新《行政诉讼法》中行政首长出庭制度的研究.docx

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新《行政诉讼法》中行政首长出庭制度的研究

新《行政诉讼法》中“行政首长出庭”制度的研究

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　　2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第三条第三款规定:

“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。

不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

”至此，行政首长出庭制度被赋予了强制力，具备了法效力。

行政首长出庭制度提供了法官与行政官员对话、对峙的交流平台，其意义诚如学者所言，“对权力的最好控制办法是以权制权，司法权与行政权通过对峙而合作完成社会的整体目的。

”本文认为，“行政首长出庭”的法制化源于该制度深刻的理论与现实基础。

　　一、“行政首长出庭”制度依托的脉络—理论与现实基础

　　《宪法》第一百零五条规定:

“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

”据此，法律虽然没有对行政首长必须亲自出庭应诉做出明确规定，但宪法却确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。

这为建立行政首长出庭应诉制度提供了法理与宪法层面的铺垫。

　　在以往的司法实践中，行政机关负责人出庭应诉在各地零零散散地出现。

由于没有具体的法律条文对其做出专门规定，行政首长出庭一直以非强制性制度的样态存在，不过，因行政首长出庭与依法行政、法治建设的精神相吻合，故从其诞生之日起就赢得了国务院的青睐。

例如，国务院于2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》中就明确要求做好行政应诉工作，完善行政应诉制度。

随后，各地方政府根据具体情况，先后出台了诸多规范性文件对行政首长出庭应诉的具体内容（如案件类型、应诉程序等）予以明确。

值得注意的是，近些年，首长出庭制度还获得了地方党委与人大的支持和理解，在四川、陕西、河南、湖南、安徽、山东、福建、广东等地的人大决议和相关文件里，行政首长出庭制度常常被提及、强调。

由此可见，以发文的形式推动行政机关负责人出庭应诉制度俨然成为近几年实践中的常态，其“逐渐形成了一种具有中国本土特色的优化行政审判外部环境的新模式”。

　　二、“行政首长出庭”制度的必要性与进步性

　　新《行政诉讼法》将行政首长出庭制度首次写入了法律。

正如应松年教授所言:

“行政首长出庭应诉这个做法是好的，值得推广”，“行政首长出庭”制度具有极为深刻的必要性与进步性。

（一）行政首长出庭有助于及时、准确地化解行政纠纷

　　在确立行政首长出庭应诉制度之前，行政机关面对“民告官”案件时，往往安排代理律师或者行政机关工作人员出庭应诉，这使行政相对人不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，导致诉讼“空洞化”。

行政首长出庭应诉，表明其自身已冲破封建“官桎梏”的牢笼，主动将自己与行政相对人放在了同等位置，开始尊重行政相对人的诉权，愿意倾听行政相对人的诉求。

在形式上表现出了行政机关解决问题的诚意，从心理上可以有效消除老百姓的抵触情绪和对抗心理，促使双方平等交流，换位思考，相互理解，打开心结，化解矛盾，解决争议。

同时也增强了社会公众对行政诉讼的期望值和热情，增加对行政机关的信任与好感。

对于行政机关而言，行政首长出庭应诉可以在仔细了解案情事实的基础上，“第一手”获取行政相对人对相关行政行为的意见，从合法性和合理性角度更深层次地反思本部门的所作所为，从而推动具有针对性的对策出台，从源头上解决行政纠纷，达到“案结事了”的效果。

（二）行政首长出庭有利于提高依法行政、依法执政的水平

　　自党的十八届四中全会将“依法治国”作为会议主题以来，依法治国已经成为一项基本的、具有战略意义的治国理念、方式、方略，法治据此具有了国家高度和深度。

法治的本质是限制政府权力，保障公民权利，行政首长出庭恰恰是对法治精神和要求的具体回应。

实践中，行政首长对行政纠纷和本单位执法情况的了解，通常来自下属的汇报，而下属的汇报可能并不准确，甚至有时存在故意隐瞒。

因此，如前所述，行政首长只有亲自出庭应诉，才能对案情有更为准确地了解，对当事人的诉求有更为深刻地认识，才能从庭审过程逐渐暴露出来的薄弱环节中不断检讨本部门所做的行政行为的违法性或者不当性，对具体行政行为在事实、法律和程序方面进行全面的掌握和考量。

此外，出庭应诉的过程实际上也是一个法制教育的过程。

通过参加庭审，行政首长可以进一步增加对相关法律知识的了解，更好地做好本机关的依法行政工作。

同时，行政首长作为本部门的“掌权人”，亲自放下身段出庭应诉，展现了其尊重法律，遵守法律，关心百姓，关注民生的态度，这有利于行政首长以其自身行动向本系统、本地区的行政执法人员宣示领导对依法行政的重视程度，起到典范带头、示范与警示作用，从而促进执法人员检视自己的行为，纠正官僚、衙门作风，增强责任心和提高办事效率，增加依法执政的自觉性，进一步提高执法水平。

　　（三）行政首长出庭有益于增强人民群众对法治的信心，提高全社会的法治观念

　　行政首长出庭应诉表明了行政机关积极应诉的态度，也表明了行政机关对人民群众和法律、司法机关的尊重，这会产生良好的社会效果，营造良好的法治氛围，使人民群众增强对法律的信心，形成通过法律手段维护自身合法权益的习惯，有助于全社会法治意识的提高，也有助于法治社会的建设。

　　综上，“行政首长出庭应诉”入法，其意义不只是为了就事论事的诉讼审理，更在于政府官员对敬畏法律、践行法治具有的率先垂范引领效应。

构建法治社会必须首先打造法治型政府。

“行政首长出庭应诉”，传导给社会的就是法律至上、依法治国的法治理念。

　　三、“行政首长出庭”制度在实践中的不足及对策分析

　　有学者指出，从第一天起，围绕“行政首长出庭应诉”的争议便风生水起。

尽管新的行政诉讼法对其进行了制度明确，但有关其具体的适用与未来的走向仍是一个亟需研讨的问题。

（一）行政首长缺乏法律素养难出庭

　　首先，行政首长的法律知识往往有限。

由于当下的行政首长并不都是法科专业出身，因此，在此种情形下，一旦行政首长亲自出庭应诉，则其在法律知识上的严重匮乏将导致其“心有余而力不足”，从而影响法庭威严与司法的严肃性与专业性。

行政首长“出庭不出声”“出声不出彩”即是鲜明的写照。

笔者的想法是，法律不是日新月异的，但也绝不可能是一成不变的。

行政机关面对每一部法律法规的出台都必须努力学习，以适应法律的调整，避免出现对法律一知半解的情况，尤其是涉及本部门行政事务的法律法规及政策的理解和运用。

　　其次，行政首长临场应诉经验不足。

诉讼是由一系列复杂的程序技术所支撑的制度，这需要出庭人员不仅应当具备丰富的法律知识，而且应具有临场处理的应变能力。

显然，行政首长在这方面并无足够的经验。

　　基于此，笔者认为，行政首长作为行政问题的专家，应当做足“功课”，庭审前对涉诉案件做出针对性的分析和研究，综合把握整体案情、明晰案件所涉及法律关系、熟悉案件相关证据材料，并通过询问精通行政诉讼程序的专业法律顾问，了解庭审流程，提高行政首长出庭应诉的能力;庭审中认真耐心听取当事人的答辩陈述，剖析原告当事人的真正诉求、动机，正面积极参与诉讼（诸如准确解答原告当事人的疑问、参与协调和解等）;庭审后认真总结庭审经验、针对行政执法工作中的问题做出整改并严格追责。

（二）行政首长出庭可能加剧行政干预审判的力度

　　由于现实司法实践中大部分的行政诉讼案件都是由基层法院承办，基层法院审理案件的普通法官的行政级别一般为科员。

然而参与行政诉讼的行政机关负责人至少为副科、正科级别，因此行政首长的政治地位及实际权能往往要高于法院的司法长官，法官相较于作为被告人的行政首长往往处于弱势局面。

一个明显的例证是，实践中，当行政首长亲自出庭应诉时，法院通常予以高规格接待----至少是行政庭长以上的审判员担任审判长。

凡此种种，加剧了相对人对于司法的不信任。

此时，司法的技术}生就显得无足轻重了。

　　本文认为，庭审公开机制是化解该问题的良药，正所谓“阳光是最好的防腐剂”。

因此，可以通过公开机制的建立寻求社会力量的普遍关注。

有学者主张，“人民法院可以通过行政审判白皮书、法院工作报告等媒介向社会公布行政首长出庭的情况”，扩大行政首长出庭应诉情况的关注程度和知情范围，促使行政首长积极出庭应诉。

笔者对此完全赞同，此外，为了提升司法权威和审判的实效，不妨赋予主审法官对行政首长出庭表现的评价权，法院定期将行政首长表现情况通报给人大、政府等部门，以内部规定外部化的形式对政府落实行政首长出庭应诉形成制约、督促，切实建立监督与问责机制。

唯有此，行政长官方会认真准备、积极配合、认真答辩，司法权威于此过程中将获得提升、固化。

　　（三）行政首长可能钻法律条文空子不出庭

　　新《行政诉讼法》第三条第三款规定，如果被诉行政机关负责人不能出庭，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

这或许可以认为是立法者的有意为之，即：

考虑到行政案件类型、个案情况的复杂多元，在国家立法层面限定出庭案件类型实属不易，也无必要，故将更多的标准事项、裁量空间留给各地在实践中予以细化。

但这也意味着，行政机关负责人出庭应诉的法律规制意义丧失。

在实际情况中，行政机关首长包括担负行政职能的正职首长和分管具体行政事务的副职首长，前者需要统揽机关的全局工作，十分繁忙，后者需要制定和下派具体的实施行政行为的计划，往往也难有空暇。

出庭应诉需要耗费较多的时间与精力，行政首长无暇顾及出庭应诉恰恰为其拒绝出庭提供了一个“契机”。

　　因此，首先应出台相关司法解释进一步解释和明确行政机关负责人出庭应诉制度。

条文中应规定，行政机关不能出庭应诉的情况应当限于“有正当理由”。

此处的正当理由包括但不限于:

（1）不可抗力。

即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因。

例如，自然灾害、战争等。

（2）客观上不能控制的其他正当事由。

例如，遭遇交通事故、罹患急症、出国未返等。

行政机关负责人工作忙、有其他事务需要处理等不属于正当理由。

其次，行政首长还可以主动选择一些影响“大”（对社会影响、行政执法活动影响大）、时间“早”（出庭应诉案件属于历史或者当年首例）、数量“多”（原告10人以上，被告为两人以上的行政机关、集团诉讼、涉案金额多的案件）的案件出庭应诉。

再者，法律可赋予行政相对人在启动行政首长出庭应诉方面的请求权。

例如，规定行政相对人可申请行政首长出庭应诉，是否允许可由法院结合案情予以审查决定。

　　四、结语

　　行政首长出庭应诉制度的推行是行政机关执政为民的试金石，也是法治建设的风向标。

在推进依法行政、建设法治社会的关键时期，该制度得到了广泛认可，取得了明显的成效，但在实践中也存在一定的问题。

我们应进一步加强对行政首长的社会主义法治教育，不断提高行政首长出庭应诉的主动性、积极性，增强行政首长出庭应诉的法治意识和责任感，通过落实庭审公开机制、界定行政首长的人员范围、赋予行政机关和行政相对人对是否出庭应诉的选择权等方式，逐步完善优化我国的行政首长出庭应诉制度。

诚如《易经》中所言“观乎天文，以察时变;观乎人文，以化成天下”。

在当下中国，行政诉讼的一项重要功能就是通过庭审中法院的专业审判活动来感化行政官员，用司法权监督和影响行政权，逐渐将其召唤到依法行政的道路上来。

本文希冀行政首长出庭制度能有效促进行政机关的依法行政、加速法治政府之建设，而这正是笔者不揣浅陋写出上述文字的动力所在。

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