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财政支出结构的优化路径

财政支出结构的优化路径：

以改善民生为基调

宫晓霞　　2011-07-29

摘　要：

近年来虽然我国的财政支出结构不断优化，经济事务支出占财政支出的比重持续下降，与此同时财政用于教育、社会保障、医疗卫生和住房保障等民生领域的支出相应增加，但与世界其他国家的财政支出结构相比较，我国财政用于教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等民生领域方面的支出仍然偏少。

因此，为更好地保障和改善民生，必须优化财政支出结构，把压缩的公共服务支出和减少竞争性领域投资后增加的财政资金的一定比例用于民生领域，加大对民生的投入力度。

关键词：

财政支出结构，教育支出，社会保障支出，医疗卫生支出

　　近几年，民生问题已成为社会关注的热点，也是摆在党和政府面前的头等大事。

党的十七大提出：

“社会建设与人民幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。

推进社会体制改革，扩大公共服务，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

”党的十七届五中全会又进一步明确指出：

“在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。

加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。

”2011年的《政府工作报告》中再次提出：

“经济越发展，越要重视保障改善民生。

加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系，进一步扩大保障性住房建设规模，推动医疗卫生事业改革发展。

要着力优化财政支出结构，增加‘三农’、民生等重点支出，压缩一般性支出。

”

　　随着我国对民生问题的重视，近几年来财政逐步加大了对教育、社会保障和就业、医疗卫生、保障性住房等民生事业的投入力度，我国的财政支出也由“吃饭型财政”逐步向“民生财政”转变。

这对于实现社会公平正义，刺激消费，促进经济长期平稳较快发展以及社会和谐稳定具有重要意义。

然而，目前我国财政支出结构在保障和改善民生方面仍存在一些亟待解决的问题，有必要进一步探讨。

　　一、我国财政支出结构向民生倾斜的基本态势

　　近年来，财政部门不断优化财政支出结构，逐渐加大对教育、社会保障和就业、医疗卫生、保障性住房等民生领域的投入（见图一）。

从图一可以看出，全国财政用于教育、社会保障和就业、医疗卫生等民生领域的投入分别从2007年的7122.3亿元、5447.2亿元、1989.9亿元增长至2010年的12450.0亿元、9081.0亿元、4745.0亿元，分别增长1.7倍、1.7倍、2.4倍。

另外，为实现全社会“居有其所”的目标，“十一五”以来，国家稳步推进保障性安居工程，逐步加大政策倾斜和资金投入力度，中央财政在保障性住房建设方面的投入实现了跨越式增长，2007年中央保障性住房建设支出为51.0亿元，2010年达到1125.7亿元，2011年预计达到1292.7亿元。

　　与此同时，地方各级政府也纷纷加大保障性住房的资金投入力度。

据统计，2010年，全国用于保障性安居工程的财政投入就超过8000亿元，这一规模将在2011年超过1.3万亿元。

此外，国家还通过采取财政贴息、政府资本金注入、税费优惠等措施，吸引社会力量参与保障性安居工程建设和运营，建立健全保障性安居工程建设的长效机制。

目前我国已初步形成以廉租房、经济适用房、公共租赁房为主的住房保障体系。

　　总之，近年来我国的财政支出结构已经发生变化，财政支出越来越向民生领域倾斜，财政支出的公共性、公益性特征日益凸显。

图一：

财政对教育、社会保障和就业、医疗卫生的投入状况（2007－2010年）

　　数据来源：

《中国财政统计年鉴.2009》及财政部公布的《2009、2010年全国财政收支情况》。

　　二、我国财政支出结构在保障和改善民生方面存在的问题

　　近几年来，虽然我国的财政支出结构在调整中趋于优化，公共财政能力得到明显增强，财政用于民生领域的支出不断增加，但仍存在一些问题。

主要表现在以下方面：

（一）经济事务支出和一般公共服务支出在一定程度上挤占了民生支出

　　与其他国家相比，我国在经济事务方面的支出尽管已经有所下降，但仍然偏高，另外我国的一般公共服务支出占财政支出的比重也高于其他国家（见表1，下页）。

从表1可以看出，2008年我国的经济事务支出所占比重高达21.0%，而美国、法国、德国这一比重都在10%以下，只有韩国所占的比重和我国基本持平。

而我国一般公共服务支出占全部财政支出的比重也高于美、法、德、韩四国。

在民生支出领域中，我国只有教育支出所占比重较大，达14.4%.远高于法国的11.2%和德国的8.8%，但医疗卫生支出、社会保障与就业支出所占比重却大大低于其他国家。

正是由于我国财政在经济事务方面的支出大、在一般公共服务方面的支出过多，出现重复建设，挤占了有限的财政资源，以致许多本应由政府承担的民生项目，财政力不从心，从而不利于民生的改善。

表1：

部分国家（2006年）与中国（2008年）按功能分类财政支出结构比较（%）

美国

法国

德国

韩国

中国

一般公共服务

13.5

13.3

12，5

13.2

15.7

经济事务

10.0

5.4

7.2

21.3

21.0

医疗卫生

21.1

13.7

14.3

13.5

4.4

教育

16.9

11.2

8.8

15.7

14.4

社会保障与就业

18.6

42.4

46.5

12.4

10.9

　　数据来源：

国外数据来源于高培勇：

《“十二五”时期的中国财政支出结构改革》，《经济理论与经济管理》2010年11期；中国数据来源于《中国财政统计年鉴.2009》。

表2：

我国财政教育支出相关数据（2001－2010年）

年份

教育支出（亿元）

财政支出（亿元）

国内生产总值（亿元）

教育支出比例（%）

占财政支出

占GDP

2001

3057.0

18902.6

109655.2

16.2

2.8

2002

3491.4

22053.2

120332.7

15.8

2.9

2003

3850.6

24649.9

135822.8

15.6

2.8

2004

4465.9

28486.9

159878.3

15.2

2.8

2005

5161.1

33930.3

183217.4

15.2

2.8

2006

6348.4

40422.7

211923.5

15.7

3.0

2007

7122.3

49781.4

249529.9

14.3

2.9

2008

9010.2

62592.7

314045.0

14.4

2.9

2009

10437.5

76299.9

335352.9

13.7

3.1

2010

12450.0

89575.4

398000.0

13.9

3.1

　　数据来源：

《中国财政统计年鉴.2009》；《2009、2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2010、2011年国民经济和社会发展计划的决议（草案）》；财政部公布的《2009、2010年全国财政收支情况》。

（二）财政教育支出仍存在着相对规模不足、结构失衡的状况

　　近年来，随着我国对民生问题的重视，财政教育支出的总规模不断增加，从2001年的3057亿元增长至2010年的12450亿元，增长4.1倍（见表2）。

但是财政教育支出仍存在着相对规模不足、结构失衡的状况，阻碍我国教育事业的发展。

一是我国财政教育支出占财政支出的比重呈下降趋势。

2001～2010年，我国财政支出增加迅速，年均增长19.0%，但同期财政教育支出的年均增长率却为17.2%，低于财政支出的增长速度。

与此同时，财政教育支出占财政支出的比重也呈下降趋势，从2001年的16.2%下降到2010年的13.9%（见表2）。

二是财政教育支出占GDP的比重偏低。

财政教育经费占GDP的比重，是国际公认评价各国教育投入的主要指标。

近年来，随着我国经济实力的不断增强，GDP的增长速度较快，2001年约为10.97万亿元，2010年达到39.8万亿元，从2001～2010年年均增长15%。

但我国财政教育支出占GDP的比重较低，增长速度缓慢，且持续在低位徘徊。

2001～2010年该比重一直在3%左右，大部分的年份都在3%以下，只有2009年和2010年超过了3%，2010年也仅为3.1%（见表2）。

根据经济合作与发展组织（OECD）的统计数据显示，2005年发达国家的财政教育经费占GDP的比重平均为5%左右，其中美国为4.8%、加拿大为4.7%、英国为5.0%、荷兰为4.6%、丹麦为6.8%、法国为5.6%、新西兰为5.2%；而同年发展中国家平均为4%左右，其中墨西哥为5.3%、波兰为5.4%、墨西哥为5.3%、巴西为4.4%、俄罗斯为3.8%（马国贤，2010）；与此同时，目前我国只有3%左右。

显然，我国与发达国家和发展中国家财政教育支出规模间的差距仍然比较明显。

三是财政教育支出在区域间分配不公。

长期以来，受历史和其他各种因素的影响，我国区域间经济发展不均衡，导致区域间财力状况相差悬殊，也使得区域间的财政教育支出差异较大。

四是财政教育支出在城乡间分配不公。

由于我国城乡间二元经济结构的存在，城乡间财政教育支出也存在着不均衡的现象。

虽然目前我国已初步形成免费义务教育全国城乡一体化格局，但政府财政仅仅是负担了义务教育阶段中小学生的学杂费，财政性教育经费并没有对农村义务教育在师资、基础设施、教学条件等其他方面进行重点资助和扶持，与城市相比，目前我国农村的义务教育条件和水平仍较为落后，影响农村义务教育的发展和教育公平的实现。

（三）财政社会保障支出水平偏低且城乡间不合理

　　近几年来，随着国家财力的不断增加，财政对社会保障投入总量不断增加。

据统计，我国财政用于社会保障的支出从2001年的1987.4亿元增加到2010年的9081亿元，十年增加近4.6倍（见图二）。

特别是随着新农保试点工作的展开，标志着我国覆盖城乡的社会保障体系正在逐步形成。

但由于目前我国财政社会保障支出水平偏低且城乡间分配不合理，致使我国社会保障体系仍不健全。

一是我国社会保障支出占财政支出的比重较低。

世界各国社会保障制度建设的实践表明，社会保障制度的建设及完善和政府的财力支持密不可分。

目前我国财政虽然对社会保障给予一定的财力支持，但力度偏小，即我国社会保障支出占财政支出的比重较低（见图二）。

从图二可以看出，2001～2010年我国社会保障支出占财政支出的比重大体维持在10%～12%左右。

而2006年社会保障支出占财政支出的比重美国为18.6%，法国为42.4%，德国为46.5%，英国为35.9%，日本为33.9%，（中国社会科学院财贸所课题组，2010）。

显然我国财政社会保障支出水平远低于其他国家，正是由此，使得当前我国社会保障水平偏低，不能满足国民对社会保障日益增长的需求。

二是财政社会保障支出在城乡间分配不合理。

我国财政用于社会保障的资金投入本就有限，再加上受城乡二元结构的影响，财政把本就不多的社会保障资金大多投向城市，用于农村社会保障的公共支出较少。

以农村社会养老保险为例，2009年以前中央财政对农村社会养老保险几乎没有任何支持，绝大部分的省（市、自治区）级财政对农村社会养老保险也无任何补助，仅仅是县（市、区）级财政给予一定的财政补贴。

直到2009年9月国务院颁发了“新农保试点指导意见”，中央财政和省（市、自治区）级财政才对农村社会养老保险进行财力支持，但与城市相比差距仍然较大。

正是由于财政社会保障支出过于偏向城市，造成目前我国农村社会保障制度很不健全，城乡居民收入差距不断扩大。

图二：

财政社会保障总支出及其占财政总支出的比重（2001－2010年）

　　数据来源：

《中国财政统计年鉴2009》及财政部公布的《2009、2010年全国财政收支情况》，http：

//aizhengshuju/.

　　（四）财政卫生支出仍然不能满足医疗卫生行业发展的需要

　　尽管近几年来我国重视医疗卫生事业的发展，但医疗卫生服务仍然不能满足人们的需要，尤其是农村。

这一问题的重要原因在于财政卫生支出不足且城乡间分配不均衡。

一是在科教文卫事业费增长中，卫生所占的比重偏低，仅仅在6%～21%之间，而教育则在61%～74%之间（顾昕，2010）。

这势必导致卫生支出增长缓慢，卫生经费不足，从而抑制我国医疗卫生行业的快速发展。

二是财政卫生支出占卫生总费用的比重偏低。

近几年来，随着我国财政收支的大幅增加，我国财政卫生支出的绝对量不断增加，但财政卫生支出占卫生总费用的比重却增长缓慢（见图三，下页）。

从图三可以看出，财政（或政府）卫生支出占卫生总费用的比例从2004年开始虽然有所上升，但2009年该比重也仅有27.2%，七年间也仅上升10个百分点。

而发达国家财政卫生费用占全国卫生费用的比重都在80%左右，印度尼西亚、巴西、南非、泰国等国的比重也在35%～60%之间（朱青，2008）。

正是由于我国财政对卫生总费用负担过少，加重了企业和个人的负担，尤其是个人负担过重（见图三）。

在当前医疗费用不断上涨的情况下，医疗卫生支出由个人承担较大份额的格局必然会抑制居民对医疗卫生服务的需求，医疗卫生状况不能得到良好的改善，看病难、看病贵的问题仍然比较严峻。

三是财政医疗卫生支出在城乡间仍不均衡。

从表3（见下页）可以看出，我国财政卫生支出在城乡间是不均衡的，虽然从2005年起政府财政卫生支出的城乡比开始有了大幅度的下降，但与此同时，财政农村卫生支出在财政卫生支出中的占比也有快速地提高，从2004年的15.8%，提高到2007年的32.0%。

这些变化主要是与我国从2003年开始实行新型农村合作医疗并不断扩大其覆盖面以及加大财政对其支持力度有密切关系（见表4）。

不可否认的是，占总人口近60%的农村居民拥有的政府卫生资源2007年也仅有32%，40%左右的城市居民却拥有68%。

与此同时，城市居民人均拥有的卫生费用也是农村居民的4倍左右（见表3）。

另外，从表4还可以看出，政府财政农村卫生支出的构成中，财政对农村医疗卫生机构补助支出由2001年的80%下降到2007年的52%。

正是由于这种卫生资源偏向城市以及财政对农村医疗卫生机构投入的下降，导致农村基层医疗机构的医疗服务状况得不到有效改善，设备简陋、缺医少药的局面仍然较严重。

图三：

卫生总费用的构成（2001～2009年）

　　数据来源：

《中国卫生统计年鉴.2009》和卫生部《2008、2009我国卫生事业发展统计公报》。

表3：

城乡卫生支出状况（2001～2008年）

项目

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

政府预算卫生支出总额（亿元）

合计

800.6

908.5

1116.9

1293.6

1552.5

1778.8

2297.1

3593.9

城市

662.1

757.3

940.9

1089.5

1292.1

1343.9

1562.6

农村

138.5

151.2

176.0

204.1

260.4

434.9

734.5

政府农村卫生支出占比（%）

17.3

16.6

15.8

15.8

16.8

24.4

32.0

政府卫生城乡支出比

4.8

5.0

5.3

5.3

5.0

3.1

2.1

人均卫生费用（元）

合计

393.8

450.7

509.5

583.9

662.3

748.8

854.4

1094.5

城市

841.2

987.1

1108.9

1261.9

1126.4

1248.3

1516.3

1862.3

农村

244.8

259.3

274.7

301.6

315.8

361.9

358.1

454.8

人均卫生费用城乡比

3.4

3.8

4.0

4.2

3.6

3.5

4.2

4.1

　　数据来源：

卫生部卫生经济研究所《中国卫生总费用研究报告.2008》和《中国卫生统计年鉴.2009》。

表4：

政府预算农村卫生支出的构成（2001－2007年）

年份

农村医疗卫生机构补助支出

新农合政府补助

其他

总额（亿元）

比重（%）

总额（亿元）

比重（%）

总额（亿元）

比重（%）

2001

111.3

80.3

0.O

0.0

27.2

19.7

2002

124.2

82.1

0.0

0.0

27.0

17.9

2003

156.2

88.7

13.0

7.4

6.8

3.9

2004

175.4

85.9

21.9

10.8

6.8

3.3

2005

210.7

80.9

41.9

16.1

7.8

3.0

2006

260.6

59.9

150.5

34.6

23.9

5.5

2007

384.9

52.4

321.2

42.7

28.5

3.9

　　数据来源：

：

《中国卫生统计年鉴2009》和卫生部卫生经济研究所《中国卫生总费用研究报告2008》。

　　（五）财政住房保障支出离住有所居的社会目标仍有一定的差距

　　1998年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出了建立多层次住房保障体系的设想，满足中低收入群体的住房需求。

随后几年，国务院和有关部委陆续出台了有关住房保障的一系列政策规定。

特别是随着我国对民生问题的重视，如何解决低收入困难家庭的住房问题提到议事日程。

与此同时，财政住房保障支出不断增加，2009年为725.9亿元，2010年为2358亿元。

但财政住房保障支出占财政支出的比重较低，2010年也仅为2.6%。

从近几年中国香港和国外的情况看，中国香港财政支出中住房保障支出所占的比重为6%左右，美国联邦财政用于住房保障相关类的支出占全部预算支出的比重超过了20%.英国财政住房保障类支出占财政支出的比重为18.7%。

显然，我国同他们之间的差距还是相当显著。

不仅如此，目前我国住房保障还存在着中央和地方财政支出责任不清的问题。

从各级一般预算收入与支出来看.2010年中央本级财政收入占全国财政收入的比重高达51.1%，其支出占比仅为17.8%。

相应地，省级及省级以下层级政府都存在着收支缺口，地方政府都依赖中央转移支付，2010年地方财政支出的44.3%来源于中央转移支付，在贫困地区尤其如此。

同时，在保障房建设中，地方政府还须放弃卖地收益，且一般还须承担建设成本等。

这种状况下，如果再让地方承担巨额的保障性住房支出责任，势必导致地方配套资金不能及时足额到位，从而影响保障性住房政策的顺利推行。

这种中央财政和地方财政在住房保障支出责任上的差异，以及我国财政住房保障支出的偏少和分税制下地方政府财力的不足，使我国保障性住房面临巨大的资金缺口，也是导致我国保障性住房供给不足的重要原因。

　　三、基于保障和改善民生的财政支出结构优化建议

　　基于上述分析，提出如下优化建议：

（一）压缩经济事务支出和一般公共服务支出的比例，继续加大民生投入金额

　　政府是维持社会经济发展的组织基础，因此一定的经济事务支出和一般公共服务支出是必要的。

但是目前我国经济事务支出的庞大，一般公共服务支出的居高不下，已经影响到我国的民生事业，因此必需进一步优化财政支出结构。

一是财政要从那些从属于市场竞争性的投资中解脱出来，大力支持民生事业的发展。

二是深化行政管理体制改革，精简机构，裁减行政冗员；推进事业单位分类改革，对具有经营性质的事业单位逐步推向市场：

制定完善的公共服务支出开支标准，推进服务型、节约型政府建设。

三是在优化财政支出结构的过程中，把压缩的公共服务支出和减少竞争性领域投资后增加的财政资金的一定比例用于民生领域，加大对民生的投入力度。

（二）继续加大财政教育支出力度，进一步优化财政教育支出结构

　　一是继续加大财政对教育的投入力度。

随着我国经济的高速增长，2010年我国GDP的总量已处于世界第二位，但我国财政收入占GDP的比重仅为20.9%，远远低于发达国家平均35%的水平，也低于发展中国家平均25%的水平。

因此要增加财政对教育的投入力度，必须提高财政收入占GDP的比重，为财政教育支出的增长提供财源保证。

在安排预算时，中央和地方应增加财政预算内教育支出总额，并使财政教育支出增长幅度超出财力的增长幅度，进一步提高财政教育支出占财政支出和GDP的比重，确保2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标。

同时还要拓宽财政性教育经费来源。

目前我国的公共财力有限，要增加财政教育支出，必须拓宽教育经费来源，建立多元化的筹资机制。

可考虑发行专门用于教育事业的教育公债、教育彩票等，利用社会和民间的闲散资金来增加教育投入，减轻政府财政负担，促进教育事业的发展。

二是进一步优化财政教育支出结构。

鉴于目前我国教育资源在区域间、城乡间配置不合理的状况，一方面，中央政府可考虑采用有条件非配套拨款的转移支付方式，支持欠发达地区教育发展，缩小区域间教育资源的差距。

另一方面，应进一步加大财政对农村义务教育的支持力度，实行城乡统一的公用经费标准，消除义务教育阶段生均教育经费的城乡差异，不断改善农村义务教育条件，提高农村义务教育质量。

　　（三）提高财政社会保障支出水平，不断完善社会保障体系

　　2011年《政府工作报告》明确指出：

“要着力优化财政支出结构，增加‘三农’、民生、社会事业、结构调整等重点支出。

加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系。

”显然，党中央、国务院已将健全城乡社会保障体系摆在至关重要的位置。

基于此，一是提高社会保障支出占财政支出的比例。

据有关资料显示，2000年末，我国60岁以上人口所占比例，即老龄化系数已上升到10.11%。

按国际通行的标准，一个国家或地区的人口年龄结构中60岁以上的人口占10%就标志着进入老龄化的社会。

显然，从2000年末，我国已成为老年型国家。

因此，老年人的社会保障问题成为亟待解决的问题，如处理不好将会给社会经济的发展带来较大的负面影响。

为此，必须增加财政对社会保障投入金额，并建立一个固定增长的投入机制，即从每年国家财政收入增量中确定一个固定比例用于社会保障，同时明确将个人所得税以及消费税的一定比例用于社会保障，逐步将社会保障支出占财政支出的比例由现在的11%左右提高到国务院在2000年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中确定的15%～20%的目标。

二是缩小城乡社会保障支出差距。

一方面，要打破城乡二元体制，统筹城乡经济发展，加大农业科技投入，提高农民受教育与培训的程度，加快农业产业化进程，大幅度增加农民收入，为农村社会保障的完善夯实基础。

另一方面，必须扭转财政社会保障支出过于偏向城市的做法，从向城市倾斜改为向城乡平衡过渡，进一步加大对农村社会保障的支持力度，促进城乡社会保障事业的协调发展。

　　（四）进一步增加财政对医疗卫生领域的投入，促进医疗卫生行业的发展

　　一是继续加大财政对医疗卫生的投入力度。

鉴于目前我国财政医疗卫生支出不足的状况，一方面继续增加财政医疗卫生支出额度，使财政卫生支出增长幅度高于经