国有资产管理体制的变革.docx
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国有资产管理体制的变革
国有资产管理体制的变革
国有资产是指国家拥有所有权的资产，它可分为三类：
法律规定由国家所有的各种自然资源、国家各机构占有和使用的行政性资产、国家对企业出资形成的权益性资产。
这三类资产因其性质不同，因此，具有不同的管理方式。
法律规定由国家所有的各种自然资源、国家各机构占有和使用的行政性资产属于非经营性资产，它们的管理体制比较简单，主要是界定产权的主体和保证资产的安全。
国家对企业出资形成的权益性资产则不同，它是经营性资产，不仅要确定产权的主体和保证资产的安全，而且要求资产的保值增值，因此，采取适当的体制确保经营性国有资产的保值增值便成为人们一直研究探讨和实践的问题。
本文所说的国有资产管理体制就是指经营性国有资产的管理体制，即为实现这部分资产保值增值而对国家出资企业的权益性资产采取的管理方式。
在计划经济体制下，国有企业基本上是一统天下。
改革开放以来，非国有企业得到快速发展，一些国有企业遭遇困境甚至被淘汰，但一些国有企业仍然在发展，并且有些还获取比较快的发展，从而成为世界级企业。
现在，人们对国有企业的看法已经趋于理性，它是中国经济中不容否定的客观现实。
既然如此，国家就面临着对国有企业如何进行管理问题，这也正是我们研究探讨国有资产管理体制的意义所在。
国有企业的性质及运行方式的不同，要求国家采取不同的管理方式，进而采取不同的管理体制。
本文以国有企业运行方式的变化为基础，回顾总结我国国有资产管理体制的演变。
一、计划体制下的国有资产管理体制
计划体制下的国有资产管理体制，时期为1953——1978年，国家对国有企业采取“指令性计划、分级管理”的体制。
行业主管部门是国有企业管理的主导者。
政府设立机械工业部、轻工业部、外贸部、物资部、商业部等不同的行业主管部门，所有的国有企业根据其产业性质被归属于不同的行业主管部门。
指令性计划调节着国有企业的运行，决定着企业的发展方向。
企业的任务就是完成好来自主管部门或计划部门的指令性计划。
如生产什么由行业主管部门的计划决定；生产所需要的各种投入品由物资部门统一调配；生产所用资金由财政部门统一调拨；生产出来的产品由商业部门统一收购。
企业领导人由行业主管部门任免。
企业没有任何生产经营自主权，甚至花一分钱都要由有关主管部门批准。
这时的国有企业虽然称之为企业，但实际上只是一个生产单位或车间，它的发展并不取决于市场及自身的努力，而是取决于归口的主管部门对于企业的投入程度。
企业与企业之间没有任何联系，它只是同主管部门、计划部门、商业部门发生关系。
“行业主管部门主导、指令性计划控制”是计划体制下国有资产管理体制的主要特征。
在此期间也曾发生过国有企业管理体制的变革，但这种变革不是国有企业自身运行方式的变化，而是对国有企业管理权的改变，主要体现为国有企业在中央与地方之间的下放和上收，以及相应的中央和地方经济权力的变化。
一是1958年将相当部分的中央企业下放到地方管理，有的甚至下放到街道或公社。
1958年底，中央直属企业下放了87%，由1957年的9000多个减少到1000多个；其工业产值占工业产值的比重由1957年的39.7%下降到1958年的13.8%。
相应地，固定资产投资权、物资分配权、财政税收权、劳动人事权等部分权力也随之下放给地方，以满足地方管理更多国有企业的需要。
二是1961—1963年国民经济调整时期的权力上收。
1958年的权力下放，调动了地方的积极性，但它们因各自为政、自成体系而相互争夺资源，从而导致国民经济比例严重失调。
1961—1963年，国民经济被迫进行调整，原来下放到地方的国有企业大部分又被上收到中央。
同时，原来下放到地方的投资及计划权也重新上收。
三是1970年的国有企业再次下放。
1970年3月，国务院发出通知，要求国务院工交各部把绝大部分直属企业、事业单位下放地方管理；少数由中央和地方双重领导，以地方为主；极少数的大型或骨干企业由中央和地方双重领导，以中央为主。
经过这次下放，中央部属企业（不含军工企业）由1965年的10533家减少到142家。
下放企业大部分下放到省（直辖市、自治区）级，也有下放到省以下地方政府。
随着企业的大量下放，中央的财政管理权、物资管理权、计划管理权、劳动工资权等也适量下放给地方。
因此，计划体制下的国有资产管理体制变革，实际上只是国有企业的管理权在中央与地方之间的变动，中央或地方管理国有企业的数量多一些或少一些的问题。
而对国有企业来说，其运行方式并未发生任何改变，它仍然是指令性计划的执行者，一个生产单位或车间。
变化的只是，它是执行来自中央主管部门的指令性计划还是来自于地方主管部门的指令性计划。
二、双轨制下的国有资产管理体制
双轨制下的国有资产管理体制是指国有企业受计划与市场双重调节下的国有企业管理体制，时期为1979——1998年，采取由行业主管部门主导的分级管理体制。
1978年12月，中国开始实行改革开放政策，经济运行由单一的计划调节走向计划与市场双重调节。
对国有企业来说，改革已不再是对国有企业的管理权在中央与地方之间的下放或上收，而是国有企业自身运行方式的改变，在保留指令性计划的同时，发挥市场机制的调节作用。
国有企业的生产经营活动分为两部分：
一部分是完成来自政府有关部门的指令性计划；一部分是根据市场需求自行生产的产品或服务，面向市场自行销售。
行业主管部门仍是国有企业的管理者，行使以下职权：
负责任免所属国有企业的领导人、下达指令性计划、分配国家计划物资、分配国家计划投资、解决国有企业发展中存在的问题等。
国有企业领导人具有相应的行政级别，它的薪酬基本上比照行业主管部门机关工作人员的相应级别来确定。
此时的国有资产管理体制变革主要体现为以下两个方面：
1.组建并发展国有企业集团
行业主管部门管理的企业一般为单体企业，因扩大企业自主权而受计划与市场的双重调节，它们成为生产经营主体。
在国家倡导并推动横向经济联合后，一些企业在隶属于行业主管部门的同时，便组建了经济联合体。
以此为基础，1987年国家开始推动企业集团的组建和发展。
是年，国务院先后发布《关于大型工业联营企业在国家计划中实行单列的暂行规定》和《关于组建和发展企业集团的几点意见》（简称“意见”）。
“意见”提出：
“企业集团是适应社会主义有计划商品经济和社会化大生产的客观需要而出现的一种具有多层次组织结构的经济组织”，“它以名牌优质产品或国民经济中的重大产品为龙头，以一个或若干个大中型骨干企业、独立科研设计单位为主体，由多个有内在经济技术联系的企业和科研设计单位组成；它在某个行业或某类产品的生产经营活动中占有举足轻重的地位，有较强大的科研开发能力，具有科研、生产、销售、信息、服务等综合功能”。
“意见”强调指出：
“企业集团特别是集团公司应具有相应的经营自主权”，“在国民经济中具有重要地位和作用的大型集团公司，可在国家计划中实行单列。
省、自治区、直辖市以及计划单列市，对具备条件的区域性集团公司，也可以进行计划单列的试点”。
企业集团是由核心企业（母公司）、紧密层企业、半紧密层企业及松散层企业等众多企业组成的经济联合体。
集团公司是企业集团的核心企业，是集团成员企业的管理者，负责集团重大经营决策、重大投资项目的确定，主要管理人员的任免。
企业集团的组建与发展，是国有企业管理方式的重大变革。
企业集团中的核心企业（母公司）仍由行业主管部门直接管理，但非核心的成员企业则不再由行业主管部门管理，而是由企业集团的核心企业直接管理。
因此，企业集团出现后，对国有企业管理出现了新的变化：
一部分仍由行业主管部门管理；另一部分则由企业集团的核心企业（母公司）管理（见图1）。
在企业集团发展初期，核心企业（母公司）同成员企业之间也是行政隶属关系。
1989年，由国家体改委印发的《企业集团组织与管理座谈会纪要》指出，产权关系是企业集团母公司与紧密层、半紧密层之间主要的联结纽带，从而明确了企业集团中各层级企业之间关系的性质。
1991年12月，国务院批转国家计委、国家体改委、国务院生产办公室《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》（即71号文件）。
71号文件的核心内容是核心企业对紧密层企业实行“六统一”，即统一对计划管理部门、统一实行承包经营、统一对银行贷款和还款、统一对外经贸活动、统一向国有资产管理部门负责、统一对主要干部的任免。
随后，国家选取55家企业集团进行试点，赋予其相当于行业主管部门一样的经济权力。
随后，国家一直非常重视企业集团的发展。
1993年11月，十四届四中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：
“发展一批以公有制为主体，以产权联结为主要纽带的跨地区、跨行业的大型企业集团，发挥其在促进结构调整，提高规模效益，加快新技术、新产品开发，增强国际竞争能力等方面的重要作用”。
1994年，国务院颁布的《90年代国家产业政策纲要》提出“对规模经济效益显著的产业，应形成以少数大型企业（集团）为竞争主体的市场结构”；“鼓励企业通过平等竞争和合并、兼并、相互持股等方式，自主进行联合改组，或组建跨地区、跨部门、跨所有制乃至跨国经营的企业集团”。
1997年4月，国务院以国发[1997]15号文批转国家计委、国家经贸委、国家体改委《关于深化大型企业集团试点工作意见》的通知，标志着企业集团试点进入一个新阶段。
国发[1997]15号文件强调指出：
企业集团在国民经济中处于骨干和中坚地位，是参与国际竞争的主力，是经济发展的增长点，是经济结构调整的主导力量；要把集团的组建与发展纳入建立现代企业制度的轨道；要加强政策支持力度，让企业集团尽可能多地享受改革中出台的各种政策。
在国家的鼓励与政策支持下，我国企业集团迅速发展。
1993年，我国共有不同形式的企业集团7000多家。
1996年，1993家国有企业集团的总资产约占当时全部国有企业总资产的四分之一。
国有企业集团已经成为国家管理国有企业的重要方式。
2.探索建立新的国有资产管理体制
在不断推进国有企业改革的同时，建立新的国有资产管理体制早已受到关注并被付诸探索。
1988年3月，经全国人大七届一次会议批准，国务院机构改革增设归口财政部的国家国有资产管理局，目的是探索政企分开、政资分开的国资管理体制；加强国有资产管理，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。
国家国有资产管理局归口财政部管理，作为执行国有资产所有者职能的代表，行使国家赋予的国有资产所有权、监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权等职能。
适应国有企业建立企业制度的要求，十四三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》提出，“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。
按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。
加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。
”据此，1994年，各地对国有资产管理体制改革进行了积极的探索。
其基本原则是：
坚持国家所有权，维护国家权益；政资职能分开；国有资产的管理和运营职能分开；国家所有权与出资者产权分开；企业出资者产权与企业法人财产权分开。
已经进行改革探索的省市，大体都建立了由三个层次构成的国有资产管理和运营体系。
其基本模式是：
第一，国有资产管理机构。
省（市）政府成立国有资产管理委员会，主要从方针、政策、法规等方面对国有资产进行管理和监督。
通过向国有资产经营公司委派产权代表，实施国有资产委托经营，明确资产经营公司的责、权、利，以确保国有资产的保值增值。
省（市）国有资产管理委员会一般下设办公室，承担具体工作。
第二，国有资产产权经营机构。
它由若干个国有资产经营公司构成。
由国有资产管理委员会授权，作为国有资产产权运营主体，负责国家投入企业的国有资产经营。
国有资产经营公司具有法人资格，是企业的股东。
其主要职能是制定国有资产经营计划和目标；监督管理国有企业的经营；代表政府对国有资产参股或控股的企业行使股权；具有投资能力和产权运作能力；在价值上使国有资产保值增值。
第三，国有资产经营执行机构。
由国有企业、各类含有国有资产的企业集团及政府参股控制的股份制企业构成。
这些企业依法享有出资者投入企业的全部财产，自主经营。
遵从以上基本模式，各地从实际出发，形成了各具特点的国有资产管理及运营模式，具有代表性的有以下几种：
（1）上海模式。
1993年，上海市成立了以市委、市政府主要领导和市政府各有关部门主要负责人组成的上海市国有资产管理委员会，作为政府管理国有资产的最高机构。
1993年后，上海相继将19个行业主管局或行政性公司改制为政府授权经营的39家国有控股公司集团公司，构成了第二个层次，代表国家对下属企业行使国有股东的权利。
第三层次是第二个层次所控股和持股的1万多家企业。
上海市国有资产管理和运营的主要特点是打破了专业局的行业垄断，对于国有资产进行了跨行业的整合与重组。
（2）深圳模式。
1987年，深圳组建市投资管理公司。
1992年，成立国有资产管理委员会（简称“国资委”），主要针对深圳国有资产管理运作中的一些重大问题进行研究。
1993年，成立国有资产管理办公室，作为国资委的常设机构，与投资管理公司是一套人马、两块牌子。
1996年，将这两个机构分离，撤销企业工委，组建投资管理公司党委，由其负责下属企业领导班子的管理，开始资产管理和人员管理相结合的实践，从而形成了以产权管理为主线的“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——企业”三个层次的国有资产管理体制。
国有资产经营公司的构建和运作是核心环节，它没有任何行政管理职能，一般不直接从事生产经营活动，而是由国资委授权，代表政府对相应的国有资产直接行使资产收益、重大决策、选择经营者等出资人权利，具体全体成员国有资产产权经营和资本运作。
（3）武汉模式。
1989年，武汉市成立国有资产管理局。
1994年，成立国有资产管理委员会，并组建了武汉市国有资产经营公司，授权其持有市属24家股份制企业的国有股。
1997年，武汉市对工业进行全面重组，撤销所有工业主管局，调整组建了武汉国有资产经营公司、市机电国有控股公司、市轻纺化国有控股公司三大综合性的国有资产运营机构。
后来，又在交通、农业、旅游、商贸等非工业领域组建了一批专业性的控股公司。
在“国有资产管理委员会——国有资产运营机构——企业”三层次架构下实现“三个职能”分开：
政府作为全社会管理者的职能和作为国有资产所有者的职能分开，政府对国有企业的行政管理职能和国有资产的运作职能分开，国有资产的运营职能和企业的个体生产经营职能分开。
三、市场经济中国有资产管理体制的探索
1998年，适应建立社会主义市场经济体制的要求，国务院组成部门进行了全方位的机构改革，加强了宏观经济部门，调整和减少了专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，旨在促进政府职能转变，实现政企分开。
因此，这次机构改革撤销了原来大多数行业主管部门、国有资产管理局，从而带来了国有资产管理体制的重大变革，它是市场经济条件下国有资产管理体制改革的重要探索。
一是企业集团成为国有企业的主要组织形式。
行业主管撤销后，原来由行业主管部门直接管理的国有企业，有的全部捆绑打包后，组建了行业性的企业集团；有的则分别打包组建多个企业集团。
因此，1998年以来，国家相继组建了一批大型甚至特大型的企业集团，如中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、五大发电集团、十大军工集团、四大电信集团等。
对国有企业的管理彻底告别由行业主管部门主导的管理模式，企业集团成为国有企业的主要组织形式。
在撤销行业主管部门的同时，中央决定军队、武警部队、党政机关和政法机关一律不再从事经商活动，其所办企业一律移交给地方或并入由中央直接管理的企业集团。
二是政府直接管理企业集团。
有行业主管部门时，它是国有企业的主要管理者。
行业主管部门被撤销，政府不再直接管理单个的国有企业，而是管理国有企业集团。
此时，对国有企业集团的管理，由政府有关部门各司其责。
财政部门管理企业财务，如审核企业财务报表，评价和考核企业的经济效益等。
国家计委管理企业投资，如审批企业的投资项目。
劳动部门管理企业劳动关系，如工资标准、劳动合同等。
国家经贸委管企业改革，如企业改制、合并、公司章程确定等。
企业工委负责国有企业领导人的任免。
如下图所示。
三是实行外派监事会制度。
为加强对国有企业的监督，国家建立了由稽查特派员组成的监事会，这是国家加强国有企业财务管理和对企业领导干部管理制度实施的重大改革。
1998年5月，国务院下发《国务院向国有大中型企业派出稽查特派员的方案》，7月，国务院颁布《稽查特派员条例》。
据此，国家组建由稽查特派员组成的若干个监事会，每个监事会负责监督检查若干家企业集团。
监事会同企业集团之间是监督与被监督的关系。
监事会由国务院派出，代表国家行使监督权力。
监事会不参与、不干预企业的正常经营活动，主要职责是以财务监督为核心，对企业经营状况实施财务监督，以此来检查经营成果，对企业主要领导人执行党的方针政策、国家法律法规的情况和经营业绩作出评价。
监事会将监督检查结果向政府有关部门汇报，经各有关部门审核认可后向国务院报告。
国务院根据监督检查结果，通过企业工委对企业主要领导人进行奖惩任免。
撤销主要负责国有企业管理的行业主管部门，而由政府各部门各司其责来管理国有企业集团，这是政府管理国有企业方式的重大变革，它对推进国有企业的市场化改革具有重要意义。
这时，国家基本取消了对国有企业的指令性计划，国有企业运行结束了受计划与市场双重调节的局面，这有利于企业摆脱政府的行政干预，从而成为真正的市场主体，完全步入市场经济的轨道。
四、出资人主导下的国有资产管理体制
由政府有关部门各司其责分别管理国有企业集团，有利于企业自主经营，但会出现管理责任主体不清的问题，一些处于边界上的事情很难避免部门之间的推诿，致使问题得不到解决，尤其是对国有企业经营得好坏缺乏最终的责任者。
同时，企业不同的事情就要找不同的部门或同一事情要找多个部门，这无疑增加了企业解决问题的成本。
针对以上问题，2003年3月，十届全国人大一次会议决定成立新的国有资产管理机构——国有资产监督管理委员会，在国有资产国家统一所有的前提下，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
据此，国务院国有资产监督管理委员会组建成立，对中央企业履行出资人职责。
随后，各地方政府国有资产监督管理委员会也相继成立，对其管理的国有企业履行出资人职责。
1998年实行的国有企业监事会仍然继续履行职责。
此时，国有资产管理体制如下图所示。
国资委组建成立后，原来由政府多部门共同管理国有企业集团变为由国资委一家管理。
此时的国资委同原来的行业主管虽然都是国有企业的管理机构，但它们二者却有着本质的不同。
第一，机构性质不同。
行业主管部门是政府的行政管理机构，它是一个行业的投入产出主体或资源配置主体，它向所管理的国有企业下达指令性计划、分配政府投资和建设项目。
国资委则是政府的特设机构，代表国家对国有企业履行出资人职责，负责国有资产的保值增值，企业经营业绩的考核及高管人员薪酬的管理等。
第二，管理对象不同。
行业主管部门管理的国有企业一般为具有相同产品和市场的众多单体企业，它们是执行指令性计划的生产单位或车间。
扩大企业自主权后，企业虽然有了生产经营自主权，受市场调节，但这种权利来自于主管部门的给予，并未改变其受行业主管部门支配的地位。
国资委管理的是国有企业集团或者说是集团公司，而集团公司旗下则是众多的单体企业，它们都是面向市场、自主经营的竞争主体。
企业集团之间甚至企业集团内部都具有不同的产品或市场。
国资委也不同于1988——1998年期间的国有资产管理局。
国资委是履行出资人职责的机构，它是在市场经济条件下国有企业运行完全市场化后而建立的国有资产管理体制，它要对履行出资人职责的国有企业的运营状况承担责任。
而国有资产管理局只是一个国有资产的登记机构或国有资产帐目的管理者，更多的是承担“帐房先生”的角色，而不是履行出资人职责的机构。
2009年5月起施行的《企业国有资产法》明确规定，“国家出资企业必须要有履行出资人职责的机构代表本级人民政府对所出资企业履行出资人职责”，从而以法律的形式确定了履行出资人职责机构的地位。
同时，《企业国有资产法》还规定了履行出资人职责机构的权利、义务、责任，它为国资委履行出资人职责提供了法律依据，也为未来完善国有资产管理体制确定了方向。
建立履行出资人职责的机构，并确立其法律地位，也是基于国有企业公司化改革的制度安排。
国有企业实行公司化改造后，便成为由国家作为唯一出资人的国有独资公司、或由国家同法人企业、自然人、其他机构（组织）共同出资的股权多元化的公司制企业。
公司中各项出资形成的权益必须要有履行出资人职责的主体（股东），这是《公司法》的规定。
国家出资形成的权益则由代表国家履行出资人职责的机构所拥有，因此，拥有国家出资形成权益的企业便成为代表国家履行出资人职责机构的监管企业。
在有国家出资形成权益的多元化公司制企业中，代表国家履行出资人职责的机构同其他出资者（股东）在法律地位上是一样的，但在实际运行中相对于其他投资者，代表国家履行出资人职责的机构则拥有更多的权利，如要求企业报送各种会计报表、发展战略规划、重大投资，决定企业高管人员任免、考核其经营业绩、确定其薪酬等，它实际上成为国家出资企业的管理者，虽然其管理方式已经适应市场经济的要求及企业公司化改革的制度安排而进行了改革，但它作为企业的“上级”却是不争的事实，而拥有国家出资的企业也自觉地将履行出资人职责的机构视为自己的管理者，但对自然人投资者、法人投资者、机构投资者却没有这样的认识。
履行出资人职责的机构之所以成为出资企业的管理者，原因在于国家出资企业的治理不完善。
在公司制企业中，对于股东来说，它参与的是企业的治理，即如何通过相应的制度安排来确保自己的权益。
而企业的管理则是高管人员的事，即如何通过相应的制度安排来实现企业经营效率的最大化。
企业的治理在相当程度上影响着企业的管理，进而决定着企业的经营效率。
从这个意义上说，在企业治理不完善的情况下，很难使企业能够有效率地经营。
因此，国有企业的低效率，也是根源于缺乏有效的公司治理。
而国有企业的治理则是一个难题，甚至也是人们忽视的一个问题。
国家作为出资人，在观念中总是如何去管理所投资的国有企业，而不是如何去治理国有企业。
我们虽然说的是国有资产管理体制，但真正实际中的则是国有企业的管理体制，即国家如何管理国有企业的制度安排。
正是由于我们将焦点放在“管理”上，而不是“治理”上，因而国有企业的治理问题一直得不到解决，提高国有企业的效率也就很难奏效。
所以，对于履行出资人职责的机构来说，在未来的国有资产管理体制设计上，必须把重点放在如何完善国有企业的治理上。
履行出资人职责的机构不再是如何管理或监管国有企业，而是如何参与国有企业的治理，同其他出资者一起为完善国有企业治理做出有效的制度安排。
令人欣慰的是，国务院国资委已经认识到完善国有企业公司治理的重要意义，通过国有独资公司董事会试点来探索国有企业的有效治理问题。
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