中国基础设施产业的亲贫规制体系设计.docx
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中国基础设施产业的亲贫规制体系设计
中国基础设施产业的亲贫规制体系设计
THEDESIGNOFPRO-POORREGULATIONSYSTEM
INCHINA’SINFRASTRUCTUREINDUSTRIES
吴绪亮
内容摘要本文指出，中国基础设施产业的亲贫规制体系设计受Ⅰ、Ⅱ两大类约束条件的限制：
Ⅰ类约束包括基础设施产业固有的五大经济特性，Ⅱ类约束是亲贫目标。
在Ⅰ、Ⅱ两大类约束条件下，就中国这样的发展中大国而言，一个优良的亲贫规制体系设计的最优解，必须是既能刺激私人资本进入基础设施产业，增加总供给，同时，又能确保弱势群体可以分享到这种增长的好处。
这应该是当前中国基础设施产业亲贫规制体系设计的总纲。
本文从微观和宏观两个层面探讨了中国基础设施产业的亲贫规制体系设计。
关键词PPP模式；基础设施产业；弱势群体；亲贫规制
作者单位东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，辽宁大连116025
WuXuliang
Abstract：
Thepaperpointsoutthatthedesignofpro-poorregulationsystemsofinfrastructureindustriesinChinaisrestrainedbyⅠandⅡcategories.CategoryⅠincludesfiveeconomiccharacteristicsofinfrastructureindustries，andcategoryⅡispro-poorgoal.UnderⅠandⅡrestraints，asfarasalargedevelopingcountryjustlikeChinaisconcerned，theoptimalsolutiontoagooddesignofpro-poorregulationmustbeonethatcannotonlystimulateprivateparticipationininfrastructureindustries，andincreasetheaggregatesupply，butalsoguaranteethattheadvantagesofgrowthsharedbyvulnerablegroups.Thisshouldbethegeneralprincipleindesignofpro-poorregulationsystemininfrastructureindustriesincurrentChina.Thepaperprobesintothedesignofpro-poorregulationsystemsinChina’sinfrastructureindustriesfrommicro-andmacro-levels.
KeyWords:
Public-privatepartnerships;Infrastructureindustries;Vulnerablegroups;Pro-poorregulation
一、引言
过去二十多年来，在整个世界经济的范围内，以私人资本参与为主要内容的变革，正在彻底改变着基础设施产业传统的提供方式。
交通体系（桥梁、公路、港口、机场、铁路和隧道）、电信系统、电力设施（电厂和电网）、自来水供应系统、公共建筑、污水处理系统、固体废物和有害物质处理系统等基础设施已经越来越多地通过民营化的制度安排被兴建、改造、拓展、管理和维护。
这种制度变迁的原因主要有两个方面：
一方面由于公共部门提供基础设施服务的传统方式暴露出很多弊端；另一方面，随着技术进步和规制创新，基础设施服务与私人物品之间的界限越来越模糊，从而带来改革的可能和机遇。
在发达国家，私人参与基础设施服务的方式通常被称作构建公私合作伙伴关系（Public-PrivatePartnership），强调政府和私人的合作，简称PPP模式。
PPP模式是90年代在西方开始流行起来的，核心是为了完成某些基础设施及相关的服务项目而在公共机构与私人机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。
近几年，私人参与基础设施服务的国际化潮流正冲击着中国的基础设施产业。
十六届三中全会指出，“要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。
”可以预见，中国即将掀起私人资本参与基础设施产业的浪潮。
然而，国际经验表明，私人资本参与基础设施服务，会在普遍服务、质量、环境、公众安全等各个方面对弱势群体的福利形成挑战（世界银行，2001）。
解决这类问题的通常对策是采取亲贫规制策略（pro-poorregulation）。
所谓的亲贫规制，简单地说，就是采取有利于弱势群体的规制措施，这包括对富人和穷人实行差异化的服务策略（包括质量差异和价格差异），进行政府补贴等。
虽然亲贫规制的思想来源于发达国家，总的原则对发展中国家同样适用，但是侧重点和规制方式却应根据国情作大的调整。
就中国而言，贫困人口和农村人口占了很大比例，基础设施服务普遍短缺，如果一味强调政府进行这种保护就会力不从心。
因此，如何应对挑战，设计出适合中国国情的现代化的亲贫规制体系，成了一个重要的课题。
二、中国基础设施产业亲贫规制体系设计的总纲
（一）Ⅰ类约束：
基础设施产业的经济特性
1、多产品性（Multiproduct）
在基础设施产业中，大多数单个企业都提供多种产品服务。
其影响可从两个层面考察。
在会计层面，多产品性使得总运营成本难以在各种不同服务之间分摊。
单个服务成本之间往往又有依赖性，要求企业综合决策各种服务的价格。
这增加了规制的复杂性。
在成本层面，多产品性还导致成本的劣可加性（sub-additivity），即单个企业提供所有的服务比两个或两个以上企业提供（以单位成本衡量）更有效率。
这使得人们对基础设施产业能否进行分割以促进竞争产生了疑问。
2、固定成本巨大
因为大量固定成本的存在，所以基础设施产业往往规模经济效应明显，被认定为自然垄断。
基础设施产业经营的自然垄断性，使政府处于“两难困境”。
因为自然垄断不同于传统政治经济学所深恶痛绝的人为垄断，若强行打破自然垄断必有损效率，若听之任之则又会出现垄断弊端。
为保证其固有的经济规模性，为了防止众多企业进入而产生的毁灭性竞争，通常认为应当由政府出面实施基础性产业的投资、建设和运营。
3、资产专用性（AssetSpecificity）
尽管垂直分割可以部分地解决自然垄断问题，然而，基础设施产业仍然是具有资产专用性的资本密集型产业。
资本的变动是离散的或不可分割的，而需求的变动却可以相对很频繁。
结果，资本的变动总是很容易就超过需求的变动，导致供给过剩。
因此，为了得到经营的真实成本，就必须动态地考虑定价和产出决策。
这就产生了交叉价格补贴问题，使得政府规制变得非常困难。
4、外部性（Externality）
外部性产品具有两个明显特征：
非补偿性和非市场性。
基础设施产业中的多数服务是公众所必需的，需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性、普遍服务等。
而且，这些产业的发展是整个国民经济发展的基础，意义特别重大。
因此，投资以后产生的效益（特别是社会效益）不易分割。
从这个角度说，基础设施产业具有很强的正的外部性。
市场机制无力对产生外部性的厂商给予奖励和惩罚，价格机制不起调节作用。
因此，必须要求进行政府干预。
5、产品信息不对称（AsymmetricInformation）
在基础设施产业中，产品或服务的提供者对产品的质量拥有比用户更多的信息。
比如自来水公司对饮用水净化所做的努力程度，一般用户无从知晓。
信息不对称必定导致信息拥有方为牟取自身更大的利益使另一方的利益受到损害。
为减少或避免这类行为的发生或者降低信息搜寻的成本，提高社会资源配置效率，经济学家为此提出了许多理论和模型。
就基础设施产业而言，最主要的措施就是由政府设置质量标准来进行规制。
（二）Ⅱ类约束：
亲贫目标
尽管和普通的基础设施产业规制有很多共性，但是亲贫规制在着力为弱势群体提供基础设施服务的时候，仍然面临四个特殊的约束。
1、较低的支付能力和较高的提供成本
市场只青睐有支付能力的用户。
贫困农村、偏远山区和城市边缘地区人群本来就具有较低的支付能力，而更不幸的是，为这部分人群提供基础设施服务的成本也特别高。
低支付能力与高提供成本的悲剧性结合往往使得以盈利为目标的私人企业不愿为这部分人群提供服务。
例如，偏远山区的农民也许是最贫困的，可是，为他们输送电力和自来水的成本又是极高。
这也许是亲贫规制战略面临的最严峻的考验。
2、服务的获得紧迫于服务的改善
在西方国家，绝大多数居民都能享受到基本的基础设施服务，规制机构的主要任务是规制现存的企业提高服务质量。
与之相反的是，在发展中国家，很大比例的人口享受不到基本的基础设施服务。
比如，在中国，有一亿多人喝不上洁净水，四亿多农村人口尚未饮用自来水，农村地区粪便无害化处理率仅为百分之二十八点五。
因此，中国的亲贫规制设计必须更多的着眼于如何拓展基础设施服务的覆盖面，而不是改善现有的服务。
3、落后的规制能力
大多数发达国家都拥有先进的规制能力，包括专业的规制人员，完善的法律体系，规范的机构设置，以及良好的规制设备、办公设备等技术条件。
然而，拥有世界上最贫穷人口的发展中国家，总是与落后的规制能力联系在一起。
在这些国家，落后的规制条件和落后的规制理念并存，最需要亲贫规制的地方正是规制能力最弱的地方！
4、不利的规制环境
贫困人口最多的地方，往往是政治环境糟糕、腐败盛行、司法落后的地方，也是投资环境恶劣的地方。
此外，发展中国家往往伴随着体制转轨，政府诚信度不够，这些构成了亲贫规制不利的外部环境。
（三）设计总纲：
双重约束下的最优解
基础设施产业的规制本身就是很有挑战性的，而为弱势群体规制尤为困难。
基础设施产业的规制原则和规制机构设置都起源于发达国家。
然而，人们越来越认识到，在发展中国家，这些规制体系设计面临特殊的挑战。
因为弱势群体占了发展中国家人口的很大比例，规制者必须为他们的利益考虑。
国际经验表明，完善的规制体系可以防止私人参与基础设施服务后对弱势群体的歧视。
这种为弱势群体考虑的规制设计被称作亲贫规制。
中国1998年以来的实践证明，仅靠政府以独立投资和直接投资的方式无法解决资金短缺问题，更无法缓解基础设施落后的局面。
相对于数万亿元的私人资本，政府投资对经济的拉动力是有限的，难以持久的。
只有充分调动私人资本的积极性，吸引私人资本投资基础设施产业，才是解决这一矛盾的根本途径。
因此，就中国来说，要使基础设施产业的亲贫规制真正能够倾向于弱势群体的利益，最重要的还是放松规制（deregulation），打破垄断，特别是打破行政垄断，吸引私人资本进入基础设施产业，“让一切创造财富的源泉充分涌动”，从而促进总供给的增加，从根本上解决问题。
然而，电信、电力、交通运输、供水等基础设施部门是构成国民经济的重要产业，其发展与经济增长、减少贫困和保护环境有着非常密切的联系。
尽管是私营部门在服务，但毕竟是公共服务，公共服务不能嫌贫爱富，一定要对社会提供普遍服务。
“全面建设小康社会”，既应是中国经济的增长，也应是社会公平的不断进步。
中国基础设施产业的私人参与不应改变公正（Equity）和普遍服务义务（USOs，UniversalServiceObligations）的政治目标。
USOs指基础设施产业的产品提供者必须确保服务区里的每一个人都能得到可以支付得起的最低质量标准的服务。
政府或其指定的规制机构需要指定哪片区域或哪个用户群应该得到这样的服务。
例子包括晚间的火车、农村的电力、人口稀少地区的公用电话亭、山区的自来水等。
2003年9月21日世界银行在迪拜发表的《2004年世界发展报告》说，除非穷人能够在医疗、教育、用水、卫生设施和用电等方面获得更多的、可承受的和更高质量的服务，否则，人类的福利就不可能获得全面的改善。
可见，私人资本参与基础设施服务必须以完善的亲贫规制体系为前提条件。
公共决策者必须独立、公正地设计出精巧的机制，以在私人参与和普遍服务之间平衡。
面对Ⅰ、Ⅱ两类约束，就中国这样的发展中大国而言，一个优良的亲贫规制体系设计总纲应该是既能刺激私人资本进入基础设施产业，增加总供给，同时，又能确保弱势群体可以分享到这种增长的好处。
这无疑是当前政策取向的最优解，应该作为中国基础设施产业亲贫规制体系设计的总纲。
三、中国基础设施产业的亲贫规制体系设计:
微观层面
从广义上说，基础设施产业的规制职能可以划分为三类：
经济性规制、环境规制和公共健康规制，其中经济性规制又可以分为价格规制、服务质量规制、竞争规制和作为衍生品的补贴四个组成部分。
在微观层面，基础设施产业的亲贫规制可以按照这个思路进行设计，其核心要素包括定价、绩效、赔偿责任、竞争程度等。
（一）价格规制方案选择：
如何保护弱势群体？
价格规制包括设定总体价格水平和费率结构，以确保基础设施产业持续发展的同时，公众（特别是弱势群体）能够支付得起。
价格规制活动可以通过影响价格水平或费率结构，对弱势群体产生很大影响。
此外，在发展中国家，贫穷人口占了总人口的很大比例，是基础设施服务庞大的潜在消费群。
如何培养他们消费的愿望和能力，是发展中国家私人参与基础设施服务后，能够实现长期稳定发展的决定因素。
所以，在中国这样的发展中大国，价格规制的关键一点是如何激励私人企业为成本高昂、基础设施匮乏的贫困地区提供服务。
具体而言，对基础设施这样带有自然垄断性行业的产品和服务，其定价方法应遵循“公平合理、切实可行”的原则，由政府、企业、用户共同谈判、协调，针对市场准入、价格、服务建立约束市场供求双方的准则，达到既能最大限度保护用户的应有权益，又能保障生产者开展正常经营的积极性。
同时，还要提高价格规制效率，防止有的行业和企业滥用市场垄断力量谋取高额利润，充分发挥价格机制在市场经济中调节资源配置的作用。
比如，1988年英国垄断与兼并委员会（MonopoliesandMergersCommission，简称MMC）规定，英国电信公司（BT）从1987年7月开始必须执行“低消费用户”计划。
按照这个计划，英国电信公司需要给用户两种选择：
一种是普通话费（按照1993年标准，每单位5便士）；另一种是“低消费用户”话费，付一半的月租费，每季度享有30个单位的免费电话（按照1993年标准价值1.50英镑），但是超过30个单位以后的话费标准就要比普通的贵很多（每单位20便士）。
如图2所示。
Oftel（1992）指出，大约有150万到200万用户（大部分是低收入者）从这项计划中受益。
费率
30消费量
图1低消费用户费率结构
来源：
MarkArmstrong，SimonCowan&JohnVickers,（1994），regulatoryreform:
economicanalysisandBritishexperience,TheMITPress,有修改。
（二）服务质量规制：
多样化的质量标准
私人参与基础设施服务往往会被要求采用更高的质量标准，从而导致价格水平超过弱势群体的平均消费水平，使得更多的穷人消费不起。
然而，较低的质量标准对弱势群体的身体健康和安全是不利的。
为了更好地保护弱势群体的利益，服务质量规制（Servicequalityregulation）的策略只能是在保障弱势群体最基本的健康和安全的前提下，尽可能地采取灵活、多样化的质量标准，扩大基础设施服务的覆盖面。
例如在玻利维亚，自来水公司为用户提供两种安装自来水管道的选择：
一种是收取正常初装费，另一种是较低的初装费，但用户需要在安装时提供一定的劳务。
在秘鲁，电信公司为穷人提供“免初装费、低月租费”的电话服务，但是月通话时间受到了限制（Ehrhardt，2000）。
此外，作为普遍服务的补偿，政府可适当延长项目运营期限，以增加投资者的收益，或准许这些项目的投资者特许权，在项目附近从事商业、饮食业、广告业、房地产业和货物储运业等相关辅助性项目开发和经营。
（三）竞争规制：
在活力与规模之间斟酌
通常来说，竞争可以有力地刺激创新和技术效率，有利于所有的用户，包括弱势群体。
然而，民营化本身并不就能产生竞争。
把垄断部门简单地从公共部门转入私人部门丝毫不能刺激竞争。
这就要求规制机构采取竞争规制策略（Competitionregulation），其本质就是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业中，政府通过一定的规制政策与措施，建立一种类似竞争的机制，人为地创造环境模拟市场，以限制垄断企业的经济政策，促进竞争。
比如为赢得市场而竞争（招投标）、结构性调整措施来促进竞争（例如水平或垂直分割），在合同中规定禁止独占等。
近来的更多的经验研究运用分组数据进行了分析，研究发现，竞争使基础设施产业获得了最大的发展（McNary，2001）。
（四）补贴：
亲贫规制的孪生儿
公共机构提供基础服务时，提高服务覆盖范围只是一个松散的目标，依据资金状况和政治需要而定。
当私人企业参与基础设施服务时，合同中往往都明确地把提高服务覆盖范围作为一项规定。
然而，当履行这些义务所耗费的成本超过了所得的收入时，就需要政府进行补贴。
例如，中国铁路部门是承担公益性业务比较多的部门。
根据有关资料，运送棉花和粮食要考虑农民的利益以低价运送，每年这部分业务亏损约20多亿元；运送学生要考虑支援教育实行半价，每年较正常票价少收入12.8亿元；运送抗洪救灾物资（1998年近40亿元运费）几乎是免费的。
私人参与经营铁路后，将按照利润最大化的企业目标模式而不是社会福利最大化的目标模式进行改造。
为此，政府需要对公益性业务进行财政补贴。
补贴的目的是给弱势群体提供最基本的基础设施服务，这是一个严肃的政治目标。
传统补贴方式停止的同时，必须有更规范化、更关注弱势群体利益的新的补贴体系建立，将有限的资源投入到最需要帮助的人群中去。
补贴的方式主要有两种：
（a）由政府对指定的服务直接补贴；（b）规制者允许私人企业使用交叉补贴，即统一定价，然后用盈利项目弥补亏损项目。
直到最近，交叉补贴仍然主导着中国基础设施产业的定价模式。
比如，在电力市场，企业用户补贴居民用户；在电信市场，长话补贴市话和农话。
经济学家通常反对交叉补贴，认为交叉补贴扰乱了作为资源配置信号的价格体系，违背了效率原则。
而且，私人参与后可能形成的市场竞争格局也会减小交叉补贴政策的可作用空间。
然而，直接补贴不仅受到政府财力的限制，而且，补贴的分发机制往往难以设计。
补贴通常是用来获得政治支持的工具，规制机构往往并不能决定补贴额度。
这就意味着有必要设计一个灵活的磋商机制，共同设定、调整补贴额度。
四、中国基础设施产业的亲贫规制体系设计:
宏观层面
（一）改革的顺序
私人资本进入基础设施产业涉及到很多敏感性的问题，其中如何选择改革的顺序（reformsequencing）尤为关键。
这里主要有两点：
一个是产权和竞争的顺序，另一个是规制设计和私人进入的顺序。
首先，产权和竞争的顺序非常重要。
以中国民航部门为例，由于很早就放松了进入管制，因此形成了多个航空公司共同竞争的局面。
但是，企业产权改革尚未到位，这些航空公司还不能算是真正意义上的市场主体，自我约束能力差。
产权主体缺位的航空公司不计成本地恶性竞争使民航部门陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，同时也是导致当前全行业亏损的一个重要原因。
因此，在竞争可行的条件下，首先要在企业外部最大程度地引入竞争；然后（或者说同时）还要在企业内部进行所有制结构的改革。
唯此，才能在中国基础设施产业形成有效竞争的局面。
其次，许多国家基础设施产业的私人进入速度很快，而规制能力的确立却滞后。
沃尔斯顿（2003）在对非洲和拉美30个国家样本的研究中发现，单纯的民营化改革与电信业的改善没有正相关性，而随着民营化进一步强化监管规制的权威则对电信行业的改善有直接相关作用。
他还使用200个国家从1985年至1999年的分组调查数据来检验规制改革和民营化之间的选择顺序是否有直接结论关系，由此得出：
民营化之前先行确立规制权威的电信企业，与电信投资环境的改善和电话普及率的提高有着正方向关联。
基于上述讨论可知，如果缺少规制，或者缺少一个公正独立的机构对原垄断性公司行为进行监管，那么，即使私人资本进入基础设施产业，也不会有任何参与竞争的积极性。
因此，中国基础设施产业的私人进入必须以强有力的规制框架的确立为前提，这也是基础设施产业保障弱势群体利益不受侵害的先决条件。
唯此，弱势群体作为公众成员的话语权才不会被（私人或公私合伙的）市场（或行政）势力所欺凌。
（二）建立现代化的亲贫规制框架
依据国际成功经验，亲贫规制的体系设计应该包括：
1、设立规制委员会作为行业规制的主体
规制框架的内容包括：
组建规制委员会，在法律上明确规定其责任和权力，制定规制原则和规制方法。
规制委员会的组建，将确保政策制定职能与政策执行职能相分离。
政府的政策制定职能包括：
制定行业发展战略、市场准入规则、税收政策并制定相关的法律法规；而规制委员会则负责执行政策，即制定实施既定宏观经济和行业政策的具体规定和标准，并监督执行。
2、明确委员会的规制原则
委员会遵循的规制原则包括：
公开原则，即决策时要广泛听取意见；透明原则，即公众能够获得有关信息；一致原则，即采用的处理程序要一致，增加决策的可预见性；负责任原则，即要定期向行政主管部门汇报工作；独立原则，即委员会决策时不受外部干扰。
中国规制机构的设立，要防止规制者从政企不分到政企同盟。
为了使规制者保持中立的立场，应该在取消政企合一的政府规制体制的同时，在电力、电信、煤气、航空等基础产业设立独立的专门的规制机构来执行政府规制的新职能。
只有这样，才能真正实现基础设施产业政府规制体制的政企分离。
3、建立PPP合作中心
政府应当尽快建立促进公私合作的专门机构——PPP合作中心。
这个中心是一个不同于一般政府部门运作的机构，是在融资与管理方面具有附加职能的政府部门。
这中心的职能在于保证将一批具有投资潜力的可行性项目推向市场；培养一批具有公私合作项目专业知识的人才队伍；成为公私合作的权威，担负着重要的协调职能，为民营企业提供融资方面的咨询和代理服务，增强竞争性投标的透明度，减少项目资金的浪费、欺诈与滥用等。
PPP合作中心的成功运作和职能的发挥还必须要有相关政策、法律以及制度作为保障。
（三）构建亲贫规制的制度基础
新制度经济学代表人物科思的贡献是把交易费用引入了经济学的研究领域，他认为交易费用的存在导致了制度的产生，而制度的运作又是为了降低交易费用。
诺思则认为随着专业化和分工的发展，市场的扩大，交易的复杂，参与交易人员的增多，信息不对称，欺诈、违约的行为不可避免，为了规范人们之间的相互关系，把阻碍合作的因素减少到最低程度，制度于是应运而生。
上述两位新制度经济学的代表人物尽管对制度起源叙述的角度不同，但实质上都与合作有关。
用新制度经济学的“合作”思想考察基础设施产业的亲贫规制设计，可以发现这里面涉及到决策者、提供者和用户三方面的合作与博弈。
这三方面是相互影响、相互作用、相互矛盾、相互结盟的复杂关系。
一旦关系协调失误，就至少一方利益会受到损害，难以达到普遍服务的目标。
决策者与供给者结成同盟但用户声音很弱，此时用户利益会受到损害，国家会提供一些用户不要的物品，如贫困乡镇的豪华广场。
这种情况下，公共机构会臃肿，过分关心提供者的想法，普遍服务的目标会全面失败。
公共部门的工作则成为一种收入丰厚的美差，比如曾经一度垄断的中国电信。
另外一种情况，国家、供给者与用户三者关系都很弱时，公共服务则几乎很少得到有效提供，离普遍服务的目标更为遥远，如被
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