网格化管理在城市社区治理中的作用研究.docx
《网格化管理在城市社区治理中的作用研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《网格化管理在城市社区治理中的作用研究.docx（23页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
网格化管理在城市社区治理中的作用研究
网格化管理在城市社区治理中的作用研究
——以XS区为例
佘凤云
一、理论综述……………………………………………………3
（一）基层社会管理理论……………………………………3
（二）网格化管理的内涵……………………………………4
二、网格化管理对社区治理的影响……………………………6
（一）基层服务职能…………………………………………7
（二）基层防御功能…………………………………………9
三、社区治理中网格化管理的困境…………………………11
（一）网格管理要素不全……………………………………11
（二）网格管理权限模糊……………………………………17
（三）网格管理作用不显……………………………………19
四、网格化管理的运行模式探索……………………………24
（一）以网格团队管理区域网格……………………………24
（二）以有效机制构建网络结构……………………………25
（三）以合理环节理顺主体关系……………………………26
（四）以包容态度引入志愿服务……………………………27
（五）以开放氛围渲染文化建设……………………………28
网格化管理在城市社区治理中的作用研究
——以XS区为例
佘凤云
内容提要：
网格化管理自推行以来，因其具有管理便利、服务方便、处理及时等优势，已被全国大部分城市社区所启用。
虽然应用广泛，但实际效果各有不一，大多数社区只是将辖区按照规定划分为若干个网格，只是便于了解基层的情况，甚至有的网格只是上级管理下级的一个工具，其基层服务功能并不明显，也有违其实现公共服务的初衷。
对于苗头性问题虽能及时发现、处理，具体的服务却未作深层次研究，直接导致大部分居民只知道街道、社区，并不知道自己属于哪个网格，这就导致网格化在基层治理中的作用并不明显。
本文的意义重在挖掘网格化在社区治理中的作用，以寻找作用的缺失点，从而初步形成网格管理新模式，以应对网格化在城市社区治理中作用不显的局面。
本文以XS区为例，通过对辖区10个街道办事处社区的调查，了解网格化管理在基层社会治理中的作用，对有利作用与不利影响，作出多方面的剖析。
文章首先阐述XS区网格化管理在社区治理中的影响，从基层的服务职能与防御职能两方面，分析网格化管理对基层社区的影响。
其次重点分析网格化管理的困境，提出了存在的网格要素不全、管理权限模糊与作用不显的困难，最后从建立网格团队、构建有效机制、引入志愿服务、发展社区文化四个方面提出改善的路径，为基层社区治理提供案例参考。
关键词：
网格化社会治理作用XS区
社区是城市的名片，也是构成一个城市的基本单元，一个城市的政治、经济、人文等方面的发展都要依靠社区这张名片的推动与扶持，所以社区发展至关重要。
社区工作的质量直接影响地方的行政管理、经济发展、生活环境。
因此，社会主义和谐社会的建设首先要从社区开始做起。
而社区工作是个复杂而繁琐的工作，怎样在有限的时间与空间内，高效的完成工作任务，是关于社区发展的重要话题。
随着科学技术的发展，数字化进程加快，且已渗入各个领域，依托这一技术平台，我们如何实现基层社会治理的服务转变，就显得迫在眉梢了，于是社区网格化管理应运而生。
一、理论综述
（一）基层社会管理理论
1、城市社区功能研究。
“城市社区是城市社会的细胞，是城市社会赖以存在和发展的重要基础，它的发展状况一定程度上标志着这一城市的现代文明程度和社会生活质量[1]”。
城市社区具有政治、自治、服务、保障、学习、文化、经济七大大功能，所有功能之间形成良性循环，共同服务城市发展。
社区是社会组织的一个子系统，而社会组织是整个社会的有机组成部分，作为居民群聚的中心地，社区既是服务的直接场所，也是心灵的归属地，每个社区都担负着当地生活各方面的职能。
因此，有学者认为社区应该具有社会的一切功能。
社区只有具备政治、经济、文化、教育、卫生、服务和环境等各项功能，才能成为社区成员社会生活的空间、参与的舞台、继续社会化的场所。
服务职能完善是居民生活质量提高的前提，社区从服务目标而言，是为了保持居民之间的良好互动，只有功能齐全才能做好良性互动，进而替代原有的“单位体制”、“街区体制”。
2、服务型政府管理理论。
登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”包含以下七条：
:
①政府的职能讲求服务并非掌舵。
②公共利益讲求目标而不是副产品。
③思想上强调具有战略性，行动强调具有民主性。
④服务的客体是公民而并非顾客。
⑤强调责任的重要性。
⑥相比生产更重视人⑦公民权和公共服务优于企业家精神[2]。
罗光华在《城市基层社会管理模式创新研究》中指出“与其他视角的政府角色定位所不同的是，政府服务视角下的社会管理理论将政府的角色定位于服务，并由此提出社会管理的本质就是社会公共服务”[3]。
新公共服务理论对政府的“保姆”角色进行了重新解释，认为公共行政的宪政和民主价值是研究主体，强调政府行政管理和服务中的核心地位，强调以人为本，拓宽与公共组织的合作的平台，疏通公民参与渠道，形成多元化主体参与并作用客体的格局。
（二）网格化管理的内涵
1、党建工作的一种模式。
群众路线思想的衍生。
作为共产党的根本领导方法和工作方法，从群众中来，到群众中去，是网格化管理的服务方法。
2013年全国上下党员干部重新掀起群众路线，从中央到基层要求重新学习“党的群众路线”，要求党员干部做事接地气，重视基层服务工作。
群众路线重要意义在于不仅是中国共产党在战争年代的制胜法宝，更能使党员干部以充分满足群众诉求为宗旨，关注民情、民生，为老百姓服务、对老百姓负责，确立了以民为本、公众至上的价值观，集中体现了服务型政府的核心理念。
“城市社区网格化管理是新时期基层社区积极主动贯彻和落实党的群众路线的成果，在一定程度上弱化了官本位思想，有助于将基层政府的工作重心由管制向为群众提供优质高效的服务转移”[4]。
社区党建模式创新。
近年来，城市社区党建工作发展突出新意，不仅从服务层面下足功夫，更是上升至社区党建模式研究。
张恺（2012）提出“实施社区党建网格化的关键在于建立健全科学合理、务实管用、灵活高效的管理和运行机制：
一是构建互动机制，整合资源联网格；二是建立责任机制，设岗定责落网格；三是引入激励机制，作用发挥在网格；四是完善保障机制，政策倾斜重网格”[5]。
唐颖（2004）认为，开展社区网格化管理应该努力实现三个“化”，即社区管理网格化，社区建设实体化和社区党建社会化。
其中，社区党建社会化要进一步增强街道党工委在社区管理中的领导核心地位，进一步深化“凝聚力工程”建设，进一步提高党的工作有效性[6]。
2、实践创新的一种探索。
服务方式的有效创新。
网格员在工作中及时发现问题，按照问题类型进行申报，并在规定时间内完成有效反馈，这种便民服务具有很强的系统性，重在创新服务方式。
“所谓网格化，最初主要是用于电子信息技术领域，后来逐渐被引用并加以改造成一种政府管理领域的新模式和新方法。
而城市网格化管理，就是这样一种基于数字化信息管理方法，将城市基层政权所属区域以网格为单位加以划分，使得各网格之间能有效的进行信息的交流，资源的共享，以实现城市基层政权组织的扁平化和公共服务的精准化、专业化[7]。
牟君发指出，实施网格化管理的初衷是为了克服基层干部深入群众不够，党建、计生、劳动监察等多个职能部门存在“各管各网络”的弊端，社会组织、群众力量参与社会治理不够等原因，最终目的是实现预防化解社会矛盾，有效控制社会风险，提供热情周到的服务，以促进和谐社会的发展[8]。
技术创新。
网格化管理是基于现代化的数字技术，随着中国现代化进程的加快，信息技术在政府领域飞速发展，网格化管理应运而生。
井西晓认为，所谓网格化管理即运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网络为区域单位，以城市部件、事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理模式[9]。
也有人认为，网格化管理的基本做法是在城市“区—街道—社区”的管理层次与组织架构基础上，依据辖区面积或常住人口数量等指标，将管理区域划分为单元网格。
同时，借助数字化技术以及相应的制度手段建立起以网格为基础的，综合资源配置、信息收集、公共服务与事务处置等功能的一体化管理机制[10]。
二、网格化管理对社区治理的影响
XS区面积141.7平方公里，人口47万，辖一镇十个街道办事处，一个省级食品经济开发区，有13个村委会、70个社区居委会（其中城市社区47个、“村改居”社区23个）和9个家属委员会。
每个社区管辖范围3000户左右，按照“小区型”、“单位型”、“混合型”划分社区居委会。
全区社区“两委”成员490人，加上社保、计生、协警等专管员共有社区工作人员935人。
（一）基层服务职能
1、组团式服务。
基层网格化管理涉及的服务有治安、土地、纳税、户籍、教育、劳动等等，这就需要有合理的网格，通过网格的合理设置，普通群众不仅是网格服务的受益者，也是问题的提供者、治理的参与者。
XS区社区网格化管理共分为四级网格，即整个区为一级网格，同时是社区网格管理中心；街道为二级网格，为街道社区网格指导中心；社区为三级网格，为社区网格站；每个社区划分6——12个网格，为网格工作室。
每个网格区域内有居民300——500户、人口1000——1500人，全区按照300户左右的规模，划分629个网格、3022栋居民楼，共有629名网格员、3516名楼栋长和单元长。
随着主城区人口越来越多，商贸、流通业、服务业的不断兴起，流动人口在不断涌入城市。
加上小城市各项服务职能仍不完善，如果单纯的靠政府去解决居民小事务，不仅耗费大量的人力资本，还很难面面俱到。
该区积极学习外地成功经验，在全市率先试点，建立社会服务管理平台，在服务方式上，以系统服务为主，依托基层网格员这一抓手，完成各项社会治理工作。
如流动人口的服务管理、特殊群众的帮扶帮教、重点地区的安全监控、重点人员的帮教管理等。
通过细化网格任务，将问题解决的在基层，大大降低纠纷发生率。
农村五保供养申报办理流程图来源：
XS区社会服务和管理平台
2、群众参与快捷通道。
“网格化管理”工作要持久深入，必须要坚持走群众路线，畅通群众参与网格治理渠道。
通过宣传教育、提升群众素质，增强群众觉悟，促使群众主动配合开展各项管理工作[11]。
XS区网格化实践群众投诉渠道大致有三种：
一是电话反映。
居民对某些问题的处理结果不满意，可直接通过拨打社区服务热线“”民情服务热线进行投诉，网格责任人根据电话收到的投诉信息进行核实处理，按规定上报，并及时对投诉人进行信息反馈。
二是网络投诉。
居民可直接通过社区服务网站对问题进行投诉，填写调查卷。
系统将问题分配给网格责任人，责任人根据问题类型进行处理与上报，处理结果在网络平台上按期公布。
三是现场投诉。
社区设立电子触屏投诉平台，社区居民按提示登录系统后，选取相对应问题发生位置和所属区域，选取问题类型并进行提交，平台自动将问题反馈给责任人，并通过电话直接将处理结果反馈给居民。
基层社区重视志愿服务，以服务站为单位，根据自身优势，成立各类有特色的志愿服务队，定期开展志愿服务。
各网格根据所属居民的特长优势，成立各类服务队，如学生辅导队、文明劝导队、困难救助队、心理辅导队等等。
社区对所属网格志愿服务进行事前指导、全程监督。
事后备案：
各志愿服务组织应在活动结束后5日内向所在社区志愿服务站进行活动事后备案程序。
社区志愿服务站应及时填写活动登记表，同时按月填写活动统计表，将开展的所有志愿服务活动登记备案。
庆相桥社区志愿活动开展流程来源：
XS区社会服务和管理平台
（二）基层防御功能
1、群众现状晴雨表。
网格将社区居民按照居住地划分开来，网格员生活、工作都在网格内，对群众现状能获得一手材料。
社区网格化突破传统社区服务模式，改变各服务机构独立运作，缺乏信息沟通和传递有效载体的现状。
现代信息技术和完善的管理机制为网格化管理提供了一个新的平台—XS区社会服务管理平台。
社区网格员通过挨家挨户的走访，收集人口、地址、问题、困难、安全等相关信息，录入平台，在平台上，各类基础信息、疑难问题、社会热点都按期发送。
同一个平台内，社区不仅可以看到自己的信息，还可以看到其他社区的信息，整个信息资源互通有无，便于网格员收集信息、利用信息。
而治理部门通过平台也可以了解群众的生活情况，尤其是重点监控人员，对基层信息把握准确。
网格员通过宣传政策、走访楼栋、发放《便民联系卡》等，深入群众，不仅与居民进行网络交流，更重视面对面交流，及时了解居民困难、存在问题、各种隐患。
如建国社区将管辖区域、联系对象等基本信息制作成便民服务卡，通过微信、广告栏进行宣传，将服务卡放到每个住户家中，方便居民群众来电咨询办业务、反映问题。
这种名片式宣传，虽然传统，却是最直接的收集信息、互相交流的途径。
网格员与居民拉近了关系，便于基层工作的开展。
2、政府引导监测站。
在基层区域内，党组织、居民自治组织、各行政部门都是行政服务的子系统，在网格化管理的作用下，实现了从治理到服务的完美转变，在方式上也实现了协同管理、共同治理。
这种共同治理是新型的基层管理方式，非但不弱化党的执政能力，反而对执政能力转变是有力的支持。
这种转变是人民的社会主体地位有力体现，在一定程度上缓解干群矛盾，有利于基层社会的稳定。
XS区社会服务和管理平台建立快捷通畅的受理和协调机制，由受理平台集中受理、接收部门单位或社区反映的各类问题、事件和求助信息，由受理中心按照区域、类型标准进行归类，在管理平台派发到问题所属的网格员，并以结案率评估网格员的工作效率。
整个平台受理过程也是政府监督引导过程，政府在基层提供需求的基础上实现职能转变，以服务引导为主要职能，帮助基层及时解决疑难问题。
三、社区治理中网格化管理的困境
随着城市化进程的加快，数字化、技术化管理手段层出不穷，其不仅是社会管理技术手段的创新，也在管理机制、管理流程和评价体系有突破，有利于基层问题的尽早发现，实现反馈手段的精确化、高效化，实现管理的全方位提供。
但在自治诉求与政府管理的诉求中，也存在着管理层面的挑战，如网格化管理在具体操作中也有与实际需求不对称的地方，在现如今公共服务需求多样化的矛盾与挑战中，问题尤显。
（一）网格管理要素不全
1、网格管理员配备不足。
XS区在网格化管理方面还只是学习、摸索阶段，现有的模式与制度也是在学习的基础上稍作调整。
由于对具体的工作模式还在探索中，对人员的配备也出现了不足的状况。
有些社区的人力资源明显不够，工作开展进步缓慢。
这种不足不仅仅是人员配不齐，更重要的是指网格管理员的综合素质跟不上管理需要。
在基层的具体实践中，由于部分社区在管理理念上仍未转变，表面上是提供服务，实际上用的还是管理方式，服务性只停留在表面。
网格员在基层与群众沟通时，将交流仅视为搜集社情民意、维护稳定的手段，其目的是加强社会控制，即所谓的“不出事”，没有真正认识到“服务型机关”的真正涵义。
如实际工作中，有些网格员认为网格服务是吃力不讨好的事，在推行社区网格化工作中，仍有走走过场应付一下的现象，与网格化管理的最终目的相背离。
还有个别社区的团队成员存在官僚主义作风，没有适时转换思维、将心比心，在沟通过程中时不时的流露出居高临下风范，甚至采用行政命令手段、进行说教式管理，很难真正与群众融为一体，因而服务效果也显而易见。
网格内社会资源难以有效的调配和协调，个别网格仍是“一岗多职”，有的甚至是一名网格员负责多个网格，在具体的对口服务上，有的社区也模糊不清，不知道究竟属于哪一类。
而且，由于某些网格员培训不足，工作量大，精力有限，每天疲于处理日常事务，无暇顾及孤弱病残。
社区在职能发挥上仍受政府限制，如辖区的政府单位资源，因身份原因，无法管理，更谈不上资源的整合了，久而久之，浪费资源、资源闲置现象就会出现，内部资源共享也难以实现。
而针对这一问题，网格员由于自身级别、身份的限制，无法充分发挥作用。
2、缺乏专业提升。
实际发展过程中网格化管理又呈现出两种类型：
第一种是技术导向型，需要通过大量的公共财政投入和改变体制机制，来建立整合“信息收集、信息传递、任务派遣、任务处理、核实监督、信息反馈”流程为一体且监督、执行相分离的数字化信息系统，用以实现对单元网格中部件、事件的治理。
第二种是制度导向型，
决策者通过设计一系列人员整合、职责整合、资源整合、信息整合的工作机制并借助现代信息技术，将发现问题与解决问题集于网格工作人员一身，是以组团式服务为运行机制的治理方式[12]。
总结起来，这两种划分依据一种是技术标准，另一种是制度标准，实际操作中，很难将二者清晰地分开。
现实工作中，更多的是如何将二者实现契合，所以无论是技术层面还是制度层面，都需要创新。
首先是技术层面。
网格化管理是建立在数字化的基础上，工作的推进需要数字化平台的支撑，研发就是关键。
技术研发需要大量的资金投入和人员培训，这对基层社区而言，是一笔很大的开销，往往政府最后选择的是直接购买设计好的数字产品。
购买的产品往往是设计好的通用功能，对于需求不断变化的网格化管理，不能做到动态创新。
而且宏观统筹的数字化平台建立后，需要专业人员进行维护，政府的财政投入大多是维护机械与平台的正常运转，对于维护人员的技术培训，平台的技术研发很少涉及，直接导致我们的平台系统更新慢、效率低。
其次是制度层面。
由于网格服务涉及到计生、党建、社保、综治等各个方面，政府各主管部门的分工不同，对信息的需求就不同。
同时各部门由于利益的关系，对于本部门的现有信息，一般不愿意无偿提供，这就容易使得各部门间信息不共享，出现信息不对称。
如财产、婚姻信息因为涉及到当事人的信息保密，很多部门需要多方协调、出具一系列证明，才能去相关部门调查、核实。
各部门信息间时间的传递都有个过程，旧的信息没处理完，新的信息又会产生，使得前期的工作失去效用。
另外，有效通畅的信息传输渠道也是问题解决的关键因素。
居民、网格员和各类管理部门都是基层信息的传递者，因为缺乏信息通道，很多问题传不到上层部门，加之部分事件也存在政府利益，对于基层信息的获得就显得没那么便利了。
有些媒体中介，在对信息不明确的前提下，就对信息进行报道，也容易导致信息不对称。
3、考核机制不全。
网格化工作要有明确清晰的考核机制，而且要依托技术治理，虽然很多时候它耗费了政府大量资源，却仍然是实现治理目标的关键。
考核的标准不科学，只局限在“看”上面，看表格、看数据、看台帐、看平台建设，只关注软件材料全不全，而不细究材料真不真、实不实、有没有用。
有的考核组只到平台现场，看完就直接打分评判，对于平台究竟在基层发挥的作用怎样，并不去关心。
“看现场”也并不是看实地的现场服务是否有效、是否实用，而是实地查看和了解下级工作是否合乎要求、实现目标。
例如XS区的网格化管理平台对每个网格员制定完成任务计划，倒排日程，对每个网格员的考核关键看有没有遗留没处理的案件，以结案率和工作进度考核网格员。
上级查看也都是去网格化管理平台，很少去基层现场网格。
有些网格工作人员经常抱怨制作台帐浪费了他们过多的精力、时间，但是为了有好的考评结果，只能做临时工，以检查的要求而布置现场，只能竭力应付，甚至造假。
考核对象不清。
网格工作究竟是考核网格员还是考核服务，这是很多地方政府的疑惑。
如果是考核网格员，那就要以人为依据来制定考核目标，如工作的积极性、网格员出勤率、网格员办案数、处理的结案率等。
网格员只需要按照上级给的任务清单，倒排工期，对本网格内的问题及时回复、反馈即可，网格员的工作成果评定权在管理者手中。
如果考核的是服务，那就要以服务成果和质量来制定考核标准，如受理对象的满意度、开展服务的数量、走访次数、开展活动种类等等。
网格员不仅要亲力亲为，更重要的是要每天走访于网格内，调查民情、收集民意，还要结合网格成员特性，开展各类志愿活动。
网格员工作成果的评定权在服务对象手里。
XS区的深入推进网格化社会服务管理模式考评细则共25项内容，涉及网格员服务项目仅5项。
总体来看，还是在技术层面的考核，考核的是技术模式的合理有效性，重点在考评系统的准确性，而没有将服务内容、服务效果以及服务对象的评定纳入考评系统。
XS区深入推进网格化社会服务管理模式考评细则
类别
序号
考核内容
分值
类别
序号
考核内容
分值
基础工作
1
以行政区域为单位，网格划分全覆盖
3
规范运行
14
街道每月讲评考核
5
2
确定网格职责，街、社区培训各至少1次
2
15
街道每季度组织各级网格1次以上交流
3
3
网络信息公示全覆盖
2
16
2级网格每季入户走访，老人、残疾人等特殊家庭走访率100%、单位（门店）100%
4
4
街道财政供养人员入网比例不低于85%
1
17
网格人员佩戴网格标识
5
5
成立网格工作机构，明确1名专职人员
2
18
2级网格依托社会力量每月开展1次以上为居民服务活动
5
6
建立任务菜单整改机制
2
19
2级网格每季度组织1次以上民情联席会，征询网格居民、单位代表意见、建议
3
7
建立网格服务管理对象基础信息数据库
2
20
每月报送2篇以上网格工作信息
3
8
定期更新网格服务管理对象信息数据库
2
工作成效
21
群众诉求处置率100%
15
9
社区建立网格服务管理信息系统
2
22
群众诉求处置满意率75%
15
10
建立各级网格工作监督机制
2
群众评价
23
对网格化模式知晓率80%
8
规范运行
11
3级网格城市社区每日巡查，农村社区每周不少于2次巡查，并记录民情日记
8
24
对网格化工作满意率75%
8
12
2级网格城市社区每周点评不少于3次，农村社区每周点评不少于2次
8
25
网格人员工作作风满意率80%
4
13
1级网格每周小结
6
来源：
XS区网格化社会服务管理平台
（二）网格管理权限模糊
1、多项职能交叉。
易出现政府干预性管理。
因为目前基层社区网格化仍受上级政府管理，也有基层政府主导推动，其干预性管理现象很容易在实践中显现出来。
例如网格化工作中的“目标责任制”。
“目标责任制”，即是地方政府为某项工作能够按期按目标的完成，根据工作内容，将工作目标细化，分解为若干个小任务，与对接的下级签订目标责任书，要求考核对象按清单、按时间如期完成各项指标，政府对其严格考核，逐条打分，将结果纳入考评依据，实现奖优罚劣的管理制度。
而很多网格化管理恰恰也复制此种治理制度，形成“目标导向”的运作思维。
XS区网格化治理中的“目标导向”集中体现在如下几点。
首先，网格化管理的成果主要通过考评来定级，按目标完成情况来衡量。
网格员工作的好与坏，主要就是依据考评时打分的排名情况。
其次，网格化考评量化程度高、涉及范围广。
XS区网格化管理具体任务中，总共分为四大目标，每个目标又细化了子目标，子目标的25项多数都有很明确的数值指标。
如“规范运行”中有一项具体内容为“3级网格城市社区每日巡查，农村社区每周不少于2次巡查并记录民情日记”。
行政管理决定了网格管理的权限为上级政府部门所拥有，上级布置什么样的任务，下级网格就完成什么样的工作。
基层公共服务职能。
民生问题是城市网格化管理要始终坚持的价
值导向。
现如今，民生问题越来越重要，已日益成为基层管理的焦
点问题，社区网格化管理必须将民生作为核心内容。
网格化管理是基层政权组织和社会管理创新的新手段，而基层政府又是最贴近百姓群众的第一阵线，所涉及到的公共服务直接关系到城市居民的民生问题，如城市居民生活的环境问题、安全问题；流动人口和农民工等特殊群体如何在居住地获得相应的保障问题；基层医疗、教育等资源配置不合理问题。
这些问题看似琐碎，但是否处理得当却关系到基层群众的切身利益，能体现出政府的社会管理水平和党的执政能力。
网格化管理终究是要实现对人的服务，主要是对辖区居民的
升级会员 