PPP的概念特点历史本质目的和目标.docx

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PPP的概念特点历史本质目的和目标

PPP的历史、概念、特点、优点、本质、目的和意义

PPP（“Public-Private-Partnership”）模式，中文直译为公私合营或公私合作，二十世纪九十年代发源于英国，泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式。

其应用领域为公共产品或服务的制造与供应，是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代。

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。

这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

在合理有效的PPP模式下，政府部门与社会资本之间基于一系列协议安排，有望构建一种平等合作的伙伴关系，以风险分担、利益共享为原则，在一个相对较长并且稳定的合作期限内，发挥公私双方各自的资源优势，以更加经济、富有效率的方式完成特定公共产品或服务的制造与供应。

当然，PPP模式并不适用于所有社会服务领域，即便是在其广泛实践的基础设施项目建设领域，PPP模式的具体应用也在很大程度上受限于各国或各地区迥然有异的政治、经济及法律环境。

以其应用效果而言，南橘北枳的现象并不少见。

自1995年实施第一个由国家计委正式批准的BOT试点项目以来，虽然几经反复，PPP模式在中国境内仍然得到长足发展。

据业内人士估算，中国目前已实施的PPP项目应已超过7000个，其中污水处理行业有2000个以上，燃气行业有1000个以上，市政道路项目则有3000到4000个（含BT项目），此外在城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校、医院乃至于城镇开发领域，也都有不少以PPP模式实施的案例。

无论是从发展的数量还是体量上看，这都是非常惊人的。

在十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向之后，中国财政部和国家发改委于2014年、2015年以来相继发力推动相关工作。

作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，PPP以及与之密切相关的特许经营模式不但得到上述两大部委的空前关注，也因此迅速受到各级地方政府及社会各界的高度瞩目，PPP模式在中国迎来又一轮新的发展浪潮似乎已是大势所趋。

一、PPP的概念

对于PPP模式进行了解，我们首先需要知道他的前世今生。

1、国外的定义：

——“PPP”一词由英国经济学界于1997年在联合国可持续发展的项目管理（SPM）会议上提出的，是对业已兴起的BOT、TOT等政府特许经营、与社会资本各类合作模式的总括；是打开合作大门的政策，是方向、原则；至今年未形成一个统一、明确的概念。

——其中，“BOT”一词由1984年时任土耳其总理土格脱•奥扎尔提出。

是政府和社会资本合作模式中的基本方式。

联合国发展计划署：

指政府、盈利性企业和非盈利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，合作各方可以达到笔与其单独行动更有利的结果，合作各方参与某个项目时，政府不是把整个项目的责任全部转移给私营部分，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

亚洲开发银行：

公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列合作关系，其特征有：

政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，公司长期合作、共担风险，提高效率和服务水平。

欧盟委员会：

公共部门和私营部门之前的一种合作关系，双方根据各自优势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务，可分为传统承包项目，开发经营项目和合作开发项目。

香港效率委员会：

一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。

双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成公司等几种方式。

加拿大PPP委员会：

公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过实单的资源分配、风险分担和利益共享，以满足公共需求。

可分为DB、DBFO、O＆M、BOO、BBO、BTO、BOOT等模式。

美国国家PPP委员会：

是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用死人自愿进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供服务以满足公共需求。

澳大利亚：

政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表或辅助政府满足政府职责所需提供的基础设施和相关服务，二私营部门负责建造设施在全寿命期的可使用状况和性能。

英国：

两个或更多主题之间的协议，确保他们目标一直，合作完成公共服务项目，他们之间一定程度上共享权利和责任，联投资、共担风险和利益。

国外定义的总结：

政府授权、规制和监管

私人投资

公司合作、长期的

利益共享

风险合理分担（谁最能承担原则）

标的是基础设施和公用事业，公共产品和服务

是一个包含的定义，PPP不是一个新的独立的模式，需要与具体的BOT、TOT、BOO、BTO等结合起来。

2、国内定义

全球最早实施的政府与社会资本合作案例：

1906年京师自来水股份有限公司（北控水务集团有限公司）“官督民办”（　1891年1月16日，紫禁城外贞度门发生火灾，火势延伸至太和门。

宫廷内外，纷纷传言这是天心示警，为人怨天怒的不祥之兆。

御史们抓住时机，群起谏议，要求慈禧太后“居慈宇宫，节游观”；可惜老佛爷一句话，所有刚刚还义正严辞的官爷们统统革职，永不叙用。

皇宫里大火冲天，一帮食国家俸禄的大臣不去救火，不去思索长治久安、免于火灾的良方，却借题发挥要削减主子的消费，难怪太后不满意，一肚子窝火。

　　据《清宫述闻》记载：

“光绪十四年十二月，太和门火。

明年正月二十六大婚，不及修建，乃以扎彩为之。

”这次火灾发生在光绪十四年十二月十五，先从贞度门起火，是两名值班太监使用灯火不慎引起。

贞度门在太和门之右，太和殿之前。

起火后扑救不力，延烧到东西朝房、太和门和昭德门。

此次大火烧了两天，虽经扑救，东西朝房和太和门还是被完全烧毁。

那些放在临时库房里，准备为光绪结婚大典用的各种服饰和礼仪用品，全部烧光。

　　这场大火之后，皇宫大内的消防救火问题，开始提到议事日程。

当然，已经烧掉的太和门，没办法赶在皇帝大婚前重修，只好派人把火场打扫干净，找来棚匠，支搭临时席棚，扎彩张灯，勉强办了婚事。

皇家婚礼这么一场关乎国家体统、颜面的大事，就这么草草了事，谁也不会觉得心里舒服。

大臣们在这个时候给老佛爷添堵，当然只能自取其辱。

　　光绪三十三年（1907）秋的一天，慈禧太后在颐和园召见不久前由直隶总督兼北洋大臣调升进京，任军机大臣兼外务尚书的袁世凯。

袁世凯进殿不久，就有一小太监匆匆来报，说宫廷某处失火。

联想到光绪皇帝大婚前的那一场大火，老佛爷心头火起，蹭蹭地往上冒火，一脸不痛快。

　　一大帮拖家带口吃皇粮的京官，一大堆满口先祖遗训忠良世代的大臣，已经16年过去了，竟没有一个能拿得出替帝国分忧的消防方案。

面对前来报告火情的太监，慈禧太后连摔杯子的力气都没有了，只管坐在原地，自顾自地叹气。

望着刚升任的新官，她也只是例行公事地随口一问：

“防火有何良策？

”没想到，袁世凯精神抖擞，立即回答：

“以自来水对。

”

　　老太后满脸诧异地望着袁世凯说，就是那“洋胰子水”？

袁大人满脸真诚，连忙答道，正是正是。

铁管铺设、阀门管制，水说来就来，说闭就闭，扑火消防很是方便。

其实，老太后是早就知道这玩意的，谭嗣同一伙还在闹腾时，就向光绪皇帝鼓捣过，要在皇宫里设铁管水塔，搞这个破坏龙脉风水的自来水。

当时，就被她喝斥了一番，这会儿袁世凯又来提这档子事，究竟是中了什么邪？

　　实际上，早在1879年，大连就修建了自来水管道。

随后，一些受西洋现代化风气影响的沿海沿江城市，如上海、青岛、天津、广州、武昌、汕头等，也相继兴建了自来水设施。

天津是在1903年有了自来水，袁世凯深知自来水的种种便利，加之又亲见其架设建造之快，因而胸有成竹；这一次看到太后如此烦恼，遂斗胆又建了一言。

　　老太后未置可否，只是说，谁可担此大任？

万一洋人要通过这根铁管子下毒，怎么办？

袁世凯当即向她推荐了一位当时正替他办差得力的年轻人，拍胸脯保证此人来办，万无一失；甭管中国人洋人，他都搞得定。

这个年轻人后来成为“北洋实业之导师，民国财政之权威”，他就是周学熙（1865-1947）。

光绪三十四年（1908）前后，京城又接连发生了几起火灾，由于运水扑救不及，和皇帝大婚前那次火灾相仿，基本烧得精光。

当年4月18日，农工商部熙彦、杨士琦等上书慈禧皇太后、光绪帝：

“京师自来水一事，于消防、卫生关系最要，叠经商民在臣部窍请承办”；并奏请由农工商部议员周学熙主持自来水事务。

慈禧终于下旨，准依“官督商办‘通例筹办’京师自来水股份有限公司”。

农工商部的大臣接到了圣旨，立刻再次上奏折，请示筹办的“大概办法”，建议成立“京师自来水股份有限公司”，性质为“官督民办”，并建议任命周学熙为公司总理（相当于今天的董事长）。

不久，周学熙的自来水公司就于1910年3月，正式向北京城区供水。

）

全球最早完成移交的PPP项目：

广东沙角电厂（二期），1997年

1984年签约（深圳市政府控股，香港合和实业参股35.23%，深圳市提供土地和燃料，港方筹集建设资金；港方全权运营10年）。

1987年4月投产发电，1997年3月港方将股权无偿移交广东省政府。

•我国当代第一个由中央政府批准的PPP项目：

广西来宾电厂（二期），1995年

1988年国家计委批复。

1995自治区政府向中央申请BOT试点。

1996年完成招标。

项目特许期为18年（其中建设期为2年9个月，运营期15年3个月）。

特许期满移交自治区政府，并提供移交后12个月的质量保证义务。

项目总投资6.16亿美元，其中25％（1.54亿美元）为股东投资，由法国电力国际和通用电气•阿尔斯通公司按60％:

40％的比例出资作为项目公司注册资本；其余75％由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行、巴克莱银行联合承销。

•我国当代市政公用行业的第一个PPP项目：

成都市自来水公司第六水厂B厂BOT项目，1997年

•我国当代第一个具备PPP性质的部委文件

2002年12月27日原建设部《关于印发〈关于加快市政公用行业市场化进程的意见〉的通知》（建城[2002]272号）

中国式PPP的三个发展阶段

不论是从时间维度，还是从发展思路来看，PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下三个阶段。

1995年至2003年——“摸着石头过河”的阶段

这一阶段，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。

在该阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，

2004年至2013年——“黑猫白猫”的阶段

这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。

中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复，大量低价或非理性竞标，乃至于国（资）进民（资）退的现象层出不穷。

从现实角度出发，考虑到中国地方政府的施政偏好，以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求，发生上述情况还是可以理解的。

另一方面，“黑猫白猫”阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。

2014年开始——规范化阶段

PPP模式立法的三个时段

与前文所述的发展阶段相对应，PPP模式在中国的立法工作也经历了三个不同的时段，并各自具备鲜明的时代特征。

一、以引导外商投资为主线的早期文件

在2004年之前，国务院及相关部委曾就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件，其中较有代表性的有《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（计外资〔1995〕1208号）、《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》（〔1994〕外经贸法函字第89号）、《国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知》（计外资〔1999〕16