评估，有名无实。
六、完善应对人口老龄化的公共政策的对策建议
（一）提高公共政策制定的民主化程度
1．拓宽公民参与渠道
第一，健全公民听证制度，促进公共决策的合理完整性，保障社会各阶层维护自己权益的机会；第二，改革信访制度。
目前公民的法律意识淡薄，不懂通过法律维护利益，更多的是通过信访去反映问题，因此，要转变信访部门的职能，在政府与群众之间形成良好互动的关系。
第三，完善信息公开制度，封闭的决策会增加政府决策的失误，信息的公开不仅可以让公民及时了解政府的活动，还可以加强政府的公信力；第四，规范网上参与制度。
随着网络的发展，我国目前的法律不能很好的规范网络参与。
要尽快完善网上参与的制度，保障公民可以公平、自由的参与公共政策的制定。
2．完善听证制度
首先，听证代表产生方式要规范，听证代表要真正成为公民权利的代言人；其次，完善听证程序，对听证中的主体、当事人、参与人、听证的步骤以及具体的程序应作出详尽的规定，使听证制度更加具有可操作性；最后，实现“阳光听证”，将听证的程序完全的展现在公众面前，做到真正的透明，发挥听证会的应有作用。
（二）提高公共政策的执行能力
1．建立缴费激励机制，促进缴费的连续性
我国目前的缴费率较低，应建立相应的缴费激励机制，缴费与不缴费的待遇要有差异，缴费年限长的要比年限短的待遇要有很大差异。
对连续缴费及选择高缴费的，国家也应该相应的提高补助，让缴费者看到真实的好处，鼓励劳动者连续缴费。
2．扩大覆盖面，提高待遇
我国目前的社会保障政策普遍存在覆盖人群少的问题。
随着老龄人口的增加，要加大养老、医疗保险的覆盖面，让更多的老龄人口享受到政策带来的好处，保障老龄人口的老年生活；同时，要努力提高保险的待遇，提高老龄人口的老年生活水平。
（三）健全政策监督机制，落实政策监控
政策监督不力是政策不能有效进行的原因之一。
要强化政府权力部门的监督职能，保障其独立、权威的监督地位，保障政策监督的客观、有效；要完善监督的相关制度，规范监督的方式、步骤、程序等，促进政策监督的有序开展，为政策监督活动创造有利条件。
（四）完善政策评估体系
1．建立独立的政策评估组织
我国目前政策的评估具有片面性，因此，我国政策的评估主体必须向着多元化的方向发展。
首先，要规范政府和党的政策评估组织，将政策的制定与执行分开，独立行使权力，使各方各司其职；其次，要积极发展第三方评估组织，不仅要保证组织的独立性，还要为其提供发展空间，以便实现政府与社会的有效沟通；其次，提高评估人员的素质，鼓励、吸纳优秀的专家学者参与到公共政策的评估中来，
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