授权经营的法律问题初探.doc

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授权经营的法律问题初探

郭立威

一、关于授权经营在实践中出现的两种操作模式

授权经营这一名词最早体现于1993年《公司法》的规定中。

《公司法》第66条规定：

国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。

党的十五届四中全会明确提出了授权经营这一概念，文件指出：

“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度”，“允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式”。

关于授权经营，在实践中存在两种操作模式：

（一）操作模式一：

三层次授权经营模式

1987年7月，深圳率先成立了全国第一家国有资产管理专门机构——深圳市投资管理公司，经过多年的不断探索、实践和完善，逐步形成了国有资产管理委员会（国资办）-国有资产经营公司-企业三个层次的国有资产管理新体制。

此后，各地例如北京、上海结合建立现代企业制度的实践，也积极探索并形成了各具特色的国有资产授权经营方式，并相继以立法的形式对授权经营的模式做了确认。

在这一模式中，上层实现了政府经济管理职能和资产所有者职能的分开。

中层由国资委授权国有资产授权经营公司，代表国家对部分国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择管理者等出资权利。

下层的企业层则实现了法人财产权与股东权的分开，利于建立科学的法人治理结构。

在这一模式中，国有资产授权经营是指由政府按照有关规定，授权给一些选定机构，使其能够代表国家持有企业中的国有产权和股权，并相应地行使国有资本的投资和营运、管理权利，承担国有资产保值增值责任的一种国有资产管理形式。

（二）操作模式二：

企业集团母子关系授权经营模式

这一模式出现的依据是1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办联合发布的《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》。

该办法适用于经国家批准试点的东风汽车集团等七个大型企业集团。

其中第三条规定：

国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。

该办法中的国有资产授权经营的授权方为国有资产管理部门。

被授权方是指企业集团的核心企业，试点企业集团依据核心企业对紧密层企业及其它成员企业持有的产权（股权）建立母子公司关系，实行规范化的产权（股权）管理。

1995年国家经贸委又发布了《关于当前国有资产授权经营有关问题的通知》，通知指出：

一些地方对授权经营涵义和内容的理解和实际做法超出了国务院国发71号文和《实施办法》所规定的内容、范围和程序。

《实施办法》关于把“企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理”的实质是在《公司法》出台前，建立集团内的产权联结纽带，明确试点集团内部的母子公司关系。

而目前一些地方的国有资产授权经营是“由国有资产管理部门将一部分国有资产授权给从事国有资产产权运营的投资控股公司和有条件的企业集团的核心企业经营管理”。

前者是建立集团内部关系，

后者是要明确企业（集团）与政府的关系，两者存在原则区别。

1996年国家国有资产管理局又发布了《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》，对在组建企业集团、理顺集团内部母子公司产权关系方面存在的一些问题作了指导。

从三个文件的规定可以看出，授权经营是指政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司为非产权关系的企业）的国有产权集中授权集团公司持股，其实质是通过政府授权持股方式对集团企业进行产权重组，确定集团公司与成员企业间的母子公司产权关系。

授权经营后，集团公司不等于成为国家授权投资的机构。

总结上述两种授权经营模式，基于解决问题的角度和思路不同，授权经营在不同范围有不同的概念运用。

模式一在于解决国有资产出资人的缺位问题，其范围包括国有资产管理部门、国有资产经营公司、企业三个层次。

模式二在于解决企业集团中的一部分紧密层企业与其核心企业如何建立规范的产权关系问题，其范围限于集团公司内部。

二、关于授权经营的概念辨析

就深圳的实际情况而言，在三层次国有资产授权经营体制已经明确的前提下，目前国企进行的授权经营，应当属于国有资产经营公司层向企业层股东权能的授权，而非我们一般理解的国有资产管理部门向国有资产经营公司的国有资产授权。

这种授权在一定程度上是按照前面所讲的第二种操作模式来进行的，即在企业集团内部，母子公司之间如何进一步理顺权利义务关系的问题。

（一）股东权能授权的理论基础

从现代企业制度及公司法有关规定的角度理解，现代企业制度的基本特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。

现代企业依据“三权分立”的原则建立起来，即股东权、董事会权、监事会权三权各负其责，有效制衡。

除此之外别无它权。

那么授权经营的权从何而来？

我们认为，财产所有权是一项完整的民事权利，但其占有、使用、收益、处分权能可与所有权本身做不同程度的分离，并且在现代社会，这种分离有越来越明显的趋势。

股东权作为所有权的一种新类型，也应当遵循这一民法原理。

传统意义上的股东权包括资本受益、重大决策和选择管理者等权能，而随着市场经济日趋发达，企业规模日趋庞大，对企业经营管理的专业要求越来越高，同时市场环境瞬息万变，决策的时效性要求越来越高，作为出资者的股东已经无力就日趋复杂、急迫和需要专业素质技能的企业经营管理做出决策，而更多关心红利的分配等收益权能。

此时，拥有丰富经验和专业管理技能的职业经理人阶层应运而生。

他们控制和掌握了董事会的核心权力，重大决策往往由他们做出，股东会决议更多成为履行一个简单的法定程序。

纵观欧美发达国家近几十年来成功企业的事例，通用、惠普、微软等全球五百强企业大多有一个极为强势的CEO（首席执行官）作为企业的决策核心，以CEO为核心的经营管理层的权限得到了空前扩张，往往一个优秀的职业经理人或经理团队就可以决定一个公司的命运，这从实例上验证了股东权权能分离具有巨大的生命力。

所以，我们认为，授权经营只能是股东权的权能授权，尤其是重大决策权能和用人权能的授权。

其实质是股东权的让渡和弱化，以及董事会权利和以CEO为核心的经营管理层权利的加强，这符合市场经济发展规律的需要。

（二）母子公司间授权经营的法律依据

国有资产管理局《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》第三条规定：

企业集团国有资产授权经营的内容:

１．授权集团公司持有成员企业的产（股）权。

２．授权集团公司依照法定程序任免子公司（子企业，下同）的董事、董事长（经理）。

３．授权集团公司收取子公司的资本收益并决定其用途。

４．授权集团公司依照法定程序决定子公司的产权变动和重大资产处置。

５．授权集团公司拥有一定的重大项目投资决策权。

第六条规定：

集团公司在法律、行政法规及公司章程规定的范围内对全资子企业行使以下权利：

１．决定子企业的经营方针、经营形式和经营方向。

２．决定子企业的领导体制，并选择经营者。

３．核定子企业的合并、分立、公司制改制、中外合资、产权变动、产权重组、资产抵押担保等事宜，并按规定办理报批手续。

４．核定子企业的重大投资决策。

５．核定子企业的对外投资、设立企业行为。

６．核定子企业的负债规模。

７．考核子企业资本保值增值并核定子企业的收益分配，收取投资收益。

８．对子企业进行审计和监督。

集团公司对控股子公司、参股公司依据出资比例行使股东权利。

2001年深圳市政府《关于进一步加快我市国有企业改革和发展的实施意见》及其配套文件《关于进一步完善我市“三个层次”国有资产营运与监管体制的若干意见“》对企业授权经营的具体操作也提供了一些思路，例如合理界定资产经营公司与企业的事权划分，认真规范公司法人治理结构、建立产权代表责任追究制度等。

这是我们进行授权经营的政策和法规依据。

三、关于授权经营的具体操作模式和方法

由于我市国有资产经营管理公司所属的企业数量多，类型多，泛泛的谈授权经营并不合适。

我们应当按照公司法的规定，依据国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司三种类型区别对待，在产权明晰的前提下，围绕股东逐步让渡经营决策权和管理者选聘权这个原则来进行授权经营的操作，进一步赋予董事会和经营管理层更大的权利。

按照公司法规定：

国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券，必须由国家授权投资的机构或者国家授权的部门决定，国有独资公司经理由董事会聘任或者解聘。

由于国有独资公司不设股东会，董事会行使了股东的大部分职权，授权经营应当侧重于对实际经营管理层的授权，强化总经理和其他高级管理人员的职权。

同时按照国企改革实现产权主体多元化的目标，国有独资公司应当只存在于那些自然垄断行业、公用事业等领域，今后这种类型的公司应当逐步减少。

对于有限责任公司，公司法赋予了股东会12项权利，这其中如对公司发行债券做决议、决定投资计划和经营方针等在具体操作上都可以作适当的授权，以更好的发挥经营管理层的积极性。

同时，对企业重大经营决策的监管，主要应通过产权代表报告制度的形式来实施，对企业重大资产处置、重大投资、重大贷款担保和收益分配等事项进行监管。

企业经营班子的聘任权要交给公司董事会来决定。

《深圳市属国有企业国有产权变动审批管理暂行办法》规定的国有产权变动审批权限等都可以视目前的实际情况作一些调整。

对于股份有限公司，由于国有股、法人股占股份有限公司比例过大的情况一直未得到很好解决，阻碍了国企改革的深入和中国证券市场的健康发展，企业授权经营应当考虑与国有股减持工作同时进行，实现产权主体多元化。

否则，国有股比例过大，企业授权经营也只能在大股东说了算的前提下在一些细枝末节上修修补补，企业决策、人事任免都带有主观性和单一性，这将导致公司在市场竞争中缺乏竞争力，最终会被市场抛弃。