农村信用社法人治理.docx

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农村信用社法人治理

农村信用社法人治理

摘要：

目前农村信用社在省级联社管理下县一级法人为主体的组织形式已经不适应经济“一体化”发展的需要面临法人治理低效、成本与风险管理能力弱、发展规模与赢利能力受限等一系列难题。

本文从山东情况出发在分析区域经济特征和农信社省一级法人的比较优势基础上提出在山东省这类城乡差别逐步缩小、农村经济相对发达的地区外部经济环境的变化要求农村信用社实现更高层次的改革组建农村信用社省一级法人的内外部条件已经基本具备并就改革的路径进行了初步探讨。

关键词：

农村信用社改革；省联社；一级法人；股份制　　　　Abstract：

Atpresent,thelegalorganizationofRCCs（ruralcreditcooperatives）whichthecountylegalisinthemanagementofprovinceruralcreditassociationhasnotadaptedtotheneedsofeconomicintegrationdevelopment.Thereareaseriesofproblemssuchasthelowefficiencyofcorporategovernancetheweakabilityofriskmanagementandcostcontrolthelimitofdevelopmentscaleandfinancialprofitability.BasedontheanalysisofthesituationandcharacteristicsofShandongProvince’seconomy,andtheadvantageofprovinciallevelofruralcreditcooperatives,itisproposedthatinsomeprovincialareassuchasShandongProvince,inwhichtheparativeadvantageofurbanandruraldifferenceshasreducedandtheruraleconomyhasrelativelydevelopedtheexternaleconomicenvironmentischanging.IthastherequirementofruralcreditcooperativesreformtheinternalandexternalconditionsofrealizingahighlevellegalformofRCCssuchasprovinciallevelhasbeenmet.Atlasttherearesomediscussesandsuggestionsofthereformatorypath.　　KeyWords：

ruralcreditcooperativesreformprovincialruralcreditcooperativesprovincialLegaljoint-stocksystem　　中图分类号：

F830.61文献标识码：

B文章编号：

1674-2265（20__）12-0077-04　　　　一、引言　　　　我国农村信用社自50年代成立以来经历了数次变革尤其是1996年农村信用社与农行脱钩以后围绕农村信用社组织形式与法人治理的改革进程加快先后采取了清理整顿、增资扩股、按照合作制规范由人民银行、银监会托管（行业管理）等改革方式；20__年后在人民银行专项票据资金支持下进一步增资扩股按照“分类处置”原则实行了由省政府负责制下的省联社管理、县级法人分类改革模式进一步完善法人治理并逐步形成了商业金融的发展方式。

对山东省而言这一时期全省城市化和工业化进程加速城乡差别明显缩小“三农”经济得以快速发展农村信用社改革也因此搭上了经济上升周期的“快车”。

尽管改革取得了一定成效然而无论是行业托管还是省联社行政管理改革模式都未在农村信用社法人治理有效性方面有所突破没有从根本上确立适合农村信用社发展的组织形式规模扩张掩盖了体制弊病农村信用社仍面临组织形式和法人治理改革的难题。

二、有效的组织形式是农村信用社法人治理的根本保障　　　　现代经济社会中企业的实质是在委托――代理关系下通过一系列制度安排来构建治理机制用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体―出资人、债权人、经理人员、职工等之间的关系并从这种联盟中实现经济利益的一类组织形式。

由于委托―代理关系下企业内在的权利制衡要求和治理成本不同由此产生了组织形式选择问题企业具体组织形式的不同对企业治理结构、约束与激励机制以及相对应的治理成本均产生重要影响。

合理的组织形式选择方能构建有效的企业治理机制协调各方利益与权力关系以保证企业的决策和经营效率。

从农村信用社形成和演变过程看始终没有构建合理完整的委托―代理关系“内部人控制”和外部治理干预问题始终没有得到有效解决。

综合上述理论和农村信用社改革发展的实践发现组织形式是影响农村信用社治理的根本。

通过组织再造建立科学合理的组织形式是农村信用社治理优化和效率提高的有效途径。

2.盈亏体制。

从农信社县一级法人经营角度看同样表现为低规模下的不经济特征。

从负债角度看县一级法人体制下地域限制使农村信用社对县域内资金高度依赖自身负债来源与负债结构的调整能力有限负债成本难以有效降低；从组织机构特征看农信社县法人机构分散、人员众多总工资负担高于同行业但资产、负债规模以及相应的人均指标与同行业相比却并不占优。

从盈亏平衡方面看县一级法人只能在县域内的乡镇信用社之间调解盈亏平衡而无法像其他银行一样在更大范围内实现调解互补。

因此农信社县一级法人无论是在负债成本、人员成本还是盈亏平衡方面都难以与高度集约化的同业竞争者相比。

综上所述县级法人管理体制下农村信用社在成本控制、盈亏体制上表现为非规模经济状态且明显劣于同行业水平。

（二）县一级法人的既有股东难以供给良好的治理机制　　法人治理体现的是权利的相互制衡源于委托代理关系的存在以有效克服“内部人控制”问题。

商业银行追求治理效率的提高取决于是否形成了有效的治理制度供给机制而这一机制的供给者显然应该是股东。

农村信用社的法人治理改革目标是：

股东通过两个层次的委托代理关系即股东大会与理事会的委托代理、理事会与经理层的委托代理间接对经理层进行监督约束形成有效治理。

然而96年以来的两轮改革农村信用社都没有真正吸收到可以履行职责的股东因此其治理结构只是徒有其表而“内部人控制”却不断强化与改革目标相背离。

究其原因主要有两点：

　　1.改革实施的资产定价方法不合理形成逆向选择股东问题。

改革之初不论净资产高低均以一元作价折股。

对于净资产已经超过1元/股的信用社由于存在投资入股者剩余只有服从经理层意志并愿意放弃监督权的投资者才会获准入股从而形成“内部人控制”。

对于净资产低于1元的信用社投资入股就意味着损失那么其入股动机何在?

主要有三个原因：

一是作为贷款户为保住贷款被动入股所以也就不敢行使监督权；二是为了取得贷款优先权入股“搭便车”目标行为使得这类股东在得到贷款前不敢行使监督权在得到贷款后不愿行使监督权；三是得到保息分红承诺的存款化股金因没有资本损失风险的压力而丧失监督约束的动力。

总之农信社县法人增资扩股实质上是由“内部人”所掌控的逆向选择股东行为因而无法吸收到真正愿意和有能力约束管理层的股东。

2.治理人才选拔难。

在股东逆向选择之外县法人农信社增资扩股后的另一问题是股权结构的分散。

而分散的股权结构使得股东行使监督权的成本收益不对等股东个体的“搭便车”最优选择行为造成集体不作为因此需要对其治理结构进行校正。

可行的方式是培育和引进合格的独立理事（董事）但农村信用社县一级法人体制下县域范围内人才资源匮乏难以选拔到合格的独立董事。

总之农信社县一级法人体制下由于股东选择的逆向化及合格治理人才的匮乏无法形成良好的治理供给机制因此也无法解决“内部人控制”问题。

（三）县一级法人的风险控制与分散存在障碍　　农信社县一级法人体制下理事会和管理层对经营风险的主动和有效监督是良好治理的核心要求。

然而由于县一级法人组织形式下的产权实现并不完整理事会、管理层等实际上已成为“内部控制人”拥有农村信用社的“剩余索取权”。

治理缺陷的存在减低了农信社内部风险控制的有效性。

同时在农村金融市场竞争者日渐增多且集约化程度不断提高的情况下农村信用社仍然固守县一级法人模式县域经济的同质化特征必然导致农信社县一级法人经营风险的同质化难以在内部分散或向外部转嫁。

从更高层级角度观察一定区域内农村信用社因风险的同质化而极易形成风险叠加共振但各县级法人机构却独立开展风险甄别与防范在风险拨备水平、风险控制能力等方面差别较大无法通过整体互补来有效覆盖和分散风险。

四、省联社管理只是对县一级法人低效治理的过渡性安排　　　　如上所述农村信用社县一级法人体制改革以来法人治理出现了一系列问题治理机制呈低效运作状态。

问题该如何解决？

在内部治理成本过高、治理条件无法改善的情况下寻求外部治理就成为必然。

省政府负责制下的省联社行政管理模式即是沿着这样的逻辑思路推进从而形成对县一级法人农信社低效率治理的局部替代和补偿。

无可否认作为一种现实选择省联社“超股权”行政性管理在一定程度上实现了降低制度成本和控制风险的目的。

从山东省的情况看省联社成立后一方面引入行政管理对高成本运作的股东大会、理事会等机构职能进行了实际替代降低了决策成本等制度性成本；同时作为省级平台发挥行业指导和服务作用降低县一级法人的运营成本并创造出更大的经营空间；另一方面还对县一级法人农信社高管人员任免、财务费用、大额贷款、自营业务开办等实施审批控制实施对县法人道德风险和经营风险的管理。

省联社集行业监督、行业服务、行政管理与审批等职能于一身发挥了一定的制度替代和补偿作用。

因此省联社管理模式的改革其基线标准仍非“通过组织再造而优化治理机制和效率”而是试图以外部干预来替代和补偿内部人控制所产生的一系列问题。

显然这种外部化的治理机制仅能作为过渡性的制度安排从长期来看仍需要通过组织再造来优化农信社内部治理实现良性发展。

五、再造有利于农信社治理优化的组织形式　　　　从全国农村信用社的改革实践看除省联社管理下的县法人合作制组织形式外建立农村商业银行是另一改革尝试。

其模式主要有三种：

一是宁夏模式即组建省级农村商业银行并对省辖范围内其他农村信用社参股变行业管理为参股管理。

二是直辖市模式即直辖市与县级法人一体化全国四个直辖市都采取了这种方式一些副省级城市如成都、武汉等也采取了这种方式。

三是有些地市正在酝酿之中的以城区农信社整合改制为市级农村商业银行再参股县级农村商业银行的二级法人改革模式。

从这些既有的改革模式和思路看宁夏模式和直辖市模式均从组织重构角度出发清理规范了原股东通过产权的明晰与优化构建了合理组织形式解决了省联社“超股权治理”问题实现了“股权连结、资本说话、规则约束”下的治理优化。

在地市层级组建农村商业银行的改革思路虽然也遵循了组织再造的原则但却存在层级复杂、改革半径过低、规模优势不突出、仍不能解决省联社“超股权”治理等一系列问题。

回顾农村信用社改革的历史经验可以得出农村信用社改革的目标是完善治理而合理的组织形式是治理优化的核心要件。

进一步推进农村信用社改革必须正视其商业金融的本质以组织再造和治理优化为突破校正产权关系提高治理和经营效率。

鉴于合作制组织形式下的人合性、封闭性特征及其股东之间在信赖基础上的紧密型联合都与农村信用社商业金融的本质存在固有矛盾因此必须弃“合作制”而另寻改革之路。

而作为现代银行业组织形式主流选择的股份有限公司其实质是确保商业银行产权结构明晰通过构建合理的股本结构推动治理架构的完善实现对长期价值的追求和风险的有效控制。

因此股份有限公司是农村信用社作为商业银行的适当组织形式选择新一轮农村信用社改革应以股份制改革为主导方向。

在确立股份化改革方向的同时农村信用社改革的特殊性也不应被忽略。

与其他商业股份制银行模式的不同点在于农村信用社股份化改革的过程并非逐步脱离“三农”的过程而是通过组织再造和治理优化更好的服务于“三农”的过程。

基于“三农”经济的弱质性农村信用社股份化改革后仍将承担事实上的政策性支农职责。

因此还需政策性补贴和改革的配套跟进。

鉴于“三农”经济的特征和农村金融的低密度现状可考虑的方案为：

在农村信用社股份制改革的同时配套实施农村地区的金融混业经营改革将农业政策性和商业性保险业务纳入到农村商业银行的业务范围同时辅以相应的财政政策与货币政策扶持。

在农村信用社股份制改革的层级和路径选择上应坚持因地制宜、分类改革的思路按照地域经济发展规模和水平科学定位分别、有序、稳步推进。

在山东省这类农村经济相对发达的地区依托现有的省级管理、县级法人经营模式基础改革省联社采取全省单一法人为主、其他形式并存且有序推进的改革模式具有最佳的成本效率优势。

可参照其他地区的改革经验由省联社联合省内发达地区符合组建商业银行条件的县级法人农村信用社以新设合并方式发起设立省级农村商业银行股份有限公司；同时吸收具有较强管理能力和意愿的法人企业入股适度提高企业法人投资者的股权占比。

省农村商业银行成立后可运用市场化手段参股省内其他县级法人机构优化其股权结构推动这些县级法人机构尽快达到改组商业银行的条件逐步实现全省农村信用社的整合统一。

当然省联社的股份化改造也不仅限于内部整合模式也可采取在清退现有股份（可将存款化股金债权化）的同时引入新的战略投资人而设立省级金融控股公司再控股和参股省内其他机构的方式。

具体方式的选择仍将取决于不同改革方案的成本与效率评估。

参考文献：

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农村信用社改革的基础性问题[J].金融研究20__

（2）.　　[4]李莉莉.农村信用社30年改革历程回顾及评价[J].银行家20__（5）.　　[5]赵杰金晓春.发达地区省联社改组为农村金融控股集团研究.国研网20__-5-4.　　[6]乔宗铭.论金融部门的产权多元化改革[J].城市金融20__

（2）.　　[7]王聪邹朋飞.中国商业银行效率结构与改革策略探讨[J].金融研究20__（3）.　　（责任编辑刘西顺）