我国农村土地征收的法律问题研究.docx

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我国农村土地征收的法律问题研究

我国农村土地征收的法律问题研究

徐小飞

（北京交通大学）

中文摘要

农村土地征收纠纷已成为影响农村社会稳定和发展的首要因素，随着社会经济的发展，现行农村土地征收制度在理论和实践中都暴露出某些缺陷。

本论文从法律经济学和法学角度分析了土地征收制度存在的必要性和意义，探讨了农村土地征收制度所涉及的法律问题，指出了我国农村土地征收制度在实际操作中存在的主要问题。

本论文借鉴了世界各国和地区的在相关方面的经验，结合我国的实际情况，探讨了完善我国农村土地征收的基本构想。

这些措施包括：

合理界定公共利益的内涵、征收主体的重新定位、完善农村土地征收程序、完善农村土地征收补偿制度等。

关键词：

土地征收；公共利益；征收程序；补偿

Abstract

Ruralarealandleviesalreadybecomeafirstfactoraffectingruralareasocialstabilityanddevelopment.Alongwiththesocialeconomydevelopment,thepresentrurallandleviessystembothexposescertainflawsinthetheoryandthepractice.Thispaperanalyzesthenecessityandthesignificanceofruralarealandleviesfromthelegaleconomicandthelegalscienceangle.Itdiscussesthelegalmatterwhichthesysteminvolves,andpointesoutthemainquestionwhichexistedintheactualoperation.Thepaperhasprofitedfromthevariouscountriesandtheareasinthelevyaspectexperienceandmakesstatementonthebasicconceptionofruralarealandleviesfromtheactualsituationinourcountry.Theyareincluding:

reasonablelimitingpublicinterestconnotation,newlyfixingpositionoftheleviesbodies,perfectingtheprocedureandthecompensatorysystemandsoon.

KeyWords:

RuralAreaLandLevies；PublicInterest；LeviesProcedure；Compensation

一、农村土地征收研究概述

土地是农民的衣食之源、生存之本，也是农民心灵和情感的寄托和归宿。

随着我国经济的快速发展和城镇化进程的推进，全国各地出现征地热潮，被征地的农民、农村集体经济组织与征地单位、地方政府的矛盾日益突出。

农村土地纠纷已成为影响农村社会稳定和发展的首要因素，不利于构建和谐社会主义社会。

现行土地征收制度在理论和实践中越来越不适应变化了的事实。

我国《宪法修正案》（2004）第20条规定，国家为了公共利益的需要可以对土地进行征收或征用并给予补偿。

土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定强制取得其他民事主体的土地并给予补偿的一种行政行为。

由于我国实行的是土地公有制，土地的所有制形式包括国家所有和集体所有两种。

因此，土地征收主要是指国家为了公共目的的需要，以补偿为条件，将农村集体所有的土地强制性地变为国家所有的行为。

集体土地所有权相对于个人而言，具有“公”的性质；相对于全社会而言，则具有“私”的性质。

[①]因此，国家征收集体土地，消灭集体土地所有权的理论依据何在，同样是一个值得深思的问题。

（一）土地征收的法律经济学分析

法律经济学者认为，征收制度的潜在无效率是可以被潜在效率抵消的。

政府征收所涉及的项目一般都是巨大的，牵涉到与许多私人财产所有者的交易，这些复合交易的谈判成本是很高的。

原因有二：

一是因为政府在规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大，私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格；二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益，这势必影响收购的角度。

如果征收者承担了如此巨大的成本，只能提高服务价格，把成本转嫁到消费者身上，这样消费者和征收者都不能获益。

此外，鉴于征收成本巨大，征收者也可能会采取其他措施替代他们计划内的土地，结果，这些土地就不能转到使用效率更高的征收者手中。

根据公共产品的有关理论，具有非对抗性和非排他性的公共产品（如国防）则应由公共所有，政府提供这些公共产品是更有效率的。

由于政府提供公共产品的高效率，因此政府在供应公共产品时征收私人才是正当的，反之，政府为了供应私人产品而征收私人财产则是不正当的。

也就是说，供应公共产品也就要求政府征收符合“公共利益”的要求。

“给予公正合理的补偿”的要求，有利于预防政府过度使用征收权。

如果不存在公平合理补偿，政府很可能就会积极地征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对这个社会来讲往往是浪费资源和低效的。

[②]

（二）土地征收的法学分析

所有权的制度与观念是伴随着社会经济生活的变化而不断发展变迁的。

土地征收制度是在个人与社会相调和的所有权思想观念下才觅得其存在的合理性的。

自进入20世纪以来，民法关于所有权绝对保护的原则受到修正，以民法上的禁止权力滥用原则、诚实信用原则和公序良俗原则限制其自由性。

也就是说，任何人不得借保护私有权利为借口，妨碍社会公共利益。

土地征收制度是一种剥夺所有权的制度，但征收制度除了限制所有权的一面以外，也具有保护所有权的一面。

土地征收必须有正当的理由，那就是必须为了公共利益，并且要控制在一定合理的范围之内。

只有是为了公共利益不得不限制私有权时，才可以对私有权进行限制，甚至剥夺，同时还必须给予权利人以公正合理补偿。

这样才能保证个人权利和社会利益协调发展，不至于走向彻底否定个人利益和个人权利的极端。

二、农村土地征收所涉及的法律问题

在农村，地方政府任意扩大“公共利益需要”的外延和内涵,以“建设用地”的名义大量征地和以地生财，土地征收程序不规范，被征地农民得不到妥善安置，补偿不合理，征地补偿款分配矛盾十分突出，甚至出现了被征地农民贫困化现象。

（一）土地征收目的

土地征收权的核心在于不需要征得土地所有人的同意而强制取得其土地，却也引起了对土地征收是否合宪及权利是否被滥用的争议。

“公共利益”使土地征收合宪性得以成立，也成为评价一项具体土地征收是否合法的主要标准，而且成为防止土地征收权被滥用的重要措施。

公共利益使土地征收有了合法的理由，但对公共利益的解释在各国和地区一直都是普遍争议的焦点。

在法国，《人权宣言》第17条使用“公共需要”的概念，1804年民法典将其扩张为“公用”，并逐步扩大公用的范围。

最初主要指公共工程建设，到了20世纪，扩大到社会经济生活的各个领域。

不仅公共大众的直接需要，而且间接的能够满足公共需要的领域，以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要都被视为公共需要。

法国行政法院对公用目的的解释，也持极其宽松的态度，只要公用征收行为具有公共利益性质，就认为是合法的征收。

但是，如果行政机关利用公用征收不是为了公共利益目的。

而是在公共利益的掩盖下满足其行政上的利益或者个人利益时，这种征收即被认为不符合公用目的。

美国在判例法上对公共利益的解释经历了由公众使用或公共事业使用扩展至包括非由政府或公用事业使用，即由私人使用、公众间接受益但排除完全私人使用的过程。

只要行为后果涉及权利人之外的多数人，就认为符合公共利益的需要。

最高法院在1958年的PoletownNeighborCouncilv.CityofDetrit案中总结说：

“当国家征用权的行使与某种可理解的公共目的存在着合理联系的时候。

法庭从未禁止过这种补偿过的夺取行为。

如果一些私有企业能给他所在的城市．乃至国家的经济发展、安置就业、政治稳定都带来益处，支持这样的企业就具有公益性。

”[③]

（二）征收土地的程序

土地征收程序是指国家在行使土地征收权过程中所遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。

西方各国都意识到土地征收程序的重要性，精心设置了本国的土地征收程序，其中具有代表性的有三种类型：

一是以美国为代表的司法主导型程序；二是以日本为代表的行政主导型程序；三是以法国为代表的行政、司法并重型程序。

1．美国的土地征收程序通常如下几个步骤：

（1）预先通告；

（2）政府方对征收的财产进行评估；

（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约，被征收方可以提出反要约（countoffer）。

（4）政府召开听证会（pubichearing）说明征收行为的必要性和合理性；

（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常有政府方将案件移送法院处理；

（6）法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当天交换；

（7）收方最后一次进行补偿金的平等协商为和解争取最后的努力；

（8）如果双方不能达成一致将由普通民众组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额；

（9）判决生效后，政府在30天内支付补偿金并取得征收的财产。

[④]

2．日本的土地征收程序

在日本，原则上任何人欲取得土地都必须向所有人购买，即使是为了实现公共利益从事铁路、公路等公共事业，也不例外。

但是在无论需用地人提出什么签约方式，而土地所有人都不作回答的情况下，或者在难以确定该土地真实的所有人的情况下，就会出现难以缔结合同的情形。

由于需用地人所从事的事业属于“公共事业”，具有建设的必要性，原则上不能终止该事业，因此，可以进入强制性的征收程序。

这种程序大体上包括三个阶段：

（1）国土交通大臣或都、道、府、县知事处理的事业认定程序。

（2）都、道、府、县收用委员会处理的裁决程序，在该阶段，收用委员会确定征收土地的区域、进行损失的数额。

（3）都、道、府、县知事处理的代执行程序。

土地所有人在不服事业认定和裁决的情况下，可以通过不服行政审查和行政诉讼来获得救济，但是原则上争讼不得事业的进行和土地的征收。

土地所有人在规定的期限内不履行腾空土地义务的，需用地人可以请求知事代为执行。

[⑤]

3．法国的土地征收程序

法国传统观念认为普通法院是私人自由和财产的可靠保障，只有他有权剥夺私人的财产所有权；另一方面，公用征收的目的是为了满足公共利益的需要，行政机关是公共利益的判定者，是否进行公用征收应由行政机关决定。

基于以上考虑，法国的公用征收程序同时有行政机关和法院参加，分为行政阶段和司法阶段，以维持国家权力和私人之间的利益平衡。

（三）对所征收土地的补偿

现代法治国家将保障人民的自由权和财产权当作国家存在的主要目的。

而土地征收权的行使给被征收人造成了特别的负担或牺牲，对其所遭受的经济上的损失，自然应予以补偿，这是公平原则的基本要求。

各国土地立法中都规定了土地征收补偿制度。

有关土地征收补充的原则大致有三种：

完全补充原则、不完全补充原则和相当补偿原则。

当代日本出现了一种新的补偿观点，即被称为“生活权补偿”的观点。

该观点认为，如果作为征收对象的财产对财产权人具有生活基盘的意义，那么，对其损失之补偿，就不仅限于对其财产的市场价，还应考虑补偿其附带性损失，甚至有必要给财产权认为恢复原来的生活状态所必需的成分的生活补偿。

比如说因公共建设的需要，一般市民的土地或房屋受到征收，在此情形下，仅仅给予完全