对未达增值税和营业税起征点纳税人免征个人所得税的探讨.docx
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对未达增值税和营业税起征点纳税人免征个人所得税的探讨
对未达增值税和营业税起征点纳税人免征个人所得税的探讨
起征点又称征税起点，指税法规定的计税依据应当征税的数量界限（起点），营业额达到或超过起征点即应照章全额计算纳税。
未达起征点是指计税依据数额在起征点的数量界限（起点）以下。
增值税和营业税起征点政策的制定，是国家鼓励和支持个体经济发展的一项重要举措，也是国家对弱势群体相关税收政策的倾斜。
因此，这一举措，极大地保持和促进了经济繁荣和社会稳定，得到了社会各界和广大个体工商户的普遍欢迎和赞同。
目前，四川省以及大部分省市销售货物增值税和提供营业税应税劳务起征点政策均是月收入5000元、提供增值税应税劳务起征点为月收入3000元，即凡是未达到起征点的纳税人，都享受增值税、营业税的税收减免政策。
但是，根据国家税务总局《关于提高增值税和营业税起征点后加强个人所得税征收管理工作的通知》（国税发[2003]80号）规定，“对未达到增值税、营业税起征点的纳税人，除税收政策规定的以外，一律不得免征个人所得税”。
这就是说，享受了增值税、营业税的税收减免政策的纳税人，还得按规定申报缴纳个人所得税。
随着税收征管的不断加强，对未达营业税、增值税起征点的个体工商户（以下简称“未达起征点户”）的管理难度也在不断增大，个体税收管理中存在的矛盾和问题逐渐显现，纳税人特别是一些地处在边远乡镇街道经营的纳税人，要求对增值税、营业税起征点以下免于征收个人所得税的呼声日渐强烈。
我们带着这一问题，经过深入调研发现，对未达增值税、营业税起征点的个体工商户征收个人所得税的确存在不少弊端，值得我们引起高度重视和认真思考。
一、目前征管中面临的问题
（一）税务机关面临的问题
1.征管难。
一是地域广。
按照总局和省局对税收征管的模式要求，我们在农村地区实行了按经济区划设地税所，实行“以申报纳税和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收,重点稽查, 强化管理”的征管模式。
这样,就带来了农村中心地税所管辖地域广的问题。
目前，我市的一些区县局，一个所的管辖范围，少的管理四、五个乡镇，多的则要管理八、九个甚至十几个乡镇。
离中心地税所最远的乡镇，有几十甚至上百公里的距离。
而这些地处边远山区乡镇的个体工商户，绝大多数都达不到起征点。
二是人手少。
我市的一些农村地税所人员，一般在五、六个人，多的有十几个人。
人员都是一个人要兼数个岗位，既要管理企业税收，又要忙于个体税收管理。
要实现税收管理的精细化，心有余而力不足。
三是成本高。
由于都是一些极小额的零星税收，有的一个乡镇一个月征收的税款不足千元，而征管投入的人力、物力和财力却非常的多。
据调查，如果税务人员外出对增值税、营业税起征点以下个体工商户征税，一天下来可能就只能征到200-400元的税，但因此而发生的车船费、生活补助费等征税支出就要达到几十元甚至上百元。
若算上人员经费、工作经费，征收成本超过实际征收的税款。
2.定额难。
增值税、营业税起征点以下个体工商户本来经营收入都很微簿，小本经营，对任何一点支出看得也比较重，虽然对其征收的个人所得税在每月10-30元之间，数额不大，但纳税人还是看得比较重的，会尽量想办法少缴或者不缴，认为增值税、营业税这些主体税收国家都给减免了，都不征收了，剩下那么很少的个人所得税，地税部门还那么积极认真的在征收，太不讲情理了，这就给定额增加了难度。
核定定额时，往往遭到个体经营业主的极力反对，甚至招来比邻业主的起哄或者围攻，诱发群体性事件发生。
3.执法难。
实际征管中，比较多的存在欠税不交的情况，严重影响纳税申报率。
但即便这样，税务机关也不便于采取强制执行措施。
主要原因：
一是应交税额太小，不可能申请法院执行，即便申请，法院也不会受理。
二是如采取强制执行措施，其程序复杂，收集证据、资料困难，执行费用远高于应交税额。
三是从维护地方稳定考虑，增值税、营业税起征点以下个体工商户都属于弱势群体，如对其采取强制执行措施，容易引起群众的同情，遇到肇事者起哄，就可能引发突发事件。
致使地税机关处在两难的境地。
（二）纳税人面临的问题
1.费用高。
按照现行的税收征管模式，纳税人的纳税申报可以采取自行申报缴纳，也可以采取邮寄、电子申报以及委托中介机构申报等方式。
但是，对于这些小本经营的个体经营户而言，不可能采取邮寄、电子申报以及委托中介机构申报，从节约费用的角度考虑，也只能习惯于采取自行申报缴纳。
现在的一个农村税务所管理多个乡镇，在涉及税款征收时，要求纳税人自行到税务征收大厅申报缴纳，对增值税、营业税起征点以下个体工商户来说，要到几十公里以外的税务征收大厅来交几十元的税，有的往返来回的交通食宿费加起来，就和接近或者超过所缴纳的税金了，增加了他们纳税成本，因此，非常不情愿缴税。
2.时间长。
有的比较边远的纳税人到办税服务厅办理申报纳税，由于路途遥远，办理一次纳税申报需要耽误一天的时间。
尽管各级地税部门都采取了许多积极有效的便民利民的措施，比如“简并征期”、“简易申报”等措施，虽然减少了纳税人的一些抵触情绪，效果也比较明显，但仍然没有从根本上解决问题。
3.效率低。
目前无法实现计算机与征管系统适时无线上网征收税款，按照现在的票证管理制度规定，税务人员不得携带税收票证外出征税。
对未在规定时间内申报缴纳的纳税人，为了把这部分税款征收起来，有的农村基层地税所采取先由税务人员垫款缴税，开出税票后，再由该税务人员亲自送到某一乡镇的纳税人手中，然后向纳税人征收应纳税款。
这种做法不仅严重影响工作效率，而且带来极大风险，造成新的“上清下不清”。
二、对未达起征点户免征个税的可能性和政策依据
（一）自贡市个体工商户基本情况
从自贡市的情况看，全市有97个乡镇，分别由六个区县征收单位管辖，管理乡镇个体税收的税管员共计128人。
个体户有17521户，其中未达到起征点的管户为9599户，占全市个体户总数的54.79%；2009年起征点以下个体工商户入库个税258万元，占2009年全市个税收入16166万元的1.6%，占2009年全市税收收入147351万元的0.18%；2010年起征点以下个体工商户入库个税297万元，占2010全市个税收入19965万元的1.49%，占2010年全市税收收入191445万元的0.16%。
由以上数据可见，不管是从各区县，还是从全市的情况来看，起征点以下个体工商户入库个人所得税占比非常低，占本地区税收的比重以及占整个个人所得税的比重都不大。
（见下表） 因此，我们认为，免征这部分税收对地税税收计划的完成影响不大。
对地方财力影响更是微乎其微。
这就说明，免征增值税、营业税起征点以下个体工商户的个人所得税是有可能、有条件的，地方财力也完全能够承受。
增值税、营业税起征点以下个体工商户个人所得税入库情况统计表
单位：
万元
单位名称
管理乡镇
.
个
税务人员
.
人
企业户数
个体工商户
2009年起征点以下个体户入库个税
2010年起征点以下个体户入库个税
户数
其中：
起征点以下户数
入库个税
占本局09年个税收入百分比%
占本局09年税收收入百分比%
入库个税
占本局2010年个税收入百分比%
占本局2010年税收收入百分比%
二分局
8
1,702
2,706
1,035
37
1.76
0.08
37.5
1.08
0.06
自井局
6
4
1,102
2,768
777
28
0.45
0.07
37.5
0.49
0.1
贡井局
11
8
860
2,199
1,734
35
5.47
0.39
48
5.66
0.46
大安局
12
38
1,499
2,643
1,488
55
1.87
0.25
61.5
1.82
0.28
沿滩局
14
23
336
818
548
14
1.92
0.18
19.5
2.59
0.19
荣县局
27
17
844
3,047
1,836
33
5.8
0.19
39
2
0.17
富顺局
27
30
720
3,340
2,181
56
4.02
0.39
54
2
0.2
合计
97
128
7,063
17,521
9,599
258
1.6
0.18
297
1.49
0.16
（二）典型案例调查
为更加深入详细的了解未达起征点个体户的经营、家庭现状及负担等情况，我们还通过到基层税务所和走访一些个体经营纳税人，收集了部分具有代表性的案例进行剖析：
1.个体纳税户黄某，从事豆花饭餐饮,利用自有场地经营,家庭人口5人（夫妻2人、两个小孩,一个老人）,每月经营收入1300元，年经营收入15000余元,全年按核定征收缴纳个人所得税150元，年支出14000余元（其中经营成本约6000元，生活开支约6600元），节余1000余元;
2.个体纳税户金某，从事自行车修理,租用场地经营,家庭人口3人（夫妻2人和一个小孩）,年收入12000余元,全年按核定征收缴纳个人所得税120元，年支出12000余元（其中经营成本约5800元，生活开支约6300元），无节余;
3.个体纳税户欧某，下岗职工从事供应茶水,利用自有场地经营,家庭人口4人（夫妻2人一个小孩,一个老人），年收入12000余元,全年按核定征收缴纳个人所得税120元，年支出13000余元（其中经营成本约6600元，生活开支约7800元），负债2000余元。
从以上案例来看，他们从事的都是收入微薄，利润极低或无利润，仅能养家糊口的一些行业，按自贡市2010年最低工资标准人均收入780元/月计算，个体工商户夫妻两人最低收入标准应为18720元/年（2人*780元*12月），而他们的实际经营收入都未达到最低工资标准，与自贡2010年在岗职工年平均工资水平23223元差距更大，并且家庭赡养人口较多，属于低收入困难群体，制定优惠政策减免个人所得税对他们生活的改善、共同致富有着十分重要的意义。
（三）目前部分省市的做法
目前，部分省市为解决未达起征点征收个人所得税的问题，采取了一些积极有效办法，如江西省实行个人所得税盈利点征收办法，即在盈利点以内的视为无应税所得，不征个人所得税，在盈利点以上的，按规定计算征收个人所得税，盈利点的标准为：
从事销售货物增值税和提供营业税应税劳务的，月销售额（营业额）在5000元以内；提供增值税应税劳务的，月营业额在3000元以内。
广西壮族自治区为切实减轻农民负担，推进社会主义新农村建设和城镇化建设，制定政策对达不到增值税、营业税起征点的个体经营者和个人暂不征收个人所得税。
吉林省规定对月收入5000元以下的个体工商户、个人独资及合伙企业（不含建筑、娱乐、采矿等行业）个人所得税核定征收率确定为0，即月收入5000元以下不征收个人所得税。
以上地区采取的办法，实际上也就是对未达起征点以下个体工商户纳税人采取不征个人所得税的一种变通征管方式，在我国个人所得税法律法规方面也有一定的政策支撑，并且一定程度上也解决了征管难题。
这种“犹抱琵琶半遮面”的方式尚不能根源上切实起到对未达起征点个体纳税户个人所得税免征的实际意义，建议总局对此制定规范性的免征政策文件，真正起到鼓励我国个体工商户的发展，有力维护社会稳定，促进社会和谐发展的作用。
三、对未达起征点户免征个税的现实意义
为贯彻国家惠民富民政策，体现税收公平原则，促进和谐征纳关系，建议取消对未达增值税、营业税起征点的个体工商户征收个人所得税。
（一）有利于更好贯彻“税收为民”理念，体现国家对弱势群体的关爱。
我们的党和政府从“保民生、保增长、保稳定”的角度出发，制定了对个体工商户征收增值税、营业税的起征点。
这一惠民政策的制定，它既是国家鼓励和支持个体经济发展的一项重要举措，也是鼓励和支持下岗职工再就业以及大学生、复员退伍军人自谋职业的一项重要的积极政策，更是国家对弱势群体关爱的具体体现，极大地保持和促进了经济繁荣和社会的稳定，深得民心。
随着我国经济的快速发展，国家又先后对“增值税、营业税起征点”作了调整，加大了对弱势群体相关税收政策的扶持力度。
在工作和调查中，我们发现，随着增值税、营业税起征点的不断提高，全市管辖的办理税务登记的绝大多数个体工商户以商业零售业居多，不再缴纳增值税、营业税及相关附加税费。
同时，工商部门也陆续取消相关收费，真真切切地体现出国家对弱势群体的关照。
但是，对个体工商户生产经营所得的个人所得税仍在征收，这与增值税、营业税相关政策形成鲜明对比。
取消未达增值税、营业税起征点的个体工商户的个人所得税已是必要。
（二）有利于更好体现税收公平原则，实现对弱势群体的照顾。
个体工商户生产经营所得的个人所得税，其征收方式只能实行核定征收。
按照营业额的1%计税，没有费用扣除，这种方法存在一定的问题。
根据现在的社会消费状况，这部分个体工商户的经营所得，只能维持基本生活，有的连维持基本生活都困难，还得靠领取政府的低保费、贫困补助等过日子。
对这部分人征收个人所得税有失公平，违背了国家倡导的对弱势群体的保护。
取消未达增值税、营业税起征点的个体工商户的个人所得税才能发挥个税调节分配的功能。
（三）有利于更好坚持税收效率原则，集中优势兵力加强重点税源管理。
实际工作中，起征点以下的这部分个人所得税纳税户均不会自动上门申报，每月征收期也只能采取管理人员上门实施直接征收，加大了工作难度，耗费了大量征管资源，不利于“信息管税”以及精细化、规范化管理。
因此，对未达增值税、营业税起征点的个体工商户的个人所得实行免征，不仅有利于提高地税机关工作效率，降低这部分纳税人的负担，而且更有利于地税部门集中优势兵力，加大重点税源的管理力度，强化管理，重点稽查，打击偷、逃、骗、抗税行为，增强执法刚性，实现真正意义上的“精细化、规范化、法治化”管理。
（四）有利于更好构建和谐的征纳关系，展现地税部门良好形象。
从未达起征点的个体工商户人员构成看，很大部分人为当初集体企业下岗职工。
这部分群体文化层次普遍较低，纳税意识也较为淡薄，对社会和政府有着诸多的不满和怨气，加上国税和工商不再征收相关税费的对照，相当多纳税人对地税部门存在偏见，把所有的矛盾集中到地税部门，存在明显的抵触情绪，在行风测评中都有较强的反应。
影响了和谐的征纳关系，地税形象也由此受到不同程度的损害。
取消未达增值税、营业税起征点的个体工商户的个人所得税，是顺民心而为，构建和谐社会的需要。
综上所述，从国家对弱势群体关爱、扶持个体经济发展的角度着想，从减轻纳税人负担、降低纳税成本考虑，从提高税务部门工作效率、坚持依法治法、构建和谐征纳关系出发，取消对未达增值税、营业税起征点的个体工商户征收个人所得税的规定是具备可行的。
四川省自贡市地方税务局课题组
课题组组长：
冯勇
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