政治体制改革的历史与现状.docx

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政治体制改革的历史与现状

政治体制改革的历史与现状

蔡定剑（遗稿）

2011年第2期炎黄春秋杂志13658

蔡定剑先生为著名宪政学者，2010年11月22日逝世，终年54岁。

图为蔡先生在一次学术讲座中。

　　中国的改革已经进行了30余年，经济改革取得了公认的成就，但30年来政治体制改革怎么样，则需要回顾、总结，这个问题关系到中国未来的发展。

　　我是30年的经历者，同时也是参与者。

由于工作机会使我可以接触一些高层信息。

1988年、1989年时，我刚到全国人大不久，也参与了中国政治体制改革的研讨。

后来我被抽调到十三大报告起草组下面的社会主义民主专题组，参与了部分十三大报告起草工作。

之后我也参与了一些重要的事件，包括全国人大一些制度、宪法的修改。

我们曾经试图在深圳搞政治体制改革，比如深圳特区立法权的授予，和深圳人大的建立。

所以，我说我是30年的参与者、经历者。

一、30年来政治体制改革的回顾

　　30年来的政治体制改革可分为两个阶段。

第一阶段是1978年十一届三中全会到1989年。

　　1978年是中国政治体制、经济体制改革的开始。

在真理唯一标准的讨论期间，党和国家领导人，特别是邓小平反复强调，从文化大革命得出的经验教训就是要发展民主、健全社会主义法制。

这些话至今仍然是经典。

民主制度化、法律化，要使这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法、注意力的改变而改变。

这些年来支撑政治体制改革的核心就是这些。

在十一届三中全会上，我们确立要发展社会主义民主，健全社会主义法制，这就是十一届三中全会至今没有消失的意义。

　　此后，我们马上就进入一些政治体制改革的制度建设。

1979年修宪，县和县级以上地方人大设立常委会，将县一级人大代表改为直选。

1980年，中共中央政治局（扩大）会议主要讨论党和国家领导制度的改革以及进一步发展社会主义民主问题。

邓小平在会上作题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，指出政治体制的弊端是官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制，克服这些现象，既要解决思想问题，也要解决制度问题。

　　1981年有一部名叫《苦恋》的电影，这是一个军队作家写的电影，写一个从国外回来的华侨画家，他很爱国，但是这个电影的背后问了一句，你爱这个国家，但是国家爱你吗？

因为这层意思，这个电影被认为是灰暗、低调的电影，没有上映。

这是当时带有文化、政治性的事件。

　　1978～1982年，中国从文化大革命走出来，整个社会焕发出一种解放思想的活力，这是一个要求民主自由、政治改革呼声比较强烈的时代。

在这个时期，进行了30年来第一次中国真正意义上的政治体制改革，这次政治体制改革是制度性的，不是思想观念性的。

我们总结了文化大革命的教训，最后总结在宪法里面的我认为有三条：

　　第一，在选举制度方面实行了差额选举。

从人大代表到国家领导人副职都实行差额选举，地方的和中央的正职在法律上也实行了差额选举。

还实行了代表跟选民可以联名提名的制度，过去基本上是组织提名。

北大和其他一些高校出现学生主动站出来竞选人大代表。

北大有一些比较典型的竞选人物，在图书馆和饭堂前面有一些演讲，赢得一些掌声。

　　第二，加强了全国人大常委会的制度建设，增强人大常委会的能力建设。

主要体现在两个方面：

一，全国人大常委会成为一个主要的立法机关，而且这个立法权在某种程度上比代表大会的还要大。

全国人大制定民事、刑事、国家制度和重要经济方面的基本法律，除此之外的法律是全国人大常委会制定，而且全国人大常委会还可以解释宪法，监督宪法的实施，部分修改全国人大的法律。

二，设立专门的委员会。

我们知道专门委员会对议会的作用，《国会政体》的作者威尔逊有一句话，专门委员会是行政中的国会，没有专门委员会议会不可以做事。

　　第三，扩大了地方的自治权，设置了常委会。

1982年宪法里很重要的制度安排，实际上是地方建立了一个常设的议会。

在西方很多单一制的国家都没有这么大的权力。

它有立法权，这个权力是很大的，只要跟国家的宪法、法律不相抵触，根据本地的实际情况可以制定地方性法律。

国家没有列的也可以做。

当然我们习惯于中央集权的思维方式，总是看到上面领导有什么指示才立法，这不是宪法制度的安排。

其实我们地方立法权比英国、日本、法国单一制的国家的自治权力要大得多。

我去英国专门研究过英国地方自治的问题，英国到1999年才开始权力下放，原来地方没有议会，没有立法权。

　　第四，废除领导职务终身制。

解决了领导职务终身制的问题，就解决了领导人权力转移的问题。

1976年毛主席逝世的时候，我们觉得天都塌下来了，国家怎么办啊？

那年很多人排队买黑纱，整个国家都一片黯淡。

如果没有一个稳定的权力交接制度，我们不可能有这30年的经济社会的发展，所以我认为改革最重要的制度成果，是1982年宪法固定和总结下来的。

　　接下来，由于自由、开放了，有些新的生活方式出现了，包括西方的生活方式，也可能是人的本性的生活方式，比如穿喇叭裤、跳舞，聚集在一块，这些事情都出现了，包括一些社会治安的问题。

1983年9月2日，第六届全国人大常委会第二次会议通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》、《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，我们把这个叫做严打。

在发展的过程中，我们一直可以看到关于人性与人道主义的两种思想在交锋。

1983年4月份，发生了关于人性与人道主义的争论。

周扬是当时的中宣部顾问，他在中央党校做了“关于人性与人道主义”的报告，批评检讨我们过去对人性、人道主义的问题太“左”了，后来遭到党内另外一些同志的反对。

1984年，胡乔木针对人性、人道主义的问题做了一个报告——《关于人道主义和异化问题》。

　　在1986年9月3日、13日、29日和11月9日，邓小平连续四次谈政治体制改革。

他先后指出不改革政治体制，就不能保证经济体制改革的成果，就会阻碍四个现代化的实现。

政治体制改革总的目标是三条：

巩固社会主义制度、发展社会主义生产力、发展社会主义民主。

改革内容首先是要党政分开，要解决党如何领导的问题；第二个问题是权力下放，解决中央和地方的关系问题；第三个是精简机构。

1986年进一步提出，我们要讲民主，但不要搬用资产阶级的民主，不搞三权分立那一套。

　　以上是第一阶段的政治体制的改革。

　　这一阶段的政治体制改革，其背景是反思我们国家的历史，特别是文化大革命的历史经验教训，要民主，要法制，要政治体制改革，要解决个人集权和个人专断的问题，要解决中央权力过于集中的问题。

改革的动机就是要防止文化大革命那样的事情再次发生，我们不应该再有文化大革命那种乱批人、乱斗人、乱抓人的现象，要从制度上解决问题。

　　改革的特点是以传统人文知识分子为主导发起的一场又一场观念的变革。

比如关于人道主义、异化问题，实际上是在哲学层面上谈人性、人道的问题，从马克思主义的理论中挖掘人道主义的因素，用这样一些东西来启蒙社会。

　　在前十年的过程中，一方面中央最高领导人推动政治体制改革，另一方面学生、社会、知识分子也在讲政治体制改革。

但这两种政治体制改革思路有不一样的内涵。

在知识分子、学生看来，更多的是自由、民主、竞选这些东西。

但在政治领导人层面上，主要是在我们现有制度下，怎么能够发扬一些民主。

人文知识分子强调的观念上的头脑风暴的改革，与权力驱动的改革是不一样的。

那个时候没有对权力的要求，只知道民主是好的，西方的一些东西是好的，学生也不了解西方。

这种改革是自上而下的，政府在发动、推动，这次改革成功体现在1982年宪法里面。

改革的普遍共识也是政治体制改革应该与经济体制改革相协调。

　　1989年至今，是中国政治体制改革的第二阶段。

　　1989年以后有几年，无论是经济上还是政治上，中国都处于徘徊的状态。

1992年，邓小平南巡打破了这种局面，一下子把经济体制改革推到了最前沿，市场经济改革就是社会主义市场经济改革。

这期间发生了苏联东欧解体的事件，对中国老百姓，特别是领导人产生了非常大的影响，也是我们下一场改革很重要的背景。

在东欧解体以后，很多人认为中国不能搞西方的民主，要吸取前苏联解体的教训，提出稳定压倒一切，没有稳定，我们什么事都干不成；在经济上提出一部分人先富起来，效率优先兼顾公平的社会发展政策；一心一意发展经济，在国际上采取韬光养晦的政策。

　　第二阶段的改革给中国带来了什么？

是经济的发展和社会财富的增加。

在第二阶段，每一次十几大（党代会）的报告文件里面也谈政治体制改革，但实质上我们没有看到制度上的安排。

整个社会埋头搞经济建设，带来了财富的增加，但我们的价值体系基本上是崩溃的，人与人之间的诚信瓦解。

我们迎来了世界资本，我们产生了一代富豪，但是我们增加了贫富差距和代沟。

我们实现了一百多年来中国赶超西方强国的梦想，2008年的奥运会给中国人长了民族骨气。

同时我们也有非常高涨的民族主义情绪，民族主义是一把双刃剑，它有好的方面，也会伤害一些东西。

举个很简单的例子，清末的义和团就是这样，它打着爱国的旗号，不分青红皂白见洋人就杀，给国家制造了麻烦。

民族主义是个双刃剑，不能说因为“爱国”所做的事情就是正确的。

　　改革带来了政治职能的转变，但是政府本身的利益也在增加，政府本身也是利益主体，跟社会争利益。

政府有更强的能力，一方面我们说市场经济改革要转变政府的职能，要缩小、限制政府的权力；但是由于经济能力和其他管理制度的变革，实际上政府的能力在提升。

我们产生了一个富有阶层，但是我们有些富有阶层不太需要改革。

我们国家的政治体制改革走向何方呢？

我认为，过去那场靠观念支撑的改革已经死亡了，已经过去了，我们过去的青年知识分子、学生热衷于改革，但是他们没有利益的支撑，是观念性的改革。

但是我认为新的改革正在萌生，就是市场经济土壤中产生的，来自社会层面的极力要求的政治改革正在萌生。

　　总结第二阶段，1989年以后，（在钱与权结合推动下的）经济体制改革在1992年后单兵突进。

张五常先生说中国经济发展的奇迹就是县级的竞争，我写了文章批评，我认为最大的东西就是权与钱的结合。

地方政府推动经济改革，用各种政策、优惠办法来创造投资的环境，这个环境不是法律的环境，也不是民主的环境，是一种资源的环境，以劳动力环境、资源、土地为代价的环境。

这是权力与资本的蜜月期。

同时，政治体制改革停滞、转向。

知识分子与政府的联盟出现裂痕，传统人文知识分子迅速边缘化，一部分强调经济效率的经济学家登上舞台。

在意识形态淡化的同时，传统的、新中国建立的道德体系和信念也在消失。

随着经济改革取得成果，部分政治精英、财富精英和知识精英在政治上日趋保守。

在这期间一些与政治改革有关的行政、司法改革都无果而终，如基层民主自治、机构改革、公务员制度、司法改革、公车改革、反腐败等，来自政府自上而下的改革日渐式微。

中国经济改革成功了，要不要进行政治体制改革却成了一个问题。

二、对当前政治体制改革的一个判断

　　我认为当前政治体制改革是处于一个停滞萎缩的状态。

为什么这样说呢？

前面已经说到了一个大的背景，还因为高层对政治改革的看法跟当年不一样了，前苏联和东欧国家搞改革，结果苏联解体了。

现在高层最担心的是这个，所以话语也变化了。

这里我就简单地引用一下过去领导人的讲话，看看从中能看到什么信息。

邓小平在1986年9月3日、13日、29日和11月9日，四次谈到政治体制改革，当时本来是在反自由化很热的时候，邓小平在1986年一下子热衷于谈政治体制改革，我们当时也觉得不是很好理解，他当时一直在考虑政治体制改革的问题。

　　现在经济体制改革每要向前走一步，就会深深感到政治体制改革的必要性。

政治体制不改革就不能保证经济改革的成果，不能使经济改革继续向前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。

我们要知道，那一代人，特别是邓小平，他们的目标非常清楚：

要实现四个现代化，要国家富强起来。

政治体制改革是为了达到国家富强的一种手段，这是非常明确的一个共识。

　　那么他说到改革的内容是什么呢？

首先是要党政分开，要解决党如何领导的问题，这是关键，要放到第一位。

第二，要权力下放，解决中央跟地方的