工作研究当前侦查监督工作存在的问题及对策.docx

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工作研究当前侦查监督工作存在的问题及对策

工作研究：

当前侦查监督工作存在的问题及对策

没有制约的权力必然走向腐败，这是万古不易的真理。

近年来出现的冤假错案，表明公安、检察、法院三机关的相互制约还需要进一步加强。

本文拟结合我国以侦查为中心的刑事诉讼模式，阐述加强检察机关侦查监督的重要性，以及当前侦查监督面临的困难和障碍，分析这些困难和障碍存在的原因，从而探讨改进的对策，特别是制度设计方面的对策。

近年来，诸如“佘祥林杀妻案”、“浙江张氏叔侄二人强奸杀人案”等重大冤假错案，因为被害人复活、真凶出现等原因，服刑多年的“罪犯”得以平反。

这不仅给当事人本身造成了不可逆转的精神、经济、社会地位等全方面的损失，也给司法机关的执法公信力带来了极大负面影响。

这些错案的背后，纵然有检察官、法官办案水平、外部因素干扰、执法理念落后等多方面的原因，但是，在我国以侦查为核心的刑事诉讼模式下，侦查人员采取刑讯逼供、指供、诱供等违法手段取证，才是错案的源头和根本原因。

非法取证，为什么法律明文禁止，但取证过程中却屡禁不止呢？

才能尽量避免或减少类似情况发生？

多年来，公、检、法机关不断探索，如加强社会主义法治理念教育，切实转变执法观念；健全科学合理的内部考核激励机制；提高侦查科技化水平；进一步强化检察机关的侦查监督工作等。

本文仅仅从检察机关在侦查监督工作中面临的理念、制度等方面存在的困难和问题入手分析，找出深层次的原因，探讨如何通过侦查监督的制度设计和安排，改进对公安机关侦查行为的监督。

一、当前侦查监督工作存在的突出问题

在犯罪发生后，公安机关需要不断强化侦查权的行使，高效率破案。

这是刑事侦查权的行政权属性决定的。

基于此，公安机关的侦查权也很容易被滥用，必须有内部监督、外部监督体系，才能保证侦查行为在法制的轨道内运行。

目前，我国公安机关的侦查行为有两方面突出特点：

一是集决定和执行于一身。

在立案、拘留、取保候审、监视居住、强制性侦查措施等方面，都是自己决定，自己执行，这种没有分权的体制要运行得良好，前提是假定警察都具有崇高的道德品质，能严格依法办案，而事实证明这种假定是不可靠的。

司法实践中，违法插手经济纠纷、适用刑事拘留普遍、报捕前拘留期限基本用足三十天、违法扣押、冻结当事人账户财产等屡见不鲜，执法随意性较大。

只有少部分如逮捕、羁押期限的延长等需要经过检察机关批准，而不同机关之间的批准权是最强有力的监督。

二是公安机关侦查行为具有封闭性、强制性，给违法行使侦查权带来了充分的条件。

因此，世界上法治国家中，对警察权的控制都是普遍的做法。

我国也不例外，根据《宪法》的规定，检察机关是国家的法律监督机关；根据《刑事诉讼法》的规定，公安机关、检察机关、法院三者是互相配合、互相制约的关系。

近年来，最高人民检察院先后于2009年出台了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督的意见》，2010年又与公安部联合制定《关于刑事立案监督有关问题的规定》等四项规定，2012年又下发了《关于加强侦查监督能力建设的决定》的意见，新刑诉法及相关司法解释也都强化了诉讼监督。

这些努力，取得了一定成效，但仍然存在以下较为突出的不足之处。

（一）知情权的渠道范围较窄

知情是开展监督的基础条件。

根据最高人民检察院、公安部《关于办理刑事立案监督有关问题的意见》的规定，公安机关与检察机关建立情况通报制度，保证了检察机关的知情权。

但是，仍然存在以下突出问题：

一是通报的内容具有“粗线条”特征，只是对公安机关发案、立案、破案情况有所了解，而对于具体的案情并不了解，要从中寻找线索，由于立案基数大，犹如“大海捞针”；二是基层侦查监督人员主要忙于办理审查批捕案件，人少案多的压力依然没有解除；三是犯罪嫌疑人及其亲属对检察机关的侦查监督职能不甚了解，导致控告的数量少；四是虽然法律赋予了检察机关多种监督手段，但审阅案件，事后监督仍然是监督的主要手段。

（二）介入侦查的功能定位模糊

根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，侦查监督部门可以受公安机关的邀请或者经得公安机关的同意，提前介入公安机关的侦查，引导取证。

对于引导侦查的能，是以配合为主还是以制约为主，存在定位模糊的情况。

由此，也带了一些突出问题：

一是介入的方式多以听取汇报，审阅材料为主，而派员参与公安机关的讯问、询问，现场勘验、检查等则比较少；二侦查监督部门对于提前介入侦查的积极性并不高，反过来公安机关也只有在遇到棘手的、自己不愿解决的问题，分散执法风险，甚至需要检察机关能否批捕给出意见时，才会邀请介入，同步监督往往是一厢情愿；三是提前介入、引导侦查并没有上升到法律规定。

在我国目前的社会意识形态中,法律仍然没有完全摆脱“工具”的地位,人们（包括国家司法机关）在面对法律的时候往往还要根据自己的意愿有所选择、趋避。

 加之提前介入须公安机关同意，因此，介入的选择权、主动权仍然在公安机关手中。

（三）侦查监督不全面，动力不足

侦查监督，是指人民检察院对于侦查机关的侦查活动是否合法进行监督，包括认定事实、适用法律是否正确，侦查活动中有无违法行为等。

主要包括刑事立案监督和刑事侦查活动监督。

目前，侦查监督工作中，存在监督不全面、不平衡的问题。

在立案监督方面，主要表现为监督立案多，监督撤案少。

原因有多方面：

一方面是监督撤案规定的范围比较窄，对于其他轻微刑事案件不构成犯罪的撤案监督处于模糊地带。

另一方面也有偏重追诉犯罪监督，轻人权保障监督的因素。

在侦查活动监督方面，主要表现为两点：

一是偏重实体违法的监督，偏轻对程序违法的监督。

对于影响案件事实、证据认定的违法侦查行为，如刑讯逼供、暴力取证，侦查监督部门往往会认真调查，因为一旦因违法取证而导致证据被排除，则要承担被判决无罪、错捕的风险，引起国家赔偿，甚至检察官会受到纪律处分；而对于程序性的违法行为，监督的力度则小得多，如对违法扣押、冻结涉案财物、未依法保障辩护权的行使等，因为这些违法行为一般不会影响到案件实体的处理。

二是对偏重于批捕前监督，偏轻于批捕后监督。

如果说案件正式批捕前，对公安机关的监督力度较大的话，那么正式批捕之后，由于要承担批捕不利的后果，往往想方设法配合公安机关侦查取证，从而避免案件流产，因此往往忽视了侦查监督。

（四）立案监督的标准过高

目前，立案监督的标准往往是“能捕、能诉、能判”的“三能”标准。

究其原因，主要有以下几方面：

一是监督公安机关立案后，公安机关往往采取报捕等手段倒逼检察机关，导致检察机关有“务必搞准”的想法，以免“放空炮”；二是从监督立案的效果上考察，“三能”标准通常被认为是监督立案高质量的体现。

特别是公安机关依法说明不立案理由，检察机关认为不立案理由不成立而通知立案的情况下，由于公安、检察机关具有分歧，检察机关的通知具有强制性，就更要求慎重，要求以“三能”为标谁。

但是，这一标准对于立案阶段而言，显然过高。

首先，不符合法律规定，根据《刑事诉讼法》的规定，刑事立案的条件有二个，即有犯罪事实发生，需要追究刑事责任。

其次，不符合诉讼规律。

人的认识规律是“先行而后知之”，而“三能”标准则同“先知而后行”，显然不符合马克思主义认识论。

因此，如果以“三能”为监督立案的标准，将会使很多案件，特别是未确定犯罪嫌疑人的案件漏网，有放纵犯罪的嫌疑。

（五）监督的约束力不强

司法实践中，根据监督事项的严重程度，检察机关采取多种方式开展侦查监督工作。

一是对于轻微违法事项，经过部门负责人的批准口头直接向侦查人员提出纠正违法意见；二是对于严重违法行为或者对口头纠正意见拒不改正的，经过检察长批准，向公安机关制发《纠正违法通知书》；三是对于一些带有普遍性或者共性的问题，经过一段时期的归纳总结提炼，对执法办案中存在的问题制发《检察建议书》；四是对于一些重大案件，发现侦查人员不适应案件侦查需要的，建议更换承办人。

以上几类监督，检察建议书、建议更换承办人，从名称上就不难看出，只是一种建议的性质，不具有强制效力，因此，公安机关接到后往往引不起重视，回复也往往采取应付的态度。

对于口头纠正意见，公安机关接到纠正后，一般也会及时改正。

而纠正违法通知书，从字面上看是直接通知纠正，意味着公安机关必须纠正，但如果公安机关拒不纠正或者拒不回复纠正情况，检察机关除了根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，及时向上一级人民检察院报告以外，采取更多的方法则是不断与公安机关进行沟通、交涉、督促。

似乎检察机关在提出纠正意见后，一下变成了弱势一方，而公安机关则对此不用承担任何责任。

监督约束力不强的主要原因在于，现行法律只规定了检察机关的监督权力，而没有规定被监督者的义务，更没有规定相关责任。

二、加强侦查监督能力建设的几点对策

（一）澄清侦查监督的功能定位

对强制侦查开展有效控制和加强人权保障是国际通行做法。

法治国家都有一套限制警察权的措施。

如法国规定，检察官对拘留措施进行监督，检察官对辖区的司法警察作出评价，评语在对当事人作出晋级决定时，都在考虑之列；日本规定，司法警察职员在认为有侦查犯罪必要时可以根据审判官签发的命令实施搜查，也可以申请审判官签发查封命令。

同时，外国有强大的律师队伍和资源，可以有效地维护当事人的事法权益。

因此，西方国家一般都对强制侦查权实行司法审查制度。

而我国既没有预审法院或者治安法院，也无强大的律师队伍，而由检察机关承担对侦查权进行限制的职能，这和“行政权司法审查”有异曲同工之妙，检察机关同样具有中立、裁判等司法的基本特征。

从根本上说，侦查监督的功能，从根本上说就是要限制侦查权，防止侦查权滥用。

从大的发展趋势看，我国检察机关正在从新中国成立之初的制度上承继于前苏联检察制度模式、政治法律文化上深受我国传统监督制度影响的纯政策执行机关向法治意义上的、有中国特色的检察机关转型。

检察机关从1979年彭真同志提出的“刀把子”，逐渐转变为维护公平正义的主体。

检察机关的功能从强调社会控制向强化权力制约转变。

因此，侦查监督的功能在强调配合的同时，更应当强调相互制约。

侦查监督就是检察机关对公安机关的立案、侦查行为是否合法从旁进行察看，发现违法时予以提出并督促纠正，这显然与控制、指挥是不同的。

监督要有距离，监督者与被监督者之间不能过于密切，更不能形成共同利害关系，这样才具有公正性和公信力。

（二）正确看待侦查监督的强制力问题

我国检察机关的建立秉承了前苏联的检察制度，而法律监督权则发源于列宁的“法制统一思想”，基于该思想，法律监督权定位于一种程序性权力，即检察长对一切不符合法律的行为进行呐喊。

同样，侦查监督是一种程序性权力，检察官的职责就是负责提出意见，而具体纠正程序是由被监督者完成的。

检察机关的法律监督只是一种与被监督者地位平等的程序性监督，而非国家权力机关那种对行政、审判、检察机关自上而下进行的实体性监督。

因此，不应过于追求侦查监督的实体处分强制力，这种强制力，只应当是被监督者启动程序的强制力，不能对检察机关提出的监督置之不理，而不能认为检察机关提出的所有意见，公安机关都要接受。

（三）完善监督争议解决机制

从理论上说，监督者提出的监督意见也并非百分之百正确，因此在规定被监督者有回应义务的同时，对于不接受监督意见的，应建立监督争议解决机制。

现行的监督争议解决机制是采取复议、复核的方式将最终裁决权提交上一级检察机关。

从高检院“四项改革规定”来看，力求在现行制度框架内形成一个平衡当事人投诉权、公安机关侦查权和检察机关调查权和裁决权的“准司法审查”结构。

从某种意义上说，不论哪一个机关作为争议解决的机构，都不能够推定这种裁决一定准确。

因此，要从方式方法上进行改造，才能最大限度地保证裁决的准确性。

事实已经证明，裁决应尽可能减少行政审批模式，尽可能进行诉讼化改造，可以为争议解决提供保证。

在这个程序中，监督者、被监督者都有充分的阐述自己观点的权利，而裁决者在兼听各方意见的基础上而作出裁决，并且受到监督者、被监督者的影响和制约。

在目前的制度设计下，在实践操作中，要尽可能向诉讼化裁决方向努力。

（四）建立“减法”侦查监督效果评价机制

所谓侦查监督的“减法”评价机制，主要是通过对消极履行侦查监督职责的行为进行“减法”评价、负面评价，从而激发侦查监督的驱动力。

从功利的角度看，要切实履行好侦查监督责任，首先是要突出监督对象的重要性，如果监督的对象并不十分重要，要激发侦查监督的动力是很难的。

如刑讯逼供等严重违法行为，直接影响到证据合法性，如果不认真调查，一旦被认定为非法证据，检察机关就承担被判无罪、国家赔偿、责任追究等责任。

而对于一般的程序性违法，与刑讯逼供等影响案件实体处理的违法行为无法相提并论。

要激发侦查监督的动力，必须建立符合客观实际的评价机制。

首先，该评价机制中，监督者作为被评价的主体，本身应当是超然的、中立、公正的，要实现这一点，就不应当与监督事项有利益关系。

因此，不能采用积极履职带来的“数据”增长来评价，因为那会导致监督的暴发式增长，而且会影响执法公信力；其次，该评价机制中，又要控制其消极履职的行为，因此，可以采取“减法”考评制，即只要积极履职，都得到满分，相反，则应得到负面的评价，并且这种负面评价与监督者本身集体和个人的利益息息相关。

只有这样，才能既防止为追求“政绩”过于积极，又能防止消极履行职能。

（五）建立科学合理的侦查监督相关配套机制

目前，根据相关法律的规定，在案件移送审查起诉之前，检察机关都可以派员参加重大案件讨论、参加公安机关的复验、复查。

这一制度得到充分应用，将使“亡羊补牢式”式的事后监督变为“提前预防”式的事前、事中监督，使监督的效果大提升。

但由于现行法律没有规定检察机关对于公安侦查行为的全方位参与权力和参与程序，这势必导致侦查监督更多的是一种“事后监督”，而不可能是“事先防范”，监督过于被动。

要解决以上问题，除从思想上要树立“六观”、“六个有机统一”理念以外，还需要有相关配套制度加以保证。

一是解放引导侦查投入的大量精力。

实践中，个案式的引导侦查让检察官忙于解决“重复”的具体问题，屡教屡犯，投入了大量精力，介入后开展侦查监督的时间和精力有限。

要解决这一问题，首先必须创新引导侦查的方式，不断减少引导侦查投入的精力。

第一，对于多对于司法实践中多发的盗窃、抢劫、抢夺、毒品等案件，不宜每案介入，可以通过制定取证要点提示或者指南，开展引导侦查工作；第二，对于新型案件、重大团伙犯罪案件，重点进行取证方向的引导，并进行同步监督；第三，建立侦查监督“问题库”，对侦查过程中的问题定期进行梳理汇总，向公安机关进行通报。

二是完善相关配套制度。

首先是建立完整的信息通报制度。

由于公安机关的案件量很大，因此，逐案审核卷宗基本不可能实现。

因此，信息通报内容的选择就特别重要。

公安机关除应当将发案、立案、破案情况通报检察院以外，还必须细化通报的内容，使检察机关能真正了解案件的基本内容。

从而，实现对信息的有效筛选，对重点案件进行监督。

其次是坚持和完善捕、诉衔接工作机制。

侦查监督部门对公诉部门应实行情况互通制度，对于侦查监督的情况交换信息，有利于侦查监督的标准、尺度的统一，提高执法公信力。

侦查监督部门对于所提出的纠正意见，可以通过向公诉部门了解反馈，对于公安机关拒不纠正的违法行为，可以形成捕、诉合力。

再次，完善联席会议制度。

定期召开联席会议，互通情况，增进理解，举一反三，提升侦查监督的效果。