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基于宪法的中俄公民环境权比较研究
基于宪法的中俄公民环境权比较研究
李艳岩
2011-03-0517:
55:
03 来源：
《俄罗斯中亚东欧研究》2005年第3期
【内容提要】公民环境权问题是环境法中的一个重要问题，许多国家目前已经在宪法中确认了公民环境权。
本文通过对中国和俄罗斯联邦公民环境权的分析比较，指出我国应借鉴俄罗斯联邦宪法公民生态权的合理因素，在我国宪法中增加公民环境权及其保护条款，并对宪法如何确立公民环境权提出建议。
【关键词】俄罗斯中国宪法生态权公民环境权利
【作者简介】李艳岩，1963年生，黑龙江大学法系院教授。
（哈尔滨150080）
公民环境权的提出是人类环境问题发展的必然产物。
20世纪60年代初随着全球环境污染和生态破坏的日趋加剧，环境成为威胁人类生存、制约经济发展和影响社会稳定的直接因素，因此，人类逐渐加深了对自然环境的认识。
1960年，原联邦德国一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为"向北海倾倒废弃物"是侵犯人权的行为，从而引发了是否要把环境权写进欧洲人权清单的大讨论。
此后，西方一些国家相继在法律上确认了公民的环境权。
1970年3月，在东京召开的"公害问题国际座谈会"上发表了《东京宣言》，提出将环境权作为一种基本人权要求。
1972年6月联合国人类环境会议，通过《人类环境宣言》，《人类环境宣言》宣布:
"人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。
"这标志着环境权首次得到国际上的承认，公民的环境权已发展到世界范围，成为公民的一项基本权利。
此次会议之后，许多国家根据会议精神，竞相在各自的宪法中确认环境权或涉及环境权的内容，从而使环境权成为当代宪法的新生基本权利。
俄罗斯联邦和我国是两个曾在政治制度、经济发展、地理位置和历史传统上存在着许多相似之处的相邻国家，但是在公民环境权的问题上有着很大差别。
例如对于什么是环境权这一问题，我国有的学者认为环境权是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利[1];有的学者认为环境权是指环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用环境资源的基本权利[2]。
而俄罗斯联邦著名的学者姆·姆·布林丘克将环境权称为生态权利，认为"生态权利是指在立法中确认并固定下来的，保证在人与自然的交互作用过程中满足人的各种需要的个人权利。
[3]"由此可见，两个国家对环境权的称谓都存在着差别。
本文力图通过对两国公民环境权的宪法保障问题进行分析比较，指出应当在我国宪法中将公民环境权作为一项公民的基本权利加以规定，从而使我国宪法进一步完善。
一、关于公民环境权宪政地位的确立问题
（一）俄罗斯联邦公民环境权宪政地位的确立
《俄罗斯联邦宪法》是1993年12月12日通过的俄罗斯联邦独立以后的第一部宪法，该宪法第一次将俄罗斯联邦公民的生态权利在宪法中确认和固定下来，从而使俄罗斯联邦公民的生态权获得了宪法性权利的历史地位。
历史上，俄罗斯联邦（含苏联）颁布过四次宪法，即:
1918年宪法、1925年宪法、1937年宪法和1978年宪法，这几部宪法都没有关于公民的生态权利的内容。
但由于20世纪60年代环境问题的严重化和国际社会对环境问题的重视，1977年的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法（基本法）》已经包含了环境保护的有关法律内容，这部宪法规定了公民的环境义务，即:
"每一个公民都有保护自然和环境，动物和植物的义务"。
[4]、"每个公民都应保护历史和文化遗产，保护历史、文化和自然纪念物。
"[5]明确了各级政府在环境保护领域的权力和责任，如规定了中央政府的责任是制定苏联政府、经济、生态、社会、文化和民族发展的基本政策和规划，并负有责任保护领土、领海和领空，经济区和大陆架。
确定自然资源所有权，规定"土地及其矿藏、水源、动物和植物属于居住在土地上的人。
任何人不得以危害人民利益的方式拥有和使用自然资源?
quot;庄重承诺苏联将采取必要措施保护并利用土地、大气、矿物、水资源和动植物"以保持空气和水的洁净，保护自然财富和提高环境质量"。
毫无疑问，1977年宪法已经认识到了保护环境和合理利用自然资源的重要性，为后来在宪法中确立公民环境权打下了基础。
进入20世纪90年代，由于俄罗斯联邦自然环境质量的恶化，俄罗斯联邦约三分之一的地区遭受了"生态灾难"[6]，类似切尔诺贝利核事故、伏尔加河污染等生态问题大量出现，人的健康和生存正在受到严重的威胁。
根据1993年发布的俄罗斯联邦总统关于人体健康状况年度报告--总统《白皮书》中的统计，俄罗斯联邦约50%的居民呼吸着含有危险物质的空气，且危险物质的含量超过了最高容许含量标准的5倍;全国人口的平均寿命为69.5岁，比44个国家的人均寿命普遍低8～10岁;10%的新生婴儿带有先天的遗传缺陷，而25%的育龄妇女则因遗传基因的问题不能生育。
1993年1年，俄罗斯联邦全国因环境污染所受到的损失相当于其当年国民收入的50%[7]。
这些情况说明，因为自然环境恶化所产生的不良影响，使得俄罗斯联邦公民的健康和生存受到了极大的威胁，他们的寿命正在缩短。
他们的生存权的实现在客观上缺乏应有的保护。
为了保护公民的健康，1991年12月19日颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》，率先对俄罗斯联邦公民的生态权利和义务做出明确规定，该法第1l条规定:
"每个公民享有保护其健康不受因经济活动和其他活动所引起的自然环境的不良影响以及事故、意外灾难和自然灾害的不良影响的权利"。
并在第12条规定了公民生态权的具体内容。
该法对公民生态权的规定，使公民生态权向宪法前进的步伐又近了一步。
1993年12月12日，俄罗斯联邦独立以后的第一部宪法--《俄罗斯联邦宪法》经全民公决获得通过。
该宪法第一次将俄罗斯联邦公民的生态权利在宪法中加以确认和固定，从而使俄罗斯联邦公民的生态权利获得了宪法性权利的法律地位。
（二）中国公民环境权保护的现状
新中国成立后，我国已制定四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。
前两部宪法由于当时环境问题还不十分突出，人们保护环境和资源的意识也不强，因此，根本就没有涉及环境保护问题。
但是，由于政治、经济、人口等多方面原因，我国环境问题日益严重，例如建国后几十年来以粮为纲，导致毁林、毁牧、毁湖等，导致植被受到严重破坏，植被破坏加剧了水土流失，土壤退化和沙化、盐碱化，工业的发展又使环境破坏难以控制，加之矿产盲目开采，森林乱采滥伐，灭绝性地捕杀捕捞等，使我国环境问题达到了危及的程度。
为此，借联合国人类环境会议之东风，1972年国务院召开了第一次全国环境保护会议，提出了"全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、领先群众、大家动手、保护环境、造福人民"的环境保护工作方针，颁布了新中国第一个环境保护文件《关于保护和发送环境的若干规定》（试行草案），环境保护工作开始受到重视。
1978年宪法顺应时代潮流并考虑我国的环境问题，首次规定了环境保护的内容:
"国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害"，这一规定，标志着我国环境问题已经上升到宪法保护的高度。
1982年宪法对此进行了修改，增加了环境和自然资源保护的条款，该宪法第26条第1款规定:
"国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害"，这一规定是国家对于环境保护的总政策，说明了环境保护是国家的一项基本职责。
第9条第2款还规定:
"国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。
禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
"第10条第5款规定:
"一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地"。
这些规定强调了对自然资源的严格保护和合理利用，以防止因自然资源的不合理开发导致环境破坏。
《宪法》还确认了自然资源所有权，第9条第1款规定:
"矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
"第10条第1、2款规定:
"城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;……"。
这些规定，把自然资源和某些重要的环境要素宣布为国家所有即全民所有。
全民所有的公共财产是神圣不可侵犯的，这就从所有权方面为自然环境和资源的保护提供了保证。
此外，《宪法》第22条第2款对名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产的保护也作了规定。
1982年宪法的上述各项规定，为我国的环境保护活动和环境与资源保护立法提供了指导原则和立法依据。
但从上述宪法条款对环境保护的规定可以看出，1982年宪法主要强调的是国家对环境保护的责任和国家对自然资源的所有权，还未对公民环境权有明确规定该《宪法》第51条写道:
"中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。
"有的学者认为，这是对公民行使个人权利不得损害公共利益的原则规定，其中当然也包括防止个人滥用权利而造成对环境的污染与破坏[8]。
也有学者认为宪法关于环境保护的规定中包含有环境权的意义[9]。
但毕竟没有在宪法中明确规定公民的环境权，公民环境权的宪法地位还没有确定下来。
（三）比较分析
从上述对俄、中两国的分析可以看出，两国有许多相似之处:
两国的地理位置相近、两国的环境问题都很严重，两国又都处在经济发展的关键时期。
环境问题已经成为两国面临的重大问题。
但在宪法和法律对生态环境的保护方面，俄罗斯联邦走到了我国的前面。
俄罗斯联邦已经在宪法中明确规定公民生态权利和义务，并且已经形成了以宪法为核心的生态权利和义务体系。
而我国目前还没有从法律上明确公民环境权的概念，在宪法中也还没有公民环境权的明确规定，我国宪法中规定的环境和资源保护内容，与1977年的《苏维埃社会主义共和国联盟宪法（基本法）》的内容相似，强调的是国家在保护生态环境中的职责，确立的是自然资源所有权，从根本上讲还是对国家权的规定，即国家对环境的管理权和处分权，它还未达到公民权利的高度，强调的仍然是公民、法人和其他组织对国家管理的服从。
这种状况已经明显落后于俄罗斯联邦。
随着我国经济的快速发展，环境污染问题日益严重，我国人民面临着严峻的生存危机。
对此，我国应效仿俄罗斯联邦，将公民的环境权升格为最基本的权利，在宪法中明确规定保护公民环境权和义务。
从我国目前保护生态环境的立法来看，将公民环境权上升为公民的基本权利已经具备了条件。
1.国际条约对公民环境权的确认，为我国确立公民环境权的宪法地位奠定了基础。
自1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议在《人类环境宣言》中提出公民的环境权以来，许多重要的国际条约都肯定了公民环境权的地位。
如1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》将环境权作为新的人权，并认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。
1982年在内罗毕召开的纪念联合国人类环境会议10周年通过的《内罗比宣言》和1992年的《里约环境与发展宣言》，又对《人类环境宣言》关于公民环境权等原则做了进一步的肯定。
2.我国环境法律体系已经形成，为在宪法上确立公民环境权做了铺垫。
近20年来，我国环境立法发展迅速，一个严谨、完善的环境法体系已初具规模。
以环境基本法《中华人民共和国环境保护法》为中心，颁布了《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》等等，环境资源法已经取得了同民法、刑法相同的法律地位。
3.现有法律中已经包含了公民环境权的内容。
1989年12月颁布的环境基本法《中华人民共和国环境保护法》第6条规定:
"一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。
"这实际上已经暗示了公民环境权的基本内容。
在其他环境单行法中也包含了公民环境权的内容，并且在《民法通则》、《刑法》等部门法律中规定了相关追究侵犯环境权法律责任的条款。
这些为公民环境权升入公民基本权利层次积累了法权依据。
4.理论界关于公民环境权的讨论为在宪法中确立公民环境权提供了理论基础。
近年来，法学理论界关于公民环境权的讨论十分激烈，已经发表了数百篇文章，公民环境权的基本理论问题已经越来越清晰，公民环境权的确立有了理论基础。
二关于公民环境权的内容
由于中国和俄罗斯联邦公民环境权利的法律地位存在着很大的差别，两国公民环境权利和义务的内容也不同。
（一）《俄罗斯联邦宪法》中公民生态权的内容俄罗斯联邦公民的生态权，主要规定在1993年《俄罗斯联邦宪法》第36条和第42条中。
第42条规定:
"每个人都有享受良好环境、被通报关于环境状况的可靠信息的权利，都有要求赔偿因生态破坏所导致的公民健康损害和财产损失的权利。
"第36条规定:
"公民及其联合组织有权拥有作为私有财产的土地;土地和其他自然资源的占有、使用和处分由其所有者自由地予以实现，如果这不对环境造成损害、不侵犯他人的权利和合法利益的话。
"
从这些规定中可以看出，《俄罗斯联邦宪法》确认的公民生态权利共有四项:
即享受良好环境的权利;获得关于环境状况的可靠信息的权利;要求赔偿因生态破坏所导致的公民健康损害和财产损失的权利及土地和其他自然资源的所有权。
在这四项生态权利中，"享受良好环境的权利"是最重要的一项权利，是一项基本的和自然的人权。
它与人的生存权一样，是自然赋予的，是人从一出生就自然取得的。
因为，人要生存就必须要有良好的适合生存的自然环境，人只有在良好的自然环境条件下才能生存。
同时，人的生存权也只有在具备良好自然环境条件的情况下才能得到完全的实现[10]。
俄罗斯联邦公民要求获得关于环境状况的可靠信息的权利、要求赔偿因生态破坏而受到的健康损害和财产损失的权利，是实现俄罗斯联邦公民良好的环境权利的手段。
《俄罗斯联邦宪法》在确认和规定俄罗斯联邦公民的生态权利的同时，对俄罗斯联邦公民的生态义务也作了相应的规定。
该宪法第58条明确宣布:
"每个人都有义务保护自然及周围的环境，珍惜自然财富。
"这种规定是权利和义务相一致的表现，使得宪法规定的生态权利更完全。
俄罗斯联邦公民生态权利和义务的规定，对俄罗斯联邦生态法律体系的完善起着指导性和纲领性作用。
因此，在《俄罗斯联邦宪法》颁布以后，许多关于保护自然环境、合理利用和保护自然资源方面的联邦法律，如《俄罗斯联邦水法典》、《俄罗斯联邦动物界法》、《俄罗斯联邦居民辐射安全法》、《俄罗斯联邦森林法典》等，在宪法确认的公民生态权利和义务的基础上，从各自的角度出发，对俄罗斯联邦公民的生态权利和义务作了相应的规定，从而使俄罗斯联邦公民的生态权利和义务得以具体化和系统化。
规定公民生态权利和义务固然十分重要，但如果没有相应的保护措施，公民生态权利和义务仍然是一纸空文，因此《俄罗斯联邦宪法》对俄罗斯联邦公民生态权利的保护作了明确的规定。
为了使公民能够实现自己的生态权利，《俄罗斯联邦宪法》第45条第2款规定:
"每个人都有权以法律未予禁止的一切方式维护其权利和自由。
"
为了保证公民生态知情权的实现，《俄罗斯联邦宪法》第24条第2款规定"国家权力机关和地方自治机关及其公职人员必须保证每个人均有可能接触直接涉及其权利和自由的文件与资料，如果法律未另作规定的话。
"
为了实现公民的生态请求赔偿权，第46条第1、2款规定:
"国家保障对每个人的权利和自由提供司法保护。
公民有权对国家权力机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和作为（或不作为），向法院投诉。
"第41条第3款规定:
"国家对隐匿威胁人之生命、健康的事实和情况的公职人员依法追究责任。
"第46条第3款规定:
"每个人都有权根据俄罗斯联邦的国际条约诉诸于维护人权与自由的国际组织，如果现有受法律保护的所有国内手段都已用尽的话。
"
考虑到可能会发生某些特殊情况，《俄罗斯联邦宪法》对公民的生态权利做了限制，第55条第3款:
"人和公民的自由，只能在捍卫宪法制度基础、他人的道德、健康、权利和合法利益、保证国防和国家安全所必须的限度内，由联邦法律予以限制。
"第56条第1款规定:
"在为保证公民案例和捍卫宪法制度、根据联邦宪法性法律实行紧急状态的情况下，可以在指明有效期限的同时对权利和自由规定某些限制。
"
（二）我国关于公民环境权利和义务的规定我国宪法虽然在某些条款里面涉及了环境权的内容，如第26条第1款关于国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害的规定，但强调的是国家的环境管理权，至今仍没有关于公民环境权利和义务的明文规定，法律中和公民环境权相关的主要是民法、刑法、环境保护法及某些环境单行法的若干规定。
公民环境权在民法中主要包括所有权、相邻权、人身权和侵权行为法等有关内容，所有权方面，《中华人民共和国民法通则》第80条、81条关于国家和集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、矿藏等自然资源的规定，就包含了所有权、使用权、经营权、收益权受法律的保护和使用单位或个人有管理、保护和合理利用的义务。
相邻权主要体现在第83条规定的"不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。
给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍、赔偿损失"。
对公民人身权利的保护方面，第98条规定，公民享有生命健康权。
由于污染环境而危害公民生命和健康的行为，应该属于民事侵权行为。
第123条和124条进一步规定，从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任;违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。
《中华人民共和国刑法》在第六章中，专门设立了"破坏环境资源保护罪"，对各种严重污染环境和破坏自然资源的犯罪行为规定了相应的刑事责任。
这为公民环境权受到破坏的事后补救提供了法律依据。
作为环境基本法的《中华人民共和国环境保护法》第6条规定的:
"一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告"。
这也是对公民环境权利和义务的规定。
但其权利内容主要是检举权和控告权，义务只是对环境的保护，没有谈及自然资源。
（三）比较分析
从以上两国对公民环境权利和内容的规定上，可以明显看出，同我国相比俄罗斯联邦宪法中关于公民生态权的规定是全面、具体的。
它从权利义务相一致的法理出发，在规定公民生态权利的同时规定了公民保护环境和自然的义务。
在确认公民享有良好的环境这一基本权利基础上，又规定了公民在生态方面的知情权、请求赔偿权，同时也明确指出公民及联合组织有权拥有作为私有财产的土地。
更为可贵的是，《俄罗斯联邦宪法》中明确规定了实现公民权利的各种保证，并规定了特定情况下对公民生态权的限制。
这些都是我国宪法中所欠缺的，是我国应当借鉴的。
当然，《俄罗斯联邦宪法》中没有解释什么是"良好的环境"，这就会出现司法实践中由于对这一问题的理解不同而产生不同的结果。
因此，如果我国宪法确认公民环境权，应当用更明确的语言进行表述。
由于我国宪法至今还没有公民环境权的内容，关于公民环境权利只能在其他法律里寻找，如前面列举的民法、刑法、环境保护法等，而在这些法律中，公民环境权既没有明确表述，又各自存在着保护的局限性而难以运用。
在所有权方面存在的问题主要是有些重要的环境要素不是个人财产，不能成为财产权的客体;在人身权方面，由于环境侵害不仅损害人的身心健康，同时还损害人们享受具有特殊美学价值和卫生价值的优美环境等权利，为此，亦无法将人格权作为对其救济的根据[11];相邻权调整的范围又远远小于环境损害;侵权行为法又以事后救济为主。
因此，为了保护人类生存和发展的环境，为了使公民享受在舒适的生活环境里生存，我国应当在宪?
quot;公民的基本权利和义务"一章中增设一条，规定中华人民共和国公民享有在良好环境里健康生活和合理开发自然资源的权利，每个人都有获得环境状况信息的权利，在因经济活动、其他活动、事故或者自然灾害现象引起环境质量恶化并对公民的健康造成损害的情况下，公民有权获得损害赔偿;每个人都有保护自然及周围的环境，珍惜自然财富的义务。
（责任编辑向祖文）
注释：
[1]吕忠梅：
《环境法》，法律出版社1997年版，第114页。
[2]陈泉生：
《环境时代与宪法环境权的创设》，载《福州大学学报（哲学社会科学版）》2001年第4期。
[3][俄]姆?
姆?
布林丘克：
《生态法》，莫斯科法律工作者出版社1999年俄文版，第136页。
[4]1977年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法（基本法）》第67条第6款。
[5]1977年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法（基本法）》第67条第7款。
[6]肖剑鸣：
《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第106页。
[7]王树义：
《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社2001年版，第185、186页。
[8]金瑞林主编：
《环境与资源保护法学》，北京大学出版社2000年版，第56页。
[9]唐大为：
《试论公民的环境权利》，中国环境科学出版社1993年版，第315页。
[10]前引书：
《俄罗斯联邦生态法》，第185页。
[11]陈泉生：
《可持续发展与法律变革》，法律出版社2000年版，第268页。
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