赛迪经济评论第16期从国际经验看我国城市群协同发展.docx
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赛迪经济评论第16期从国际经验看我国城市群协同发展
2014年10月13日第16期总第32期
从国际经验看我国城市群协同发展
【内容提要】目前，我国城市群发展已经取得了初步成效，部分城市群的发展已经纳入国家规划，但与国外城市群相比在城市化率、经济发展水平等方面还存在着一定的差距。
同时，各城市群的协同发展存在较大的问题，具体表现在城市群产业分工、交通一体化等方面。
如何促进城市群的协同发展、增强其对全国经济增长的支撑作用是当前我国城市群发展需要研究的重要课题。
赛迪方略认为，我国城市群的协同发展应建立城市间协调发展机制、明确城市群内各城市产业发展定位、完善城市群的交通网络。
【关键词】城市群国际经验协同发展
根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，我国将进一步推进城市群的建设，并将其作为支撑全国经济增长、促进区域协调发展的重要平台。
在此背景下，借鉴国外城市群发展经验，促进我国城市群协同发展显得很有必要。
一、我国城市群发展现状与问题
（一）城市群发展初具规模
上世纪90年代以来，随着我国城市化进程的加快，城市群的发展也在稳步推进。
目前，我国东部地区长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群的发展已相对成熟，京津冀城市群近几年发展迅速，长江中游城市群、中原城市群、成渝城市群、哈长城市群等的发展已经纳入国家规划。
表12013年部分城市群基本情况
城市群名称
城市数量（个）
GDP（亿元）
经济密度（亿元/平方公里）
占全国GDP比重
长江三角洲城市群
16
97760
0.74
17.2%
珠江三角洲城市群
9
53061
0.97
9.3%
京津冀城市群
13
62172
0.29
10.9%
长江中游城市群
武汉城市圈
9
14743
0.25
2.6%
长株潭城市群
3
10539
0.38
1.9%
皖江城市带
10
13064
0.17
2.3%
环鄱阳湖城市群
5
7573
0.13
1.3%
合计
27
45919
0.21
8.1%
中原城市群
9
18962
0.31
3.3%
数据来源：
2013年各市国民经济和社会发展统计公报，赛迪方略整理
（二）城市群发展水平与国外存在差距
与国外城市群相比，我国城市群的城市化率还处于相对较低的水平。
美国东北部大西洋沿岸城市群的城市化率在90%以上，而我国发展较为成熟的珠江三角洲城市群的城市化率在80%左右，其他城市群尤其是中西部地区的城市群的城市化率则更低。
同时，我国主要城市群规模占全国经济比重偏低。
2013年，长三角、珠三角和京津冀占全国GDP的比重分别为17.2%、9.3%和10.9%，总计达到37.4%。
与美国的三大经济圈占全国GDP的68%，日本三大经济圈占全国GDP的70%相比，仍然存在着相当大的差距。
（三）城市群发展存在问题
经过多年的发展，我国城市群已经形成一定的规模，长三角城市群、珠三角城市群在经济发展水平、城市化水平等方面发展相对较好，但是各城市群的协同发展问题较大，具体表现在产业分工、交通一体化等方面。
首先，部分城市群内各城市的发展定位、产业分工尚不明确。
以京津冀城市群为例，由于城市间协调发展机制的欠缺，尚未制定明确的城市群发展规划。
北京、天津等城市的发展定位、产业分工比较模糊，三地均从自身发展出发，忽视了城市群的协同发展。
其次，城市群内部的轨道交通网络建设亟待加强，影响区域一体化进程。
目前，珠三角城市群的广珠、莞惠两条城际轨道交通已经开通，另有五条线路在建；长江中游城市群的武咸铁路、武汉到黄石、黄冈城际铁路已经通车，长株潭城际铁路在建；中原城市群的郑开城际铁路有望在今年年底开通，其他城市群的城际轨道交通建设还亟需加强。
二、国外城市群发展的经验
（一）建立完善的协调发展机制，促进城市群有序发展
纵观国外发展相对成熟的城市群的发展历程，各国在城市群发展中，均制定了完善的城市群发展规划，并根据规划的实施情况进行修改和完善。
同时，各国政府也建立了协调城市群内各城市发展的协调机制，保证了规划的顺利实施以及城市群协同、有序的发展。
日本政府为推进东京都市圈的发展，于1956年颁布了《首都整备法》，并设立了首都圈整备委员会，负责首都圈规划工作。
为确保都市圈内各城市间的协作，日本政府又先后五次制定、修编了《首都圈建设规划》，并将国土综合开发厅纳入国土交通省大都市整备局，直接管辖东京都市圈的土地规划及交通规划等。
美国东北部大西洋沿岸城市群的规划，主要由非官方和非营利性组织“纽约区域规划协会”负责编制，规划的基本指导思想是致力于“中心城市-周边区域”良性互动的可持续发展。
1996年，美国正式实施东北部沿岸城市带规划，规划的实施促进了区域经济整体、协调发展，中心城市纽约的实力和地位得到增强，周边地区也获得了良好的发展契机。
伦敦城市群在发展过程中，先后成立了多个城市群协调发展机构。
20世纪40年代成立的“巴罗委员会”根据不同发展阶段的特点、问题和需求，先后制定了多个伦敦市（郡）规划。
1964年创建的“大伦敦议会”是专门负责大伦敦城市群管理与发展问题的机构。
英国议会在1985年通过的《地方政府法案》，明确了由中央政府的环境部承担地方的发展战略规划。
1994年设立的“伦敦政府办公室”，负责伦敦地方层次的战略规划和综合一体化协调发展。
之后又成立了大伦敦地区协调发展研究咨询机构——“伦敦规划咨询委员会”，对大伦敦地区的发展提供研究咨询。
（二）通过制定规划、政策，形成合理的产业分工格局
在城市群的产业发展方面，国外各城市群通过制定相应的规划和出台连续性的政策，形成了城市群内各城市分工合理、紧密联系的产业发展格局。
日本政府从东京都市圈的发展大局出发，出台了交通、环境、信息共享平台建设、产业一体化等区域政策。
同时，先后五次调整《首都圈建设规划》，明确了各城市的区域与职能分工和各自的优势产业，形成了都市圈内各城市产业分工协作、合理布局的格局。
其中，东京是经济、政治中心，神奈川县是工业和物流中心，埼玉县是副都和运输中心，千叶县是商务和货运中心。
美国东北部大西洋沿岸城市群在发展中，通过规划的调整实现了各中心城市主导产业的错位发展，形成了各城市间紧密的分工协作关系，避免了各城市产业同质化发展。
纽约作为城市群的核心，是全美、全球的金融中心及公司总部的集中地；费城作为城市群的第二大城市，是炼油中心和钢铁、造船基地；波士顿是著名的文化中心及仅次于硅谷的全美微电子技术中心；华盛顿作为美国的首都，是政治中心。
同时，在细分产业的发展中，也呈现有序分工、错位发展的格局。
在港口发展上，纽约港主要发展高端的远洋集装箱运输、费城港主要从事近海货运、巴尔的摩港定位于矿石、煤炭、谷物等重要大宗原材料商品的转运港、波士顿则是以转运地方特色产品为主的商港。
（三）建立完善的交通体系，加强城市间联系
国外发展较为成熟的城市群都已经形成了较为完善的交通体系，成为支撑城市群经济、产业发展的基础。
以日本太平洋沿岸城市群中的东京都市圈为例，东京都市圈建立了由轨道交通、高速公路等组成的非常完善的综合交通体系。
其中，轨道交通体系包括国铁JR线、私营铁路、地铁、轻轨等，目前东京都市圈的轨道交通总长度已经超过3000公里。
完善的轨道交通体系，以及城市地面公共交通，有效地解决了东京都市圈内部的通勤问题。
同时，城市群之间的JR线、高速公路网络，方便了城市群主要城市之间的人流、物流，促进了城市群之间的经济联系。
巴黎城市群通过不同阶段的规划逐步完善了城市群的交通系统。
针对小汽车交通的混乱，在1965年的巴黎大都市圈规划中，制定了建设900km汽车专用道路和260km铁路，以及沿巴黎市区建设三条环线和贯穿市内呈“H”型放射状的高速铁路计划。
在1976年修订的规划中，交通发展战略由汽车为主转为公共交通系统优先，同时完善了巴黎大都市圈的高速铁路系统，实现了国有铁路网的衔接。
三、促进我国城市群协同发展的建议
（一）建立城市间协调发展机制
目前，我国一些城市群的建设涉及多个省市，如何协调各省市之间的利益是城市圈协同发展的关键。
从国外城市群的发展经验来看，应建立跨区域的协同发展领导机构协调各方的利益关切。
具体来说，对于京津冀城市群、长江中游城市群等涉及到多个省、直辖市的城市群，应从国家层面建立城市群发展领导小组，明确城市群及各个城市的发展定位，具体协调城市群内各省市之间的利益。
对于中原城市群等只涉及一个省份的城市群，应形成省级城市群协同发展机制，具体协调各地级市之间的利益关切。
（二）明确城市群内各城市产业发展定位
在城市群发展协调机制的基础之上，科学合理地确定城市群内各城市的产业发展定位，从城市群产业总体发展的角度，确定各城市的产业发展重点，形成分工协作、错位发展的产业布局。
同时，制定城市群发展规划，通过规划引导各城市产业的发展。
在城市群产业发展中，除了具体明确城市群核心城市、中心城市的产业发展重点，还应重点明确中小城市的产业发展定位。
通过形成合理的城市群各级城市间的产业分工，促进资源、人口等在空间上的合理布局，推进城市群的城镇化进程，促进城市群产业发展和城镇化的协同发展。
（三）完善城市群交通网络
目前，连接我国各区域中心城市的高速公路网络已经基本形成，高速铁路网络也在建设之中。
因此，未来我国城市群交通网络的建设将重点落在完善城市群内各城市之间的轨道交通、高速公路等交通网络，形成城市群内立体化、多样化的交通网络系统。
具体来说，要加快城市群中心城市之间的城际铁路建设，进一步提高城市间的人流、物流效率，强化各中心城市之间的联系。
通过加快建设连接周边县市的轻轨等轨道交通，缓解一些核心大城市因城市扩张过快带来的城市交通拥堵等问题，并带动周边县市的发展，推进整个城市群协同发展的步伐。
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