西方行政学说复习重点.docx

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西方行政学说复习重点

真正形成一个相对完整的理论体系的行政学的产生 　　行政管理真正形成相对完整的理论体系，成为一门独立学科，则是19世纪末20世纪初的事情。

 　　这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务日愈繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成一种普遍的社会现象。

为了缓和、消除各种社会矛盾，解决各种带有公共性的社会问题，维持社会稳定和促进社会发展，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。

在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上指导国家的行政管理活动，以使政府能够更好履行其职能和完成其使命。

于是，行政学便应运而生。

 　　正是科学管理运动的兴起才促成了西方行政学的形成和兴盛。

　　相关学科的理论发展和政府长期的行政管理实践也为行政学的产生奠定了重要基础。

 　　第一章 威尔逊的行政学说 　　1.威尔逊行政学说的主要内容 　　论证了行政学研究的必要性； 　　明确了行政学的目标和任务； 　　揭示了行政管理的本质； 　　说明了行政学研究的历史渊源； 　　提出了其行政学研究方法论； 　　提出了其人事行政思想； 　　提出了其行政监督思想。

 　　2.威尔逊对行政学最大的贡献 　　威尔逊最大的贡献就在于提出了政治-行政二分法并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。

 　　其主要内容：

 　　威尔逊主要通过将行政管理与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示了其本质。

他认为，“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府； 它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。

”就其与政治的关系而言，一方面，行政管理不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。

行政管理的问题并不属于政治问题。

 虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。

”“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。

因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。

’‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，’但行政管理并不因此就是政治。

”另一方面，行政管理与政治又密切相关，“行政管理的领域是一种事务性的领域。

行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。

但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。

”至于行政管理与宪政制度的关系，他认为，尽管“从政治哲学的角度着眼，行政学的研究是与宪法中主权之恰当分配的研究密切联系在一起的”， 但行政管理从本质上不同于宪政制度，“公共行政就是公法的明细而且系统的执行活动。

一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为。

……然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和之上的。

有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理范围。

因此，宪政制度所要过问的只是政府用以控制一般性法律的那些手段。

”为了进一步说明行政管理的本质，他认为，宪法与行政管理职能之间“并不完全是‘意志’与相应‘行动’之间的区别，因为行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志；他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。

这是一般决策和特殊手段之间的区别。

”这里，威尔逊厘清了政治与行政两者之间的关系，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出了一个初步的框架。

 　　第二章 古德诺的政治-行政二分法 　　古德诺如何看待 “政治与行政”二分法 　　古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡献主要并不是在于他率先提出了政治-行政二分法，而是在于他对政治-行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的独创性行政学思想奠定基础。

 　　古德诺明确指出，在所有的政府体制中，都存在着两种主要或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。

古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的只不过是为了引出这样的观点：

政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。

在他看来，“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。

这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。

”古德诺反复强调的主线就是：

政治与行政必须以某种方式取得协调。

可以说，古德诺对“政治-行政二分法”的贡献，并是不在于他提出了这个“政治-行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通过对政治-行政二分法的进一步阐释第一次澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的一种误解：

认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中；在于他第一次指明了这样一个道理：

“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。

因为这一原则要求存在分立的政府机构，每一机构只限于行使一种被分开的政府功能。

然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。

”很明显，古德诺在此表现出的兴趣，主要已不是在于政治与行政的“分离”，而是在于二者的“协调”。

 　　古德诺在指出了政治与行政必须取得某种协调之后，着重探讨了如何取得这种协调：

（1）这种协调的基础便是政治必须对行政取得某种形式的控制。

（2）协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。

 　　（3）美国走向政治与行政协调的独特道路-----法外调节。

美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于一种法定体制外的调节功能---政党。

 　　（4）美国加强民主与效率协调的主攻方向---政府体制的改革。

 　　（要求就以上某一点或几点联系实际发表自己的看法） 　　第三章 韦伯的“官僚制”理论 　　韦伯的“官僚制”含义及其主要内容 　　习惯上，尤其在汉语中，官僚制是一个贬义词。

然而，韦伯所说的“官僚制”却有着截然不同的含义。

在他看来，所谓“官僚制”是指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。

从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体以及早期的企业都采用的是这种组织形态，它是一种高度理性化组织机构的“理想类型”。

可见，在这种意义上，“官僚制”基本上属于中性词汇。

 　　韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征：

（1）合理的分工：

明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工是官僚制的重要特征之一。

韦伯认为，组织根据分工要求规定每一职位均有特定权责范围，这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门技能，更有利于提高组织的工作效率。

（2）层级节制的权力体系：

官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征， 其中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是便形成了官僚制组织中层级节制的权力体系。

在韦伯看来，这种层级节制的权力体系可以使组织中的每个成员都能够确切知道从何处取得命令以及把命令传达给何人，它有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率。

 　　（3）依照规程办事的运作机制：

在官僚制组织中，管理工作不是随心所欲地进行的，官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。

韦伯认为，这些规则和程序是根据合理合法的原则制定的，它们具有稳定性，可以保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。

 　　（4）形式正规的决策文书：

在官僚制组织中，一切重要决定和命令都应当形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档，为此，官僚制组织要设立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆”。

韦伯认为，官僚制组织的这一特征使得组织独立于个人之外。

在他看来，以文件形式下达决定和命令，有利于下级组织及其成员明确所下达的任务、规范要求和应履行的权责；而就上级来说，由于其对所属部门和个人的任务分配比较明确具体且已记录在案，因而也便于加强必要的控制，有利于组织有效实现其目标。

 　　（5）组织管理的非人格化：

韦伯认为，人的个人情感和好恶等非理性因素常常会影响其理性、合法性和客观性，进而会助长亲情、裙带和偏爱等关系，而这一切都会严重干扰和妨碍组织管理工作的有效开展。

因此，在官僚制组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性及有效性， 而不应考虑任何私情关系。

 　　（6）适应工作需要的专业培训机制：

官僚制发展的一个重要标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。

韦伯指出，官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，为了有效处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作需要。

随着社会的进步和科技的发展，官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训，以使其具备和增强处理事务和解决问题的能力，进而提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。

 　　（7）合理合法的人事行政制度。

 　　根据韦伯对理想型官僚组织的分析，它显然属于一种典型的行政组织。

他认为，从技术观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织能够最大限度地发挥效率，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越，它能够正式应用于各种行政管理任务中。

 　　韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性，具体体现在四个方面：

严密性；合理性；稳定性；普适性。

 　　韦伯也指出了它的弱点。

他认为，官僚制压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。

 　　第四章 泰勒的科学管理理论 　　泰勒的科学管理理论的主要内容 　　

（1）科学管理的中心问题是提高劳动生产率； 　　

（2）提高劳动生产率关键在于为工作挑选“第一流的工人”； 　　（3）实行标准化原理； 　　（4）实行刺激性的工资报酬制度； 　　（5）工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命”； 　　（6）把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法； 　　（7）实行职能工长制； 　　（8）在组织机构的管理控制上实行例外原则。

 　　第五章 法约尔的一般管理理论 　　1. 法约尔对于管理的定义 　　法约尔对于管理的定义是通过将经营与管理进行比较并对管理活动的要素分析来揭示的。

法约尔认为经营和管理是两个不同的概念。

“经营”的意思是指导或引导一个组织趋向一个目标，根据具体情况，经营可以指船长驾驶一只船、经理经营一个企业或政府首脑管理一个国家。

在他看来，“经营”包括六种活动，即：

技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动，而作为这六种活动中的一种，“管理”则由计划、组织、指挥、 协调和控制五种要素构成，“管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。

”将管理定义为这五个要素正是法约尔最主要的贡献之一。

 　　计划：

根据情况预测来制定工作计划。

 　　组织：

确立企业在物质资源和人力资源方面的结构。

 　　指挥：

运用领导艺术以推动组织业务，减少无效耗费的功能。

 　　协调：

使事情和行动都有合适的比例，使方法适应于目的。

 　　控制：

对各项工作能否按计划进行随时作出反应。

 　　2. 管理的14条原则 　　

（1）劳动分工：

有助于提高劳动熟练程度和准确性，进而提高效率。

（2）权力与责任