节能减排立法的国际经验及其借鉴.doc

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西方发达国家很早就进行工业革命，因过度追求经济增长消耗了大量的资源能源，造成了生态环境的严重破坏，由此引发了对经济发展模式的反思。

在保障代内公平和代际公平的可持续发展理念主导之下，西方发达国家较早掀起了节能减排立法热潮，形成了较为完备的节能减排法律制度体系。

对西方发达国家节能减排立法进行分析和研究，借鉴其有益经验，对建立健全我国节能减排法律法规体系具有十分重要的意义。

一、国外节能减排立法的特点

（一）建立了较为完备的节能减排法律体系

西方发达国家节能减排法律均是从能源立法和环境资源立法两个维度进行架构的。

体现节能优先的能源立法包括了提高能效、能源节约、清洁能源开发等主要方面，而解决环境污染防治的环境资源立法涵盖了气候变化、废物管理、空气污染、水保护与管理、自然资源保护、化学物质、噪声污染等主要领域，节能减排法律体系较为完备。

首先，在能源立法框架上，既有综合性的能源基本法，也有调整煤炭、电力、石油、天然气和原子能的单行法，同时有与环境、资源等法律相协调的法律规范。

例如，德国在其能源基本法——《能源法案》（1935年制定，1998年修订）引领下，建立了以能源类别及制度为立法对象的包括《煤炭经济法》（1919）《能源供应安全保障法》（1974）等能源专门立法体系。

其次，建立专门的节约能源法律制度体系。

例如，为推动其成员国节能减排立法进程，欧盟在产品能效方面已颁布实施了3个强制性最低能效标准、1个家用电器强制性能效标识的框架性指令和8个实施性指令。

建筑物能源指令（2002年）提出了计量建筑物能耗的方法，设立新建筑物最低能效标准，建立建筑物能源标识制度。

欧盟能源效率指令，要求在2008-2016年，连续9年中要节能9%，每年节能1%。

欧盟生态设计指令规定了锅炉、热水、办公自动化没备、电视机、充电器、办公照明、街道照明、空调器等14种产品或设施的技术与经济标准。

德国从1976年以来，先后颁布了建筑物节能法、机动车辆税法、热电联产法、节能标识法、生态税改革法、可再生能源法等8部法律。

这些立法都有相应的政府部门负责实施，如联邦经济技术部负责节能和提高能效工作；环境和核安全部负责CO2减排、再生能源和核能工作；交通、建筑与城市发展部负责交通、建筑物的节能工作，等等。

再次，形成了环境污染控制法律制度体系。

例如，欧盟发布了污染防治的系列法令，在大气污染防治方面，颁布了《有关大气臭氧的2002/3/EC指令》、《有关确立欧共体温室气体排放权交易的2003/87/EC指令》；噪声污染控制方面，颁布了《有关确立共同体机场引进噪声操作限制规则、程序的2002/30/EC指令》、《有关评价与管理环境噪声的2002/49/EC指令》、《有关规制<国际民航公约>附件16第二部分第二章第一卷所指航空飞机操作的2006/93/EC指令》；化学品污染防治方面，颁布了《关于在电气电子设备中限制使用某些有害物质指令》、《关于报废电气电子设备指令》、《有关持久性有机污染物的79/117/EEC条例》、《有关危险化学品进出口的689/2008条例》；水污染防治方面，颁布了《有关特定危险物质排入水环境引起污染的2006/11/EC指令》、《有关防治地下水污染与水质退化的2006/118/EC指令》、《有关确立共同体海洋环境政策框架的2008/56/EC指令》；在废物管理与清洁技术方面，新立法有《有关废物的2006/12/EC指令》、《有关采矿业废物管理的2006/21/EC指令》、《有关电池、蓄电池以及废旧电池、蓄电池的2006/66/EC指令》、《有关废物运输的1013/2006条例》。

（二）温室气体减排成为节能减排法律政策的重要内容

首先，设定法定的温室气体减排指标。

例如，2008年11月26日英国颁布实施《气候变化法案》，这项法案使英国成为第一个从法律上规定到2050年温室气体排放量比1990年减少80%的国家，并建成低碳经济社会。

2009年6月26日，美国众议院通过了《清洁能源与安全法案》，规定美国到2020年时的温室气体排放量要在2005年的基础上减少17%，到2050年减少83%。

其次，通过立法支持发展清洁能源，促使清洁能源成为应对气候变化的重要替代来源。

例如，日本促进核能的立法是《原子能基本法》（1955）及其附件所列的七个子法；1997年制定的《促进新能源利用特别措施法》及其配套法规《促进新能源利用特别措施法》，大力促进发展风力、太阳能、地热、垃圾发电和燃料电池发电等新能源和可再生能源，到2003年，日本能源消费对石油的依存度已降至50%以下。

再次，实施京都灵活机制，推进国际社会广泛参与温室气体减排行动。

《京都议定书》确立了三个灵活机制，一是发达国家之间的排放贸易（ET），它是承担定量减排义务的发达国家之间开展合作的一种灵活机制；二是发展中国家与发达国家之间的清洁发展机制（CDM），它允许发达国家在发展中国家投资温室气体减排项目，而由此产生的经核证的减排量（CERs）可以抵免本国所承担的减排义务；三是转型国家与发达国家之间的联合履约（JI），它是苏联和东欧转型国家与发达国家之间的基于项目的合作机制，它类似于CDM，但有其独立的管理机构、注册程序、方法学等。

国际社会对京都灵活机制的参与实施，推动了全球碳市场迅速发展，交易规模每年成倍增长。

（三）发挥市场机制功能，广泛建立注重管制成本与效率的节能减排法律制度。

第一，以环境税制度改变能源比价关系并反映环境成本。

早在1990年，丹麦、芬兰、荷兰、瑞典和德国就开始实行碳税制度；法国从1999年起开征生态税；英国2001年引入以煤炭、天然气和电能的使用量为税基的“气候变化税”；2007年1月起日本也对煤炭、石油、天然气等化石能源中的碳含量征收环境税。

按照美国的节能产品税收优惠制度，房主若安装太阳能热水器，最多可减税2000美元；消费者购买新型燃料汽车最多可减税3400美元。

第二。

建立可再生能源配额交易制和可再生能源固定电价制，使可再生能源产业有利可图。

可再生能源配额交易制作为一种确保电力资源中可再生能源发电占有的最低数量的法律政策手段，如今在美国乃至全世界能源法领域十分流行，被认为是“促进可再生能源最直接的方式”。

到1999年6月左右为止，美国有9个州已经采纳了某种形式的公用事业公司可再生能源配额制规定。

第三，以政府绿色采购制度形成对节能减排的“市场拉动力”。

作为推进节能减排的一项有效措施，政府绿色采购制度在世界上50多个国家（地区）得到推行。

日本于2000年颁布了《绿色采购法》，这是日本为建立循环型社会颁布的6个核心法案之一，法律颁布实施仅1年后，就有74%的供应商增加了绿色产品的销售量，有75%的供应商推出了新的绿色产品。

德国自1979年起推行环保标志制度，国家规定政府机构优先采购环保标志产品。

1996年德国实施的《循环经济与废物管理法》第37章中对政府采购循环经济产品作出原则规定。

第四，建立促进节能减排的投融资机制，解决节能减排的驱动力不足问题。

针对新能源和节能技术项目的成本高、风险大、回报周期长，一般投资者不愿或无力投资问题，多数发达国家都建立了节能减排的国家投资制度，如美国《能源政策法》（2005）、日本《节约能源法》、法国《空气和能源合理利用法》均对节能减排的国家投资保障作了规定。

各种节能减排基金也相继设立，例如，“新西兰设立了一项节能基金，3年内注入1800万美元的拨款，该基金是重组立法的一部分，用于资助居民节能项目。

”对于节能减排的融资，政府的推动力毕竟是有限的，真正的驱动力来自于金融市场，依法培育市场融资机制是各国节能减排融资的重点。

“目前，美国已成为全球风险资本的最大目的地，2006年，风险资本投资商向美国的清洁能源公司和计划项目倾注了49亿美元的资金。

”

第五，推进排污权交易制度，力争在最低的经济成本中实现污染减排。

美国是排污交易制度的发源地，早在1976年美国就推行了该政策，旨在推动电力企业二氧化硫减排以及促进电力企业加快技术革新。

它是由“泡泡”（bubble）、“补偿”（offset）、“银行”（banking）和“容量节余”（netting）四大政策措施组成。

“排污权交易制度最初仅在空气污染控制方面适用，后来从钢铁行业建立‘水泡’开始，逐渐推广至水污染控制领域和其他领域。

90年代，美国在对《清洁空气法》、《清洁水发》的修改中，都确立了这一制度。

”其他一些国家也不同程度的接受了这一制度。

2005年2月16日伴随着《京都议定书》的生效，排污权交易也成为了全球范围的一个环保准则。

二、国外节能减排立法的启示

（一）应加强节能减排法律体系化建设

如前所述，节能减排包括节约能源、节约资源、发展清洁能源、污染减排等几个方面，牵涉到能源法和环境资源法等法律领域。

节能减排立法如操之不当，不仅会出现能源法律与环境资源法律之间的相互抵触，而且各自法律领域内部也会形成矛盾和冲突。

因此，法治化程度较高的西方发达国家十分注重节能减排法律体系化建设，不仅能源法与环境资源法之间有着统一的价值目标（这一目标一般在国家宪法中体现），而且各自还形成了以基本法为基础、以单行法为主干、以节能减排专项法为支撑、以配套法规和配套政策为保障的较为完备的法律框架体系。

当前，我国节能减排法律体体化建设还很薄弱。

积极借鉴西方国家的成功立法经验，不断推进节能减排法律体系化建设，应是形势所迫、时代所需、当下所为。

（二）应注重节能减排法律制度的可操作性

西方国家非常重视节能减排法律的可操作性。

不仅注重配套法规政策措施的制定，而且还十分注重具体规则的科学设置。

尽管也制定有原则性强的框架立法，但是都有配套的立法规定与其配合，从而形成了十分具体的法律制度。

如日本《1946年原子能基本法》是一部并未包含规范核活动基本内容，只规定核立法架构的“框架法”，但是该法有7个子法和一些相关法律与其配合，法律的操作性很强，并且法律制度的设置十分系统、全面、细致。

我国节能减排立法本着急用先立的思路，着重于原则规定，可操作性弱。

积极借鉴西方发达国家立法经验，明晰权责、细化程序、建立技术标准体系应是当前所面临的紧迫任务。

（三）应强化以经济刺激为基础节能减排法律措施的构建和运用

建立以经济刺激为基础节能减排法律措施在西方发达国家非常盛行，因为“经济激励比政府命令更加有效，而且当两者同样有效时，经济激励更加廉价。

”以经济刺激为基础节能减排法律制度范围很广，攘括了财税、金融、排放贸易、环境基金、自愿协议减排等制度。

其中，绿色税制是通过对环境资源予以定价从而实现企业环境问题的外部成本内部化；绿色金融制度是运用绿色信贷、绿色保险和绿色证券等多样化的金融工具来保护环境，减低能耗，实现人与环境的可持续发展；绿色采购和绿色补贴制度分别通过需求拉动和资金补助来增强节能减排产业的竞争力；排污权交易是通过污染控制边际成本不同的企业之间买卖排污权来实现总量控制下的企业环境治理成本最低。

以上法律制度在节能减排中具有不同的效用，西方发达国家十分注重其组合应用，取得了其整体效用大于个体之和的效果。

我国引入市场机制进行节能减排还处于起步阶段。

积极借鉴国外的丰富经验，突出节能减排的成本有效性，形成有力的法律促进，是我们当前要研究解决的一项重要任务。

（四）应加强温室气体减排的法治化建设

2005年生效的《京都议定书》，其目标是在2008年至2012年间，将主要工业发达国家的二氧化碳等6种温室气体排放量在1990年的基础上平均减少5.2qo。

基于共同但有区别的原则，主要工业发达国家作了具体减排指标的承诺，并不断加强温室气体减排的国家立法，将包括自愿协议、能源或二氧化碳税、排放贸易、可再生能源或热电联产生产配额、能源效率标准、对可再生能源等的直接资金鼓励如优惠费率、赠款、免税措施等在内的综合性经济和财政政策尽可能地纳入法律框架下运行，减排成效显明。

尽管于2009年12月在丹麦首都哥本哈根举办的全球气候