PPP模式的运行优势挑战及完善策略.docx

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PPP模式的运行优势挑战及完善策略

PPP模式的运行优势、挑战及完善策略-行政管理

PPP模式的运行优势、挑战及完善策略

庄序莹王梦璐

（对外经济贸易大学国际经济贸易学院北京）

摘要：

引入民间资本进行基础设施等政府准经营项目的投资，是我国目前拉动经济增长、改善投资效率的、推进混合所有制改革的重要举措。

PPP模式融资具有其独有的优势，是目前我们在准公共品领域引入民间资本的主要模式。

本文分析了其优势以及在运行中的具体挑战，如制度缺位、主体缺位、信用风险、经济下行风险等。

在借鉴国外先进经验的基础上，我们应加强PPP项目的激励和监管，克服制度缺位障碍等，完善我国PPP模式。

关键词：

PPP模式；优势；挑战；政策建议

本文是国家社科基金一般项目《国有经济深入调整的战略目标、路径与政策选择研究》（项目编号：

13BJY002）的阶段性成果之一。

一、我国准公共品引入PPP模式的必要性分析

当前我国基础设施建设项目多为准经营性项目，具有公益性、社会性，又具有一定的非排他性或非竞争性，同时又具有一定的经济效益。

因为准经营性项目既有私人品的属性又有公共品的属性，首先必然要引入政府的投资，但受财政资金短缺等因素的影响，政府投资具有很大的局限性和缺陷，因此引入民间资本共同投资就势在必行，PPP模式应运而生。

1．政府承担全部准经营性项目投资的缺陷

虽然市场可以自发的调节经济活动，但有时仍然存在着一定程度的“市场失灵”，难以达到帕累托有效配置。

尤其是在准经营性项目的投资建设领域，市场机制无法自发地发挥其配置资源的作用，效率低下，项目的效果也难以发挥。

因此在这种情况下引入政府投资非常必要，但同时政府投资也具有以下问题。

（1）“政府失灵”现象。

政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。

掌握各种信息才能更好地制定计划，由于信息不对称等因素，政府政策的制定也会出现效率低下的现象。

现实生活中，政府获取相关项目的信息渠道有限，不能准确地掌握各种项目的全部供求信息，更难以预测可能出现的一系列连带效应，因此，若项目全部由政府进行直接投资，有可能出现决策失误及效率低下等现象，不仅不能弥补市场失灵的不足，还有可能带来更多的问题，造成更大的浪费。

（2）财政资金限制政府投资项目。

我国的一些准经营性项目涉及面很广，多为公益性项目，涵盖科教文卫、交通运输、水利建设、道路桥梁和垃圾处理等各个方面。

同时项目的周期长，所需投资大，对财政资金的需求大。

目前随着我国经济的飞速发展，对各种准经营性项目投资的需求也越来越大，我国的财政资金难以满足日益增加的投资需求，因此找到其他的融资渠道，引入私人资本投资也就势在必行。

（3）政府对项目的管理效率不高。

政府对准经营性项目进行直接投资，就必然要负责项目的管理，参与到项目的建设中去，负责项目日常管理和运营及维护等一系列具体的事务，同时更要发挥监管的职能，以防止国有资产的流失。

这些都要耗费政府部门大量的人力、物力、财力，这无形地增加了政府的成本，这些成本会冲减政府的总资源，降低效率，影响对其他项目的投资，从而也影响了经济的发展。

同时政府管理经验的缺失，管理效率的低下都会影响整个项目的运营效率，从而降低了投资的总体效果。

由于政府直接投资存在上述众多缺陷，引入私人资本投资就势在必行，但由于准经营性项目具有较强的社会性和公益性，完全由私人资本投资，可能会造成恶性竞争和垄断，带来更严重的社会问题。

因此，可以在政府投资的基础上，吸收私人资本进行投资，参与准经营性项目的建设运营，同时政府发挥其监管的职能。

2．准经营性项目引入私人投资的必要性

（1）减轻财政负担，更好地发挥政府职能。

准经营性项目一般管理比较复杂，所需投资金额巨大，若只由政府进行投资，我国财政负担压力巨大，因此引入私人部门的投资，将减轻我国财政的负担，有利于政府将资金投入到其他急需发展的领域，能提高财政资金的使用效率，同时降低政府的负债。

同时，私人部门在提供资金外，还要参与到项目的建设、管理、运营等环节，并提供相应的技术支持。

而政府可由原来的项目管理者变成监管或合作者的角色，不再参与项目日常的管理，而是从事一些更擅长的工作，如规划和协调等等，这样有利于更好地发挥政府的职能。

（2）私人投资可以带来先进的管理理念。

相比于政府，这些私人部门大多更具有项目建设经营的经验，有先进的管理理念和众多专业化人才。

私人部门参与准经营性项目的设计、运营和管理等，能更好地发挥其自身的优势，并把先进的管理理念和手段引进项目的运营中，能够有效提高项目的效率，同时也提高了资源的利用率。

（3）引入竞争机制，降低了工程的费用。

政府选择的参与到准经营性项目建设中的私人部门，多具有丰富的管理经验和较高的专业化水平，它们在各行业中本身具有竞争优势。

在参与到项目的管理运营时，它们仍以追求利润最大化为目标，与其他主体进行竞争，这种竞争更能促使私人部门控制成本，规避风险，采用先进的管理理念和模式，提高施工质量，提高工作效率，从而有效地降低了工程的费用，也提高了项目提供服务的水平。

（4）公私部门共同分担风险，各自发挥优势。

在市场上，政府和私人部门有着不同的角色，同时具有各自不同的优势，二者的合作可以充分发挥各自的优势，并弥补不足，公私部门在项目运营中各自承担着不同风险，政府承担政策风险，私人部门承担市场风险，二者风险共担，从而降低各自的损失。

政府在制定政策、办理各种手续方面具有优势，而私人部门在项目管理运营，专业技术等方面更具有优势。

二PPP融资模式的优势分析

我国传统的项目融资模式主要有BOT、ABS等，而PPP融资模式近年来越来越被各界所认可，发展迅速。

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写，是指政府为了更好、更多地提供某种公共物品和服务，引入私人部门的资金和管理方式等，双方以特许权协议为基础，以一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保准公共品的顺利提供。

1.PPP融资模式与BOT融资模式的不同

（1）组织机构的设置不同。

在BOT模式中，政府和民间资本间存在不平等关系较为严重，其组织机构的各方存在信息不对称的现象，缺乏相互协调的机制，因此各方都只顾追求自身利益的最大化，并没有考虑到其他方的利益，一方在追求自身利益最大化的同时可能损害了其他方的利益，因此其社会总收益没有达到最优。

而PPP模式的各参与方是以多赢为目的，彼此共同合作，相互配合，虽然各参与方没有达到自身利益的最大化，但达到了总体利益的最大化，社会总收益达到最优。

（2）运行程序不同。

两种模式运行程序的不同主要体现在项目前期。

BOT模式中民间资本参与项目是在项目招标阶段才开始的，而PPP模式中民间资本参与项目是从项目论证阶段就开始了。

（3）融资成本及操作的复杂程度不同。

BOT模式融资成本较高，操作复杂，中间环节众多，而PPP模式的融资成本相比之下要少很多，同时操作简单，中间环节较少，更易于操作。

（4）风险分配不同。

BOT模式中民间资本承担的风险相对较大，若对项目前景的预测出现偏差，很可能导致项目失败，民间资本无法承担其巨大的损失。

而PPP模式在项目初期就实施了风险分配机制，政府也承担了一部分风险，减少了民间资本投资的风险，增强了项目抗风险的能力，有利于项目的实施。

2.PPP融资模式的优势

（1）合作优势。

PPP模式可以使民间资本在项目初期就参与到项目中来，可以与政府部门一起商讨与项目相关的政策的制定规划等，民间资本的优势可以得到更好发挥，同时也可增强项目抗风险的能力。

同时民间资本尽早接触到政府部门，从而节省了投标的准备时间和费用，最终也减少了投标的价格。

PPP模式下，各参与方达成了多赢的模式，相互协调配合，不会为了谋求自身利益的最大化而损害其他方的利益，使社会总效益达到最大。

（2）结构优势。

PPP模式的结构设计更合理，可以尽早地进行项目选择。

同时其组织机构消除了传统融资模式等级机构的弊端，更有利于各参与方的沟通和配合。

（3）运营优势。

PPP模式的运作方式更具优势，克服了传统融资模式的诸多缺点，如民间资本承担风险过大，项目前期工作周期长等等。

采用PPP模式可以合理分配风险，政府与民间资本风险共担，提高了效率，同时提高了项目融资成功的可能性。

三、PPP融资模式运行面临的挑战分析

近年来，PPP融资模式越来越受到各级政府的青睐，各级政府大力推广PPP融资模式，其发展速度也越来越快，但较之同水平国家，我国PPP融资模式的发展仍处于起步阶段。

我国无论是2013年以前还是2013年新增PPP项目规模都远低于巴西和印度，而2013年我国新增PPP规模/GDP的比值更是只有巴西的5.6%．印度的9.9%。

由此也从侧面反映出我国PPP融资模式在实际运行中受到诸多阻碍。

1.制度缺位，相关法律政策不完善

（1）制度缺位。

在采用PPP融资模式后，政府由经营者的角色转换成了监督者，但可能由于政府相关部门的不适应性，政府仍存在过度干预PPP项目的现象，而制度的缺位，相关法律政策的不完善给政府的过度干预提供了空间。

民间资本本应承担项目运行管理等大部分工作，政府只需对项目进行监督，发挥其监管作用。

相比政府直接投资，PPP融资模式更具市场化。

通过市场中优胜劣汰的竞争机制，激发民间资本的创造力，使项目的运行更具效率，然而政府的过度干预会减弱市场的作用，从而降低资源配置的效率，影响民间资本优势的发挥。

目前，与发达国家相比，我国PPP制度环境还相差甚远，因政府的过度干预而导致失败的项目也有许多。

从上述的评估报告中也可以看出，像澳大利亚这种PPP应用成熟的国家得分已接近满分，而我国仅为其54%。

由此可以看出我国PPP制度环境的不成熟。

（2）政策法律保障不力。

民间资本参与PPP项目承担着相应的风险，因此政府应对民间资本给予更多的优惠政策，更好地扶持民间资本。

而我国的相关政策法律中，民间资本享受的优惠政策远不如外资投资者，且对民间资本的扶持政策不配套，不完善，难以落实，增加了民间资本投资PPP项目的后顾之忧，也是民间资本参与PPP项目的一个阻碍。

（3）监管体制障碍。

目前，我国政府对于PPP项目的监管体制尚不完善，当项目运作出现问题时，因为受各级政府的“多头管理”，沟通和决策的难度会加大，合作更难以展开。

此外，由于缺少科学严格的监管体制，个别政府部门也可能出现谋求自身利益而过度干预项目运行的现象，影响PPP项目的实施效率。

（4）现行的法律政策可能导致产权纠纷。

PPP项目可能会涉及国有资产的转让和评估，但我国国有资产的评估方法与国际上通用的方法有一定的差异，同时我国的评估程序更复杂，限制更多。

而我国的法律政策对于产权的界定不明确，甚至有不一致的现象，更容易导致产权纠纷。

2．政府信用风险

有调查显示，前期PPP项目失败的最大风险因素就是政府的信用风险。

在名义上政府与民间资本属于合作关系，二者本应处于同等的地位，然而在现实的博弈和项目议价过程中，民间资本往往处于弱势地位。

在项目初期，因存在信息不对称现象，政府往往更具优势，为了吸引民间资本，政府可能会给出一个较高的回报率，而最终又不能达到。

而处于弱势地位的民间资本因被政府的高回报率所吸引，参与到PPP项目的运营中，而在项目建成后，之前承诺的高回报率难以兑现，双方会进行重新议价，而因为已经参与到项目的运营中，民间资本更处于弱势地位，最终将承担因政府信用不佳所造成的损失。

因此，政府的信用风险是吸引民间资本参与PPP项目的一个主要障碍。

广东廉江中法水厂项目就是一个典型的例子。

广东廉江中法水厂项目中，廉江市政府承诺在水厂建设完成后每日自来水购买量不低于一定立方数，而且约定水价可以根据汇率、物价等因素做调整。

但当水厂建设完成后，此前廉江市政府指定的政府合作方以合同有失公允为由拒绝购买塘山水厂生产的自来水，廉江市政府组织的调查机构也将违约责任推卸至