行政诉讼在解决村民自治纠纷中的利弊及出路.docx

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行政诉讼在解决村民自治纠纷中的利弊及出路

行政诉讼在解决村民自治纠纷中的利弊及出路

村民自治权利是宪法赋予的重要权利，全国人大常委会制定的《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然对某些自治权利和村民自治组织活动等内容作了规定，但对争议解决途径未作规定，村民自治中的争议面临很多尴尬。

有些纠纷纳入行政诉讼，（注：

有些争议纯粹属于村民个人与政府或者与村民委员会之间的一般行政、民事纠纷，按照民事诉讼行政诉讼程序解决并无不妥，本文所分析的属于村民自治范围的案件，属于村民自治权利的纠纷，不能作为一般的行政诉讼或民事诉讼案件处理。

）短期看有其积极作用，但从长远看，其负面作用应当引起重视，其根本出路在于建立宪法诉讼制度。

　　一、目前解决村民自治纠纷的主要行政诉讼情形

　　目前，在村民自治中，已经进入行政诉讼的案件至少有以下几种情形。

　　第一，乡镇党委、政府任意免除村委会主任职务的争议诉讼。

　　案例1：

《法制日报》讯（记者王晓飞，通讯员左莉）：

湖南省常宁市荫田镇爷塘村村民委员会主任蒋石林被镇政府随意免除，蒋将荫田镇政府告上法庭并讨回公道。

蒋石林系荫田镇爷塘村农民，1999年3月依法被选举为该村村民委员会主任。

在20XX年1月召开的全镇党员冬训会上，荫田镇镇政府突然宣布免除蒋的村委主任职务，并于同年2月指定村上另一农民蒋玉红主持爷塘村村委会工作。

蒋石林对此不服并多次向有关方面反映，一直未得到答复。

20XX年8月，蒋向常宁市政府申请行政复议，市政府以其提出行政复议超过法定时效为由将其申请驳回。

蒋以自己的合法权益受到非法侵害为由，于9月7日向常宁市人民法院提起行政诉讼。

法院审理认为，镇政府的行政行为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，荫田镇政府的这一行政行为程序违法，故判令撤销其所作的免除蒋石林村委主任职务的决定。

（注：

《职务无故遭免除“村官”依法讨公道》，Http:

s:

///bbs《行政法论坛》，20XX年11月19日。

）

　　类似的案件还发生在江苏省淮安市淮阴区王营镇王庄村村委会主任王士丰、（注：

《江苏一乡镇政府免去村委会主任职务被判违法》，中国新闻社，中新江苏20XX年2月22日。

）京山县永隆镇卢相台村村委会原主任倪中清身上。

（注：

《京山—“海选”村官依法“要”回职务》，湖北日报社络报20XX年6月7日。

）

　　如果说，前述情况还讨得了一个说法的话，在现实中，不幸运的人也不少见。

福建惠安县小炸镇东山村村主任黄抱生因为对村民用渔船非法载人制止不力，“经镇党委会研究决定：

停止黄抱生小炸镇东山村村民委员会主任职务。

”经多次争议也未从根本上解决问题。

全国人大常委会执法检查组到福建检查村委会组织法时，曾要求省内有关部门将包括黄抱生被违法停职事件在内的所有各部门和群众反映的案例逐一落实，作出答复。

在执法检查组离开福建时，他们拿到了相关的答复。

关于黄抱生反映其被停止职务的问题上，只有简单的一句话：

“反映情况与事实不符。

”（注：

《“搁浅”之后-福建惠安具小炸镇一起对村委会主任违法停职案透视》，20XX年7月25日《人民日报》。

）

　　第二，涉及村民行使自治权利受到行政处罚的行政诉讼：

具体诉讼与宪法法律的冲突。

　　案例2：

廖良兴原是闽北延平樟湖镇溪口村村委会主任，在20XX年底的村民委员会换届选举时谋求连任。

他请人拍摄了竞选演说录像带，通过闭路电视系统播放，将自己在任3年的政绩和假如连任后的打算告诉选民。

播出后的第二天，镇里就派人收缴了录像带，区广播电视局以“擅自制作电视节目”为由对他罚款1万元。

廖认为自己的做法符合《福建省村民委员会选举工作手册》中有关“正式候选人的自我宣传介绍可以采用村民小组会议的形式进行，也可以采取竞选栏、闭路电视、有线广播、走家串户等形式进行”的规定。

遂将区广电局告上法庭。

一审法院认定被告未适用《有线电视管理暂行办法》规定，而适用《广播电视管理条例》的规定，属于适用法规错误，区法院作出判决撤销对廖良兴的行政处罚决定。

延平区广电局提起上诉，南平市中级法院二审审理后撤销一审法院的判决，维持延平区广电局的处罚决定。

（注：

《电视竞选村主任是否合法引争议》，中国人大新闻。

）

　　涉及的主要问题是：

本案中，行政处罚的实施依据的是国务院的行政法规《广播电视管理条例》，与村民委员会组织法并无冲突。

然而在法规法律实施中带来了享有权利上的事实冲突，它涉及到村民自治权的行使是否受到侵害的问题。

行政机关的处罚和二审法院的判决处理至少有以下几点值得探讨：

其一，按照法无禁止即可为的现代法治原则，该村民的行为虽有不妥，但似乎还不应当简单地作为行政违法行为来处理，特别是当前在推进村民自治、大力发展基层民主的情况下。

其二，村民的自治权是宪法和《村民委员会组织法》赋予的宪法性社会权利，不是一般的行政权利，这一点可以从《村民委员会组织法》的规定中清楚地反映出来，村民委员会的工作受乡镇政府的指导，由人大常委会负责该法的实施。

可见，法律确立保障村民自治权利实现的体制主要以人大常委会为主，由此可以推测：

其权利不是一般的行政管理权的对象和客体。

本案中的情形正是村民行使自治权的具体形式。

该区广播电视局的处理显然只将这种行为作为一种行政违法行为认定，这种认识有违现代法治精神。

这种情况在国外一些国家，因为有违宪审查制度而得以解决。

其三，本案发生的纠纷法律关系是否属于《广播电视管理条例》调整对象和范围，本身很值得研究。

正如该区广电局负责人所说的那样：

对于什么叫“电视节目”，法规没有明确规定；而录像带一经公众上播出就是“电视节目”的认识只是广电系统不成文的看法。

既然法律没有明确规定，作为权利者来说，应当可以享有。

从常识角度考虑，试图将所有的制作录象的行为全部纳入法律规范控制范围，不仅不可能，而且也不合情理；即使要追究责任，追究播放者的责任更妥。

就是说，廖良兴的行为是否属于该法调整范围需要慎重对待。

当然如果仅从字面看，这种行政处罚似乎并无不妥。

根据《广播电视管理条例》第48条规定，违反本条例规定，擅自设立广播电视节目制作经营单位或者擅自制作电视剧及其他广播电视节目的，由县级以上人民政府广播电视行政部门予以取缔，没收其从事违法活动的专用工具、设备和节目载体，并处1万元以上5万元以下的罚款。

当然，如果从实现村民自治权利角度考虑，似乎并不妥适。

其四，从适用的法律规范依据来看，处罚的依据是低层级的行政法规，而没有采用直接调整该行为的法律规范-《村民委员会组织法》。

尽管从适用的先后次序来说，优先适用低位阶法律规范并无不妥，但就本案来看，行政机关的处罚和法院的判决都选用了调整“手段”性（本案中运用电视广告宣传只是实现村民自治权利的手段而非目的，我们认为，行政机关的处罚和法院的判决都是对法律关系的误解，或者至少可以说是舍本逐未）的法律规范，而没有从目的上认识本案中的真正法律关系-村民自治这种宪法法律关系。

　　第三，涉及乡镇政府监督村民自治权利的行政诉讼：

地方性法规与法律冲突带来的尴尬。

　　案例3：

河北省晋州市赵兰庄联名要求罢免村委会全体成员的风波。

　　河北省晋州市赵兰庄村2386名村民因村集体12年财务账目突然丢失和村委会换届选举不合法，联名向桃园镇政府提出罢免村委会成员申请，镇政府以罢免理由不成立为由回绝。

后该村村民以行政不作为将镇政府诉至人民法院。

　　赵兰庄村现任村委会成员有11人，自1988年上台后没有大的变动。

该村集体收入主要来源是1000亩梨园和3000亩荒地的承包费。

据当地村民介绍，因为村财务不公开，村民多次上访告状。

1999年村集体梨园重新承包，原定承包期6年，每年交纳承包金20万元，当年10月村委会收取20XX年度20万元承包金，同年12月1日村委会在没有召开村民大会情况下，擅自改变合同，又强收3年承包金60万元，之后承包金不知去向。

20XX年，赵兰庄村部分村民向有关部门反映村干部违法违纪行为，晋州市纪检委曾将该村12年财务账目调来查账。

20XX年春节刚过，村民得知村财务账目丢失。

据村民郑玉锁说，他和几个村民代表曾到市纪委询问此事，负责调查此案的纪委干部说，春节前夕，市纪检委认为赵兰庄村财务账目放在纪委不安全，就让村干部拿回去了。

正月初八，赵兰庄村干部向公安机关报案，村委会被盗，该村12年财务账目全部丢失。

丢账风波激起民愤，20XX年4月13日，赵兰庄村有选民资格的2386名村民委托律师联名向桃园镇政府提出申请，要求召开村民大会，罢免村委会成员。

申请书称，该村村委会违反《村委会组织法》，没有实行民主选举，选举走过场，选票没有公开过，严重侵害村民的合法权益，使村集体经济损失惨重。

4月21日，桃园镇政府以周头管理区的名义给村民答复说，管理区已经组织调查组，村民反映的问题已经调查，罢免理由不成立。

赵兰庄村2386名村民对镇政府的答复不满意，向当地人民法院提起诉讼，状告桃园镇政府行政不作为。

6月4日，法院受理此案。

晋州市法院作出判决，认为，被告方对申请罢免的理由进行了调查核实，应视为已履行了法定职责。

因调查的结论罢免理由不成立，被告方就没有督促赵兰庄村委会及时召开村民大会的义务。

因此，原告的诉讼请求不能成立，依法驳回。

（注：

参看《丢账风波引发行政诉讼》，20XX年6月27日《中青报》；《法律冲突引发罢免村委风波》，《人民法院报-正义周刊》，转引自Http:

s:

///bbs《行政法论坛》，20XX年11月17日。

）

　　该案存在很多问题值得探讨，这里只就其中的地方性法规展开分析。

《河北省村民委员会选举办法》规定与《村民委员会组织法》冲突。

《村民委员会组织法》第2、3、4条规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；党在农村的基层组织，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利；乡镇人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

第16条：

“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委会成员。

罢免要求应当提出罢免理由。

被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。

村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。

”而《河北省村民委员会选举办法》第28条：

“罢免要求应当以书面形式向村民委员会和所在乡、镇人民政府提出，乡镇人民政府应当在一个月内对罢免理由进行调查核实，罢免理由成立，村民委员会应当及时召开村民会议，进行投票表决；村民委员会拒不召开村民会议的，由乡镇人民政府督促村民委员会召开村民会议，进行投票表决。

”就是说，《河北省村民委员会选举办法》规定的乡镇人民政府对罢免理由进行调查核实的规定实际上赋予了乡镇政府对村民罢免权的审查权力。

　　《河北省村民委员会选举办法》的规定虽然操作性较强，但规定乡镇政府审查村民罢免请求，显然与法律规定不符。

村委会不是一级国家政权或政府机构，虽然他接受政府对其工作的指导、支持和帮助，但它依法行使的自治权，如成员的任命与罢免，不受各级政府的干涉。

组织法第16条规定罢免一定要提出罢免理由，被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见，但这里讲的是由村民会议决定罢免理由和申辩意见是否成立，由村民会议投票表决罢免要求，而不是由上级政府或官员决定是否进入罢免程序或是否进行罢免。

村委会拒不召开村民大会进行罢免表决怎么办？

组织法没有具体规定，这是法律的疏漏。

虽然《村民委员会组织法》在第14条中规定了“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”，但是这一授权显然是为保障村民自主行使选举权和罢免权做出的，而根本不是授权省级人大对其作任何形式的限制。

如何监督这样的地方性法规，根据《行政诉讼法》的规定，法院显然无权解决这个问题。

　　二、行政诉讼解决上述争议的优点和缺陷

　　第一，将村民自治权利纠纷纳入行政诉讼的意义重大：

　　其一，可以使宪法法律规定的村民自治权利中的纠纷得到解决，进而化解社会矛盾，保护村民自治权利-一种重要的具体宪法法律权利，进一步稳定社会秩序。

行政诉讼使我们看到了具体法治的实质性意义，而“离开了具体的法治，那种宏大而高扬的法治只不过是引起空气振动的口号而已。

”（贺卫方先生语）要使