浅谈社会保障基金的管理与监督0宋姜威.docx
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浅谈社会保障基金的管理与监督0宋姜威
浅谈社会保障基金的管理与监督
宋姜威
（社会保障，201020070,sjw0818@）
摘要：
社会保障基金是社会保障制度的资金支柱，基金管理是否规范，监督管理机制是否健全，直接关系到社会保障基金是否能够得到安全、有效地运用，关系到社会保障制度能否得到合理、顺利地实施，关系到人民的切身利益和社会稳定。
本文以养老保险基金为主要研究对象，对我国社会保障基金的管理与监督目前的现状，模式选择以及出现问题做相关阐述，并提出对应策略和建议。
关键词：
社会保障基金；管理模式；监管
一、社会保障基金的管理
健全的社会保障体系必须以雄厚的财力为支撑。
全国社会保障基金作为中国社会保障体系的重要组成部分，其重要使命在于通过多种渠道筹集资金，通过投资运作积累资金，为中国社会保障制度提供重要财力储备。
因此，社会保障基金运行的好坏直接关系到广大劳动者的切身利益，是老百姓的“养病钱”、“保命钱”。
（一）社会保障基金的简述
社会保障基金是国家为实施社会保障制度而设立的专项基金，它以法定或约定方式，由参加社会保险的单位和个人缴纳的保险费汇集而成，并由专门社会保险经办机构组织管理，用于偿付参保人年老、疾病、失业、工伤、生育等的费用。
社会保障基金的来源、筹集、管理、使用等都通过法律来规范，具有强制性。
其使用方向是特定的，就是用于劳动者和社会成员年老、疾病、伤残、生育、死亡和失业风险时的物质帮助，以保障基本生活需要。
随着我国社会保障体系逐步完善，社会保障基金的范围也逐步拓宽，我国的社会保障基金主要包括三个部分：
社会保险基金、全国社会保障基金和补充保障基金。
其中，全国社会保障基金是由中央财政拨入的资金，通过变现部分国有财产和股权划拨所获得的资金，经国务院批准以其他方式筹集的资金及上述积累资金的投资收益；社会保险基金是社会保障基金中最重要的来源和组成部分，它是由国家强制企业和个人缴费形成的，包括基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育社火保险项目的基金；补充保险基金是企业和个人根据具体情况缴费形成的企业年金。
从基金来源上看，社会保障基金是从国民收入的初次分配及再分配过程中形成的，从国家财政收入、企业收入和劳动者收入中分解出来的，用于社会保障事业的一种消费性的社会后备基金。
作为一种社会后备基金，也决定了其用途只能用于全体社会成员和劳动者在特定情况下的经济帮助，作为保障社会成员基本需要的特定基金，而不能挪为他用，不能用于弥补财政赤字。
（二）我国社会保障基金管理的现状
2005年中国各项社会保险基金的规模已达到18435亿元，社会保险基金结余已达到6066亿元。
全国社会保障基金是由中央财政拨入资金、国有股减持和股权划拨资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及投资收益所形成的基金。
全,国社会保障基金是中央政府集中用于各项社会保障的储备基金是2000年9月建立的，由全国社会保障基金理事会管理。
2001年12明颁布《全国社会保障基金投资管理办法》后，社会保障基金开始在国内运作投资。
截至目前，全国社保基金总资产已达2300多亿元。
补充保障基金是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等。
从二十世纪八十年代后期开始，我国部分省份和行业统筹部门开始建立企业补充养老保险制度。
2002年，国务院《关于完善城镇社会保障体系试点方案》将企业补充养老保险规范为企业年金。
到2002年，全国建立起企业年金的企业已有近两万家，参加职工655万多人，积累基金260多亿元。
企业补充医疗保险也已起步，在部分有条件的企业展开。
目前社会保险基金的结余基金只能用于存银行、买国债，这部分基金特别注重保证安全，以便确保及时发放各类社会保障待遇，全国社会保障基金是中央政府的一种储备金，可以进入资本市场，这笔基金在要求安全的同时更注重保值增值。
这部分基金除了存银行、买国债外，还可以用于购买债券、基金、股票等投资。
日前国家规定各类资产投资的比例为：
银行存款和国债投资不低于50%，企业债、金融债投资比例不高于10%，证券投资基金、股票投资比例不高于40%。
（三）我国目前社会保险基金的管理模式
我国的社保基金管理模式是现收现付制和个人账户基金管理制相结合，应该说这个制度设计是科学的。
但是新制度建立时，已退休的职工（老年人）和在职职工（中年人）在新制度实施前都没有个人账户积累，形成个人账户的历史缺口。
于是在实际操作中，为了保证养老金按时足额发放，不得不把本应积累起来的个人账户基金用于当前的养老金支出。
利用挪用个人账户资金的方式来保证养老金发放，实际上又退回到原来的现收现付体制。
所谓社保基金现收现付管理模式是指个人的养老、医疗、失业、工伤和生育等社保基金的管理采用的是以收定支的统一征收管理和统一使用的管理方式。
这种模式以德国最为典型，故又称为“德国模式”。
其基本特征是社会保障成本的代际转移是以收定支，其实质是工作的一代人赡养退休的一代人，特点是由在职职工承担已退休职工的社会保障成本，支付给退休者的社会保障基金直接来自该时点的在职劳动者承担的费用。
这种现收现付的管理模式适用于社会人口压力较小、人口结构较年轻、国家经济实力较强以及全国具有较完备的税收征收体系，以及具有较完备的养老法律和养老基金管理制度等国家。
众所周知，我国的现实情况是人口压力大、人口结构日趋老龄化、税收征收体系和相关的养老法律不够完备、养老基金管理制度不健全等。
于是现收现付制的主要问题，即社会保障负担随着支出的增长而逐年提高，而且资金没有完全的积累，日益凸显。
由此导致社保基金收支缺口扩大。
而且随着人口的老龄化速度不断加快，现收现付制管理模式下的社会保障基金的支出不断加大，对政府社会保障支出提出很高的要求。
同时，随着社会保障基金支出的增长，政府在各种压力下被迫提高收费标准，反过来又进一步抑制了经济增长。
因此，像我国这样人口压力较大的发展中国家最终将很难承受现收现付制下的债务压力。
所以我国应该尽快放弃这种现收现付的社保基金管理模式。
（四）社会保障基金的治理结构和管理模式选择
1.个人账户养老基金
从国外的情况看，个人账户社会保障基金的管理运作，是在市场化的基础上政府管理和市场运作相结合。
我国基本养老保险基金管理的现行规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部用于购买国债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业，任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。
这种严格的基金投资管理政策不仅不符合基金制养老金制度改革的本质要求，而且使个人账户养老基金面临巨大的通货膨胀风险和经济增长风险。
因此，必须放弃这种严格的投资限制政策，探索市场化投资管理的模式。
参考国际上社会保障基金投资管理模式，结合我国个人账户社会保障基金的强制性和基本保障的属性，我国个人账户养老基金的治理结构应是委托投资管理型：
个人账户养老基金虽然也是国家基本保障项目，但采取基金制筹资方式，国家财政不提供担保，因此，个人账户基金的治理结构应采取省级社会保险经办机构作为受托人和（或）账户管理人，将个人账户基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式；省级社会保险经办机构在不具备能力的前提下，可以将个人账户基金的账户管理权委托给商业机构。
省级社会保险经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构的监督检查。
2.全国社会保障基金
全国社会保障基金的治理结构是委托投资管理型，即由全国社会保障基金理事会作为基金受托人，将全国社会保障基金的投资管理权委托外部投资管理机构管理，同时，也应引入外部全程托管制度，将基金的托管权委托外部商业银行。
全国社会保障基金理事会的主要职责是：
制定社会保障基金的投资经营策略并组织实施；选择并委托社会保障基金投资管理人、托管人对社会保障基金资产进行投资运作和托管；对投资运作和托管情况进行检查；负责社会保障基金的财务管理与会计核算，编制定期财务会计报表，起草财务会计报告；定期向社会公布社会保障基金资产、收益、现金流量等财务状况。
全国社会保障基金投资管理人的主要职责是：
按照投资管理政策及社会保障基金委托资产管理合同，管理并运用社会保障基金资产进行投资；建立社会保障基金投资管理风险准备金；编制社会保障基金委托资产财务会计报告，出具社会保障基金委托资产投资运作报告。
全国社会保障基金托管人的主要职责是：
尽职保管社会保障基金的托管资产；执行社会保障基金投资管理人的投资指令，并负责办理社会保障基金名下的资金结算；监督社会保障基金投资管理人的投资运作。
发现社会保障基金投资管理人的投资指令违法违规的，向理事会报告。
3.企业年金基金
我国的信托型企业年金计划管理模式是在参照国际上的主流模式的基础上，通过改造公司型、基金会型和契约型的基础上构建的。
按照《企业年金试行办法》，我国企业年金基金受托人分为两类：
法人受托机构和企业年金理事会，法人受托机构是依据我国法律建立的合法的法人机构，而企业年金理事会是企业代表、职工代表和有关专家组成的，依托企业年金计划存在的自然人的集合。
法人受托机构模式吸收了公司型的优点，而企业年金理事会吸收了基金会型和契约型的优势。
因此，当前我国的信托型企业年金计划管理模式是在吸收国际上信托型、公司型、基金会型和契约型的优点，避免四大管理模式的缺陷的基础上构建出来的，是一种全新的管理模式。
在企业年金基金治理结构中，企业和职工与计划受托人之间建立信托关系，依照《信托法》的有关规定执行；计划受托人与投资管理人、账户管理人、基金托管人之间建立委托关系，按照《合同法》的有关规定执行。
计划受托人可以是自然人组成的理事会，也可以是一个依法成立的法人机构。
计划受托人对受托的企业年金基金财产具有管理、处分的全部权利和责任，但并不意味着受托人有担任受托企业年金基金财产的账户管理人、投资管理人和托管人的法律资格和实际行为能力，当受托人不具备担任账户管理人、托管人和投资管理人的法律资格和实际行为能力时，受托人必须将部分或全部职能委托给第三方法人机构承担，但是基金托管人职能必须对外委托，这是当前世界性企业年金发展的主流趋势,也应适用于我国的企业年金制度。
第三方法人机构按照计划受托人要求和合同约定提供基金托管、投资管理和账户管理服务。
二、社会保障基金的监管
（一）社会保障基金监管的概述
关于社会保险基金监管，目前并没有一个统一的概念界定。
但对其基本内涵，学术界的观点基本一致。
社会保险基金监管是国家授权专门机构依法对社会保险基金收缴、安全运营、基金保值增值等过程进行监督管理，以确保社会保险基金正常稳定运行的制度和规则体系的总称。
关于社会保险基金监管主要内容的表述各不相同,有的学者以监管过程为依据将内容划分为两大部分，一是建立规则、准则,即建立和完善社会保险基金投资运营的各项规则，保险基金营运机构资格认定和制定规范运作的各类准则，如投资组合规则、基金分散化规则、外部审计与精算监督规则、信息披露规则等;二是具体实施，即通过具体的监管方式和手段，监督实施各类基金管理规则，实现对社会保险基金营运的有效监管。
有的学者以监管主体为依据将内容划分为三部分，包括政府各有关行政管理部门实施的行政监督、国家审计机关和社会保障管理机构内部审计组织实施的审计监督、社会团体、社会组织、舆论机构以及公民个人对社会保障基金管理情况实施的社会监督。
还有学者按监管对象的不同将内容划分为对各级社会保险经办机构基金经办的监管，包括对基金征缴、基金支付、结余基金的监管。
由于划分依据的不同，学者们对社保基金监管涵盖内容的表述不尽相同，但归根到底脱离不了基金日常监管和投资运营监督这些基本内容。
（二）我国社会保障基金监管的现状
我国建国以来，劳动行政部门承担着劳动保险基金监管职责。
1997年，实行社会保障基金收支两条线管理模式，财政部介入社会保障基金的管理和运行并承担相应的财务监管职能1998年，原劳动和社会保障部设立了社会保险基金监督司，各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构截至到2005年底，全国有239个地市设立了基金监督机构，27个省、自治区和直辖市建立了省级社会保障监督委员会，30个省级和205个地市劳动保障部门开通了社会保险基金监督举报电话。
至此，我国基本建立以行政监管内部控制和司法部门监督并立的社保基金监管体系。
截止到2006年底，先后制定了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线暂行规定》、《社会保险基金财务制度》、《社会保障基金财政专户管理暂行办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》等社保基金管理法制规定,初步建立起社保基金征缴、支付和投资营运的财务、会计、审计等制度。
近年来，我国社保基金规模以较高的速度逐年增长。
其中，养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金收入每年递增在20%以上，累计结余从1998年的791.3亿元增加到2006年的8006亿元。
与此同时，截至到2006年底，全国企业年金基金累计结余910亿元，全国社会保障基金资产规模达到2828亿元。
这一方面表明了我国社会保障的能力在增强，但另一方面也给社保基金的风险控制及监管提出了更高的要求。
（三）我国社会保障基金监管存在的问题
1.社保基金监管法律层次和法律地位偏低
在我国社保基金监管法律体系构成中，主要是第三层次的法律，它们大多由政府职能部门制定和颁布,其法律效力相对一、二层次较低，使得在社保基金监管实践中，监管部门的监督制约职能无形中弱化，影响了监管效果。
不仅如此，二、三层面的社保法律体系依旧不够健全，仍有待进一步加强完善。
如迄今为止,我国尚没有一部专门的法律法规，对社保基金的筹集、管理监督、分配使用、处理处罚、责任追究做出明确的规定，妨碍了监督的权威性和严肃性，使社保基金监管缺乏有效的法律依据,影响到监督整体效能的发挥。
2.严格限量监管模式增加了监管成本
为了对基金运营中的风险实施动态监控，政府建立了严密的风险监控预警体系，尽可能减少风险而增加收益，对基金投资比例设置了限制性的规定，明确规定了社保基金的各种投资工具和投资组合，采取现场和非现场监管的方式密切监控基金的安全运营，这一做法在保证社保基金安全的同时，也增加了社保基金监管成本。
一般而言，社保基金的监管成本由体制成本、服从成本和结构成本三部分组成。
体制成本是指用于维持社保基金监管机构日常运作所需要的经费，如监管机构所耗费的人力、物力、财力资源等；服从成本是指社保基金管理服务机构因服从监管规定而付出的额外经营成本，如因遵守规定而需建立新的制度、提供培训、花费时间和资金所付出的成本等；结构成本又称间接成本，是指由于社保基金的监管行为致使整个社会的福利降低所发生的损失。
3.监管主体间职能重叠交叉,职责不清
在社保监管组织体系中，劳动和社会保障部门、财政部门、审计部门依据不同的法律和法规均享有对社保基金的监管权，社保基金收缴、支付和运营政策的制定权及社保基金的财务审计等制度的制定权，三个部门间缺乏明确分工，致使监督整体上的缺位、越位现象较为普遍，表面上严密的监管体系下因职能不清仍隐藏着许多漏洞。
不仅如此，社保基金监管的内外之间缺乏有效的衔接和协调，不能形成监管合力，内外之间的监管信息不能实现充分共享，导致社保基金的重复检查，浪费了有限的监管资源。
另外，由于法律法规上的疏漏和人大等立法机关实际权力的有限性，法律监管几乎是形同虚设,不能发挥任何监管作用。
4.社保监管体系缺乏对社保基金的流程监控
我国社保基金监管体系主要采用内外监管主体各自对社保基金运行环节的全过程监控,缺乏对每个环节的具体分析,难以实施有针对性的监管。
在社保基金的筹集、投资、发放环节中,社保基金的形态在发生不同的变化，监管的具体内容和监管重点也应有所不同。
缺乏对社保基金流程的监管是不完善的监管，必然导致不能觉察社保基金运行中的变化和可能引发的风险，事中控制的缺位将大大制约监管效力。
（四）国际社会保险基金监管方式与经验
1.依托完备的法律法规体制实施社保基金监管
社会保障基金监管较为成功的国家在推进社会保险制度时,都首先注重法制建设,以其作为强制性监管的依据和行为规范。
其社会保障基金监管的法律体系一般包括宪法、社会保障法、社会保障基金管理法三个方面。
2.确立社保基金监管部门、监管结构，赋予执法权威
社保基金作为保障国民的重要公共基金,各国都建立法律法规,以法制确保基金的安全管理与运营。
各发达国家社会保险基金的监管组织各具特色,但都表现出以下特点:
社会保险行政管理部门相对集中,大多数国家都设有主管社会保险的部门,综合管理社会保险工作,如英国的社会保障部、法国的社会事务和就业部、加拿大卫生和福利部、日本的厚生省等;但具体部门则多种多样。
3.全球社保基金监管向专业化市场化发展
20世纪90年代以来,受多种因素的制约,全球社会保险制度框架正经历着创建以来最主要的一次变革,欧美发达国家社会保险基金监管向市场化发展。
区别于传统改革思路,欧美国家在20世纪90年代开始实施以结构改革为重要特征的发展思路,通过构建多层次社会保险制度,鼓励发展补充养老保险计划,实施部分基金制模式,引入个人账户机制,部分项目实施社会保险的私有化改革。
而逐步放松政府管制,更多向市场机制回归,致力于向市场化方向的调整改革,是欧美国家社会保险基金监管的一个重要特点。
（五）完善社会保险基金监管的政策建议
1.进一步健全和完善社保基金的相关法律,提高监管法律的层次
我国目前法规主要有1982年颁布的《中华人民共和国宪法》,其中对社会保险的基本原则作了规定,国务院行政法规、部门行政规范性文件与其一同构成现有的社会保障的法律框架。
社会保险法律体系在宪法与行政法规方面缺少一个中间层次,形成断层。
缺乏专门的社会保险法,各种行政法规缺乏统一依据。
因此,特别是要抓紧制定和实施《社会保障法》,对宪法中规定的社会保障基本原则进一步明确化和具体化,确定社会保障的基本目标和实施范围,规定社会保障的实施形式,明确社会保障在社会经济发展中的地位和作用。
此外,还应继续制定和完善《社保基金管理法》,对社保基金的筹集模式和筹集水平、社保基金的投资运作模式和投资方向、社保基金的支付标准和方式、社保基金的监管模式和监管标准用法律的形式加以明确,使监管活动有法可依,提高监管效力。
2.逐步实现由严格的限量监管向审慎性监管模式的转变
所谓审慎性监管,是指社保基金管理者根据审慎投资的原则,为促进基金所有者的收益最大化而实施专业化、多元化的投资,政府坚持总的审慎原则,并不严格限制社保基金的投资行为,对投资工具及投资比例不具体限制,较少干预社保基金的日常管理,政府只在当事人提出要求或基金出现问题时才介入。
实践证明,采取审慎监管模式的国家平均收益率明显高于采取定量限制式监管模式的国家,而前者面临的风险反而低于后者。
目前世界范围内养老基金监管大致呈现从定量限制式监管走向审慎性监管的趋势。
然而,审慎性监管模式仅适合于经济发展比较成熟、金融体制比较完善、资本市场和各类中介组织比较发达、基金管理机构有一定程度发展、相关法律比较健全的国家。
尽管如此,我国仍应在各种条件逐步具备的情况下,分步骤分阶段地实现监管模式由定量限制式向审慎监管式的转变,以提高投资收益,降低投资风险。
3.强化监管力量,适当集中，构建主辅分明、多重监管的社保基金监管结构
强化内部监管,实行会计监管与内部审计,建立内部监管体系。
规范社保经办业务流程。
指导经办机构整理、优化经办流程,建立约束机制,为加强基金管理和监督打好基础。
建立健全社保经办机构内部控制制度。
审核、支付分家,会计、出纳分立,社保经办机构需根据每一项业务的风险点,对关键部门、环节和岗位,建立明确的责任制度,形成有效的制约机制。
推进基金监督信息化建设。
各地要利用现代化手段实时监控基金的收入、管理、支付和运营情况
4.推进社会保险基金监管的市场化
目前,欧美发达国家社会保险基金监管向市场化发展,同时,拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐亦在加快。
我国近年来相继颁布的企业年金法规和规章,已逐步搭建起企业年金的制度构架和市场化管理运营的基本模式。
今后,可进一步推进实行。
市场化运营以后,企业年金的管理体制发生变化,社保经办机构不直接参与管理,企业年金按照相关规定进入资本市场运作,金融机构成为社保基金管理运营主体。
监管机构可综揽全局,强化各种制度,规范市场行为,加强监督检查,进一步推进社会保险基金监管的市场化。
具体如:
对原来建立的补充养老保险向企业年金制度过渡的指导意见,按照平稳、有序、合规、安全的原则,指导企业年金基金管理机构做好接收管理运营工作;总结第一批企业年金管理机构资格认定工作经验,对有关机构管理资格进行适当整合,适时进行第二批企业年金基金管理机构资格认定;继续完善企业年金配套政策,研究拟定企业年金集合计划管理办法,解决中小企业参加企业年金的实际问题;会同有关金融监管部门、组织中介力量,对企业年金基金管理机构内控制度、市场运营等情况进行监督检查。
5.加强监管人才的培养,提高监管的专业化水平和效率
要积极培育审计师、精算师、资产评估机构等中介组织,使这些中介组织成为社保基金日常运营监管的承接者,从而实现社保基金监管的市场化,减少基金监管机构对社保基金管理运营的干预和限制,提高监管的专业化水平和效率。
要加强监管人才的培养,提高监管部门工作人员的职业道德素质和业务素质。
只有建立健全和完善的社会保障基金的监管体系,借鉴和采用先进的监管模式和监管方法,才能保证社保基金监管的有效性,从而使社保基金的功能得以最有效的发挥。
（六）我国社会保险基金监管的实际操作
1.社会保险基金监管体系的选择
从监管主体维度大致可以分为两类，即一元监管体系和多元监管体系。
其中，一元监管体系主要强调政府在社会保障基金监管中的核心地位。
多元监管论体系认同政府以外的其他监管主体，如利害关系者、中介机构等组织在社会保障基金监管体系中的作用,该体系是由政府、社会公众和中介机构等主体组成的“政府—社会—市场”的三维功能架构。
一元监管体系突出了政府尤其是财政当局在社会保障基金运行与监管中的核心地位和重要作用，却忽视了其他利益相关者和组织的外部监管作用，严格而言，仍属于体制内部的自我监管,带有自律性质，这使得一元监管论中社会保障基金监管的定义失于片面；多元监管论肯定了政府以外的其他监管主体的价值,认可了社会力量在社会保障基金监管体系中的重要地位，把其视为行政监管、专门监管的有益补充。
上述两种基本观点虽有诸多值得借鉴之处，却落后于国际通行的监管制度发展的实践。
事实上，国际通行的监管机构大量是中介机构，是NGO、NPO机构。
这些机构在公共管理领域中大量存在，并发挥着重要作用。
社会保障基金多元监管论的“政府—社会—市场”三元功能架构，但更突出NGO等社会组织和社会力量在社会保障基金监管体系中的能动作用，强调各类监管主体在多元监管秩序中权利、功能的明确划分。
2.社会保险基金监管模式的选择
社保基金监管模式主要有两种：
一是审慎性监管模式，该模式强调信托原则，要求基金管理者根据审慎投资原则，谨慎地选择最能分散风险的投资组合，为基金所有人收益最大化进行投资。
政府对投资比重和投资工具无具体限制；二是严格的限量监管模式，政府对基金投资工具选择及其在投资组合中所占的比重均进行明确的限制和约定，并对基金的运作实行强硬的管制。
由于审慎性监管模式适用于经济发展比较成熟、金融体制比较健全、资本市场和各类中介组织比较发达、相关法律比较健全的国家，而我国基金业发展时间较短,基金管理水平和市场信用程度低、资本市场和中介组织不发达、法律制度不够健全。
在各项相关条件都不尽成熟的情况下，只有政府较深地介人基金投资运作，严格限定基金运作的各个方面才能确保社保基金的安全。
在充分地我国的现实国情后，理论界与实务界一致赞同采用严
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