财政意见滦县人民政府关于推广运用政府和社会资本合作PPP模式的实施意见.docx

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财政意见滦县人民政府关于推广运用政府和社会资本合作PPP模式的实施意见

【财政意见】滦县人民政府关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见

关于推广运用政府和社会资

本合作（PPP）模式的

实施意见

各镇政府（街道办）、县直各单位：

为鼓励和引导社会资本投资，深入推进我县投融资体制和财税体制改革创新，加快转变政府职能，拓宽城镇化建设融资渠道，培养合格市场投资主体，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2018〕60号）、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2018〕2724号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作操作指南（试行）通知》（财金〔2018〕113号）、《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》（冀政〔2018〕125号）和《唐山市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见（试行）》（唐政发〔2018〕8号）等文件精神，结合我县实际，就推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式提出以下实施意见：

一、推广运用PPP模式的重要意义

政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称PPP）是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

推广运用PPP模式，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道;有利于发展混合所有制经济，增强经济增长内生动力;有利于深化财税体制改革，发挥财税在适应和引领经济新常态中的重要作用;有利于减轻财政支出压力，提高重大重点项目建设的保障能力;有利于打破行业垄断和市场壁垒，盘活社会资本存量，促进经济社会发展的转型升级。

二、推广运用PPP模式的主要原则

（一）试点优先、量力而行。

按照“试点优先、循序渐进、先易后难”的原则，选择前期工作比较成熟的PPP项目先行先试，同时积极探索“项目+物业”，非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式，激活社会投资活力。

推广运用PPP的节奏和力度与政府的财力和管理能力进行匹配，制定可行的措施，确保合作项目有力有序推进。

（二）风险分担、互利共赢。

政府和社会资本之间应合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

同时建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制，稳定社会资本收益预期，确保社会资本回报合理，项目可持续经营，防止不合理让利或利益输送。

（三）诚信合作、公开透明。

在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约方必须承担相应责任。

在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，营造公开透明的良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

三、社会资本准入条件

除县政府所属融资平台公司及其他控股国有企业外，建立了现代企业制度的境内外企业法人均可参与县政府PPP项目建设运营，包括符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。

公平公正选择具有相应专业资质、技术能力、管理经验和财务实力的综合实力强、运营服务质量好、诚信优良的合作伙伴。

四、PPP模式运用范围及选择

（一）PPP模式运用范围。

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

全县范围内交通、能源、市政、水利、信息、环保、保障性安居工程、文化体育设施、医疗卫生和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境和生态建设领域以及新型城镇化试点等新建项目，在作出PPP运营合理性评估论证的前提下，优先选择PPP运作。

试点起步阶段优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目，引入社会资本参与建设运营。

已建成项目，也可植入PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。

（二）PPP项目合作模式选择。

经营性项目：

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。

准经营性项目：

对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

非经营性项目：

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

五、PPP项目的实施流程

PPP项目实施机构原则上由政府或其指定的有关职能部门或事业单位担任，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（一）项目征集遴选。

县发改部门根据县经济社会发展的需要，负责向各相关职能部门和社会征集遴选潜在的PPP项目。

政府发起的PPP项目由政府行业主管部门从项目建设规划中的新建、改建项目或存量公共资产中筛选后向县发改部门推荐;社会发起的PPP项目由社会资本以项目建设报告的方式向县发改部门推荐。

县发改部门负责对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核。

依据审核结果，建立由相关部门共享的县政府PPP项目储备库。

PPP项目申报和推荐应明确PPP项目的必要及可行性分析、实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期等设计。

对于入库项目，由发改部门会同行业管理部门、项目实施机构等及时从项目储备库中向财政部门推荐条件成熟的项目进行下一步评估论证。

（二）项目评估论证。

从项目储备库中推荐的项目，由其实施机构向县财政部门提交初步实施方案等相关资料，县财政部门会同发改部门及行业主管部门等，开展物有所值评价工作。

同时，根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目，开展财政承受能力论证。

（三）制定实施方案。

物有所值评价和财政承受能力论证通过后，由项目实施机构组织编制项目实施方案。

实施方案包括：

项目名称及基本情况、项目实施机构、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。

项目实施机构在制定实施方案阶段，可对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案。

县财政部门应对项目实施方案进行物有所值评价和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报县政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证。

（四）合作伙伴选择。

实施方案验证通过后，由项目实施机构按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》等有关规定选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。

项目涉及产权交易的，按项目性质进行公开、公平、公正竞价，实现阳光采购，加强监督管理并优化环节和流程。

（五）合作合同制定。

项目实施机构根据项目实施方案与PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上签署项目合同，并按规定审核后公示，确定各方的权利和义务，合理分配项目风险。

项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

合同内容应该包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式，违约责任以及各方约定的其他事项。

涉及的合同范本应参照国家发展改革委出台的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》及财政部出台的《PPP项目合同指南（试行）》的要求规范制订，确保合同内容全面、规范、有效。

（六）项目组织实施。

社会资本可依法设立项目公司。

政府可指定相关机构依法参股项目公司。

项目实施机构和县财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。

项目运行期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。

按照合同约定向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。

设置超额收益分享机制的，项目公司应向政府支付超额收益。

需要进行合同调整的，应根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金、合作期限等，确保回报合理、项目可持续运营。

（七）合作绩效评价。

财政部门会同相关职能部门，积极建立县政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，绩效评价结果应当依法对外公开，接受社会监督。

对绩效评价优于约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;对绩效评价未达到约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。

视项目合作周期，每隔三至五年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。

项目评估可推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

（八）合作项目移交。

项目合作期满，由项目实施机构或政府指定的其他机构组建项目移交工作组，依据合同约定进行移交项目资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。

移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

六、PPP项目的回报机制

PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”获得合理投资回报。

回报机制遵循收益合理共享、风险合理分担，切实考虑社会资本的合理收益的原则。

社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮，项目合作周期原则上不超过30年（含30年）。

设立PPP项目专项资金，用于PPP项目前期开发费用补助、PPP项目补贴、项目注资参股等。

财政部门将政府财政补贴PPP项目支出纳入财政预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。

（一）建立定价调价机制。

做好项目收费价格管理，稳步推进价格市场化改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本时效性监测，建立定期审价制度，健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制。

物价部门要做好价格监管工作，防止项目法人随意提价损害公共利益。

（二）实行损益分担机制。

对通过价格政策的合理调整，收入能覆盖成本和合理收益的超出部分，政府与社会资本应合理分享。

对于亏损部分，政府和社会资本也应该按照事先的协议合理分摊。

（三）完善政府补贴制度。

对通过价格政策的合理调整，收入仍不能覆盖成本和合理收益，或无覆盖成本和合理收益，但社会效益较好的PPP项目，政府可以给予财政补贴。

建立动态补贴机制，政府补贴调整由县财政部门以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本、社会资本合理收益率等因素提出补贴意见，并报县政府批准。

七、PPP项目的退出机制

（一）PPP项目的退出条件。

因不可抗力、合同主体违约或其它情形导致合同无法履行的，PPP项目可以终止退出。

（二）PPP项目的退出流程。

发生合作项目退出情况时，项目主管部门、项目实施机构会同财政部门制定退出方案，报县政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。

项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。

项目主管部门、财政部门要依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

八、PPP模式的保障机制

（一）加强组织领导。

成立滦县推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式工作领导小组，由县长任组长，常务副县长、副县长任副组长，政府办、财政局、发改局（物价局）、监察局、审计局、交通运输局、住建局、国土资源局、规划局、环保局、工信局、民政局、卫计局、安监局、教育局、农牧局、水务局、文广新局、城投公司等为成员单位。

领导小组办公室设在财政局，财政局局长兼任办公室主任，负责PPP模式工作的组织协调和项目实施工作。

（二）健全工作机制。

县政府对推广工作负总责，拟定推广范围，制定推广计划，组织社会资本积极参与，指导监督推广工作。

相关职能部门要加强协调沟通，各负其责、齐抓共管。

财政部门要履行PPP政策制定、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，会同有关部门做好项目指导，总结推广成功经验，积极推动相关法规制度建设。

有关部门要进一步细化明确本系统推广的PPP模式项目，并在全县范围内推广。

发改、规划、国土资源、住建、交通运输、环保、水务、卫计、民政、审计、监察等有关部门，要在各自职责范围内参与项目过程管理，依法履行监督管理职责。

（三）强化政策支持。

积极支持符合条件的PPP项目申报国家或省级示范项目，争取中央转移支付资金、政府和社会资本合作融资支持基金的扶持。

鼓励银行、证券、保险等金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务，支持金融机构及早介入项目前期准备工作，参与项目的策划、融资、建设和运营。

（四）加强项目监管。

加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。

在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。

与此同时，依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

（五）做好宣传引导。

在全县范围内大力宣传培训PPP模式的工作理念和方法，加强舆论宣传引导，增进政府、社会和市场主体共识，营造推广运用PPP模式的良好氛围。

着力加强PPP模式实施能力建设，注重培育专业人才。

充分借助、积极运用法律、投资、财务、保险等专业咨询顾问机构的力量，提升PPP管理工作的科学性、规范性和操作性。