安徽省主体功能区规划征求意见稿.docx
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安徽省主体功能区规划征求意见稿
安徽省主体功能区规划
（征求意见稿）
安徽省主体功能区规划编制领导小组办公室
二○一三年七月
目录
序言………………………………………………………………1
第一章规划背景…………………………………………………2
第一节自然状况………………………………………………2
第二节国土综合评价…………………………………………3
第三节国土空间开发存在的问题……………………………5
第四节面临趋势………………………………………………6
第二章指导思想…………………………………………………8
第一节开发原则………………………………………………8
第二节重大关系………………………………………………9
第三章目标和任务………………………………………………11
第一节战略目标……………………………………………11
第二节战略任务……………………………………………12
第三节主体功能区划分……………………………………13
第四章重点开发区域……………………………………………17
第一节区域空间分布和基本特征…………………………17
第二节区域功能定位和发展方向…………………………19
第三节国家重点开发区域…………………………………21
第四节省重点开发区域……………………………………27
第五节其他重点开发的城镇………………………………31
第五章农产品主产区……………………………………………34
第一节区域空间分布和基本特征…………………………33
第二节区域功能定位和发展方向…………………………34
第三节管制原则……………………………………………36
第四节国家农产品主产区…………………………………37
第六章重点生态功能区…………………………………………40
第一节区域空间分布和基本特征…………………………40
第二节区域功能定位和发展方向…………………………41
第三节管制原则……………………………………………43
第四节国家重点生态功能区………………………………43
第五节省重点生态功能区…………………………………44
第七章禁止开发区域……………………………………………46
第一节区域空间分布与基本特征…………………………46
第二节区域功能定位与发展方向…………………………49
第三节管制原则……………………………………………50
第八章能源与资源………………………………………………52
第一节开发布局和利用原则………………………………52
第二节能源开发布局………………………………………53
第三节主要矿产资源开发布局……………………………54
第四节水资源开发利用…………………………………56
第九章区域政策…………………………………………………58
第一节财政政策……………………………………………58
第二节投资政策……………………………………………59
第三节产业政策……………………………………………60
第四节土地政策……………………………………………61
第五节农业政策……………………………………………61
第六节人口政策……………………………………………62
第七节环境政策……………………………………………63
第八节应对气候变化政策…………………………………65
第十章绩效评价…………………………………………………67
第一节完善绩效考核评价体系……………………………67
第二节强化考核结果运用…………………………………68
第十一章规划实施………………………………………………69
第一节省政府相关部门职责………………………………69
第二节市县人民政府的职责………………………………70
第三节做好规划的监测、评估和宣传工作…………………71
附一：
省重点开发城镇名录…………………………73
附二：
省禁止开发区域名录…………………………………74
附三：
省主体功能区规划成果图……………………………83
附四：
主体功能区规划名词解释84
序言
安徽历史悠久，地处华东腹地，临江近海，承东启西，地腴物阜，气候宜人，交通便捷。
勤劳的安徽人民在这片热土上创造了灿烂的文明，尤其是改革开放以来，各项建设突飞猛进，江淮大地熠熠生辉。
为了促进我省经济更加繁荣、社会更加和谐、环境更加优美、人民更加幸福，按照推进形成主体功能区的要求，编制《安徽省主体功能区规划》。
推进形成主体功能区，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建和谐安徽的重大举措；是规范空间开发秩序，优化空间开发结构，促进我省区域可持续发展的重要途径；是协调人口、经济、资源环境空间均衡、完善区域经济社会发展总体战略的迫切要求。
本规划根据不同区域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将我省国土空间划分为重点开发、限制开发和禁止开发三类主体功能区，并根据主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。
本规划是指导我省未来国土空间开发的纲领性文件和远景蓝图，是我省国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，主要规划目标到2020年，规划任务更长远，在实施过程中将根据形势变化和监测评估结果，对规划内容作适时调整与修订。
第一章规划背景
第一节自然状况
我省地处长三角腹地，长江下游地区，距东海约300公里，位于东经114°52′-119°39′、北纬29°23′-34°39′之间，国土面积14.01万平方公里，约占全国总面积的1.45％，最高山峰黄山莲花峰1864.8米。
全省辖16个省辖市，包括62个县（市）、43个市辖区。
——地形。
地势西南高、东北低，地形地貌南北迥异，复杂多样。
长江、淮河横贯省境，将全省划分为淮北平原、江淮丘陵、大别山区、沿江平原和皖南山区五大自然区域。
淮北平原地势坦荡辽阔，江淮丘陵岗丘逶迤曲折，沿江平原河湖交错、平畴沃野，皖西、皖南山区层峦叠嶂。
全国五大淡水湖之一的巢湖位于我省中部地区。
——气候。
地处亚热带与暖温带过渡气候带，以淮河为分界线，北部属暖温带半湿润季风气候，南部属亚热带湿润季风气候。
主要特征是气候温和，日照充足，季风明显，四季分明。
——植被。
植被类型主要有针叶林、阔叶林、灌丛、竹林、草丛、水生植物等自然植被和农作物等人工植被。
森林覆盖率为27.53%，森林主要分布于皖南山区和大别山区。
——自然资源。
现有耕地面积589.49万公顷，生物资源10000多种，水资源总量约为716亿立方米，已探明储量的矿产有128种，其中能源矿产6种、金属矿产20种、非金属矿产100种、水气矿产2种，主要矿种资源储量列全国前10位的有18种，列全国前5位的有11种。
第二节国土综合评价
选取可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、交通优势度和经济发展水平9项指标，对我省国土空间进行综合评价，从工业化城镇化开发角度看，具有以下特点：
——可利用土地资源丰富，但人均较少。
全省坡度小于3°的平原和低岗丘陵占国土面积74.8%，大部分地区地势平缓，其中既适宜作为农业用地又适宜用作建设用地开发的土地905万公顷，占全省土地面积的64.5%，目前已开发的建设用地197.97万公顷，开发强度为14.13%。
全省尚有可利用土地资源215.44万公顷，总量丰富，但按户籍人口计算的人均量仅为0.0315公顷。
从分布看，全省可利用土地资源丰富的县（市、区）有29个，较丰富的县（市、区）21个，中等的县（市、区）11个，较缺乏和缺乏的县（市、区）44个。
——可利用水资源丰富，但时空分布不均。
降水充沛，地下水资源丰富，过境水资源量大。
降水多集中于夏季，空间分布南多北少。
多年平均本地水资源总量716亿立方米，居全国第13位，其中地下水资源量191亿立方米。
多年平均本地水资源可利用总量为327亿立方米，过境水资源量达8951亿立方米。
人均可利用水资源潜力丰富的县（市、区）有37个，主要分布于长江流域、皖南山区及皖西大别山区;较丰富和中等的县（市、区）有10个，较缺乏的县（市、区）有35个,主要分布于江淮丘陵区和淮北平原地区；缺乏的县（市、区）有23个，主要分布于江淮丘陵地区和部分省辖市市区。
——环境容量较大，但局部地区面临超载压力。
多数县（市、区）为环境容量无超载和轻度超载地区，超载县（市、区）只有32个。
大别山区和皖南山区环境容量无超载，长江流域及其以南地区超载较轻，江淮之间主要为轻度超载和中度超载，淮河流域局部地区和省辖市市区超载相对严重。
全省环境容量超载以水环境容量（COD、NH3-N）超载为主，只有25个县（市、区）处于水环境容量无超载状态。
大气环境（SO2）容量超载相对较轻，62个县（市、区），占全省59%，处于无超载状态。
——生态系统基本稳定，但保护压力较大。
生态系统不脆弱地区有84个县（市、区），主要分布于淮河以北和江淮地区；略脆弱地区只有21个县（市、区），主要分布于大别山区、皖南山区、沿江地区。
生态系统脆弱性以土壤侵蚀脆弱性为主。
由于我省拥有较大面积的森林和湿地，拥有众多不同类型的国家级和省级自然保护区，多数地区生态功能重要性显著。
——自然灾害危险性较高，水旱灾害频繁。
自然灾害主要包括地质灾害、洪涝灾害、干旱灾害和地震灾害等。
24个县（市、区）自然灾害危险性较低，占全省23%，64个县（市、区）自然灾害危险性较高，占全省61%，17个县（市、区）自然灾害危险性高，占全省16%。
自然灾害危险性高的县（市、区）集中分布于皖南、皖西山区以及沿淮、沿江地区。
全省局部地区有地震灾害危险性，皖南、皖西山区地质灾害危险性高。
沿淮、沿江和大别山地区洪涝、干旱灾害频繁，水旱灾害危险性高。
第三节国土空间开发存在的问题
伴随着经济社会的快速发展，我省国土空间开发中存在的一些矛盾和问题逐步显现，主要是：
——物质积累不够丰富。
全省物质积累指数介于0.08至0.72之间，总体水平较低。
其中，14个县（市、区）物质积累指数大于0.45，23个县（市、区）物质积累指数介于0.27-0.45，68个县（市、区）物质积累指数介于0.08-0.27。
高水平地区主要包括合肥、马鞍山、芜湖、铜陵等市辖区，低水平地区主要包括皖南山区和大别山区的一些贫困县（区），其余地区物质积累为中下水平。
物质积累水平不高是制约我省经济社会发展的重要因素之一。
——区域发展不够均衡。
我省经济发展大体呈现南高北低、东高西低、中部凸起的空间格局。
皖江地区经济实力较强，以皖江为轴、合肥和芜湖为“双核”、宣城和滁州为“两翼”的经济发展重心初步形成，皖北、皖西发展相对滞后。
与经济格局相反，人口分布北多南少，经济发展滞后的皖北地区是我省人口比重最大的地区。
城乡之间和不同区域之间公共服务及生活水平差距较大。
——开发利用效率不高。
2010年，人均耕地面积0.086公顷、人均森林面积0.065公顷、人均水资源1089立方米，均低于全国平均水平。
城镇建设呈外延式扩张，农村居民点点多面广，导致建设用地规模偏大，局部地区超出资源环境的承载能力，空间利用效率较低。
——人口集聚水平较低。
2010年，城镇化率43.2%，低于全国6.48个百分点。
大城市数量少，特别是缺少带动性强的区域性特大城市，中小城镇发展相对不足，城市的规划建设和管理水平有待进一步提高，人口流动强度0.9%，远远低于沿海发达地区。
第四节面临趋势
从现在到2020年，是我省全面建设小康社会的关键时期，是工业化、城市化加速推进的重要阶段，是科学发展、加速崛起、兴皖富民的重要战略机遇期。
新的发展态势对国土空间开发提出了新的要求。
——生活水平提高，生活空间需求面临挑战。
随着生活水平的提高，人们对生活空间的需求越来越大，希望有更大的住房、更宽的马路、更大的广场、更宽敞的购物场所、更多的旅游景点，以及更多更好的学校、医院、文化、体育等设施。
——工业化、城市化速度加快，建设空间需求面临挑战。
随着工业化、城市化进程加快，我省工业用地、基础设施建设用地以及居住用地将持续增加。
建设皖江城市带承接产业转移示范区，为我省带来新的发展机遇，同时也势必加剧国土空间资源的稀缺程度。
——环境条件需要改善，生态空间需求面临挑战。
一些地区在国土开发过程中，不顾资源环境承载能力，造成局部地区环境污染和生态退化。
为了改善环境条件、加强水源涵养、保障生态安全和应对气候变化，需要实施生态修复工程，扩大森林、草地、湿地等绿色生态空间。
——保障农产品供给安全，农业空间需求面临挑战。
我省是农业大省，承担着国家农产品生产和供给安全的保障功能。
随着工业化和城市化对国土空间的需求不断增加，保障农产品生产和供给安全需要的农业空间面临较大压力。
第二章指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，立足当前、着眼长远、胸怀全局，创新开发模式，调整开发内容，规范开发秩序，提高开发效率，构建空间有序、生产高效、生活富裕、生态好、社会和谐的江淮新家园。
第一节开发原则
——适宜性开发。
根据国土空间开发综合评价，确定不同区域的主体功能，确定可承载的人口、经济规模以及产业结构。
重点开发区域着力进行工业化和城镇化开发，限制开发区域主要提供农业产品和生态产品，禁止开发区域要依法禁止进行工业化和城镇化开发，并保护和扩大绿色生态空间。
——保护性开发。
按照建设环境友好型社会的要求，重点开发区域要在资源环境承载能力允许的条件下进行开发，最大限度地保护和修复生态环境。
要树立提供生态产品也是发展的理念，把生态产品供给和保障作为国土空间开发的重要任务，努力保证生态地区生态系统的稳定与完整。
——节约集约开发。
按照建设资源节约型社会的要求，坚持有节制地开发，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，优化空间结构，提高空间利用效率。
开发园区要提高投入产出强度，农村居民点和农村基础设施要适度集中、集约布局，交通建设要尽可能利用现有基础扩能改造。
——有序开发。
按照城镇总体规划，划定城镇各类建设空间红线，严格控制各类建设空间无序扩张。
控制工业建设空间，保证生活空间，确保农业生产空间，扩大生态空间。
根据本规划确定的开发强度控制指标进行开发，合理安排开发时序。
——协调开发。
按照人口、经济、资源环境相协调，统筹城乡区域发展的要求进行开发，促进建设、生活、农业和生态空间的均衡。
第二节重大关系
推进形成主体功能区，应处理好以下几大关系。
——开发与发展的关系。
发展通常是指经济社会的发展，发展需要对国土空间进行一定强度的开发。
本规划的开发特指大规模高强度工业化和城镇化开发，限制或禁止开发特指在这类区域限制或禁止大规模高强度的工业化和城镇化开发，并不是限制或禁止所有的开发行为。
限制或禁止开发的目的是为了更好地保护这类地区的农产品和生态产品生产能力，是为了可持续发展，并不是限制或禁止发展。
——主体功能与其他功能的关系。
主体功能不等于唯一功能。
明确一定区域的主体功能并不排斥该区域发挥辅助功能。
重点开发区域作为工业化和城镇化地区的主体功能是提供工业品和服务产品，集聚经济和人口，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、水面、湿地等生态空间，也要提供一定的农产品和生态产品。
限制开发和禁止开发区域作为农产品主产区和生态功能区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家和我省农产品供给安全和生态安全，但也不是不允许开发能源和矿产资源，不是不允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业。
——主体功能区与区域发展战略的关系。
省主体功能区定位与国家、省区域发展战略基本相符。
江淮地区定位为国家重点开发区域，体现了皖江城市带承接产业转移示范区国家战略以及我省皖江城市带、合肥经济圈发展战略的整合；皖北部分城镇化地区确定为省重点开发区域，是为了支持皖北加快经济发展和人口集聚；皖北大部分地区确定为农产品主产区，以及皖西和皖南山区确定为重点生态功能区，是依据各地资源禀赋以及国家和省关于农业和生态环境保护的战略确定的。
第三章目标和任务
第一节战略目标
到2020年，推进形成我省主体功能区的主要目标是：
——国土空间开发新格局基本确立。
按照重点开发、限制开发和禁止开发三类主体功能区，构建以“一带一圈一群”为主体的城镇化战略格局，以“五区十五基地”为主体的农业发展战略格局，以“三屏三网”为主体的生态安全战略格局。
不同国土空间的主体功能更加突出，生产空间集约高效，生活空间舒适宜居，生态空间自然秀美。
——国土空间开发更加高效。
全省开发强度控制在15.5%，城镇空间控制在5000平方公里以内，农村居民点空间控制在10000平方公里以内，耕地保有量不低于580万公顷，其中基本农田不低于491万公顷。
绿色生态空间继续扩大，其中林地面积扩大到485万公顷。
空间利用效率大幅度提高，城市空间每平方公里生产总值提高一倍，人口密度达到每平方公里10000人，人口和经济在国土空间的分布日趋协调。
——城乡和区域发展更加和谐。
不同主体功能区及同类主体功能区不同地区之间城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入和生活条件的差距缩小。
公共财政支出规模与公共服务覆盖的人口规模基本匹配，基本公共服务均等化取得重大进展。
城镇化率提高到60%左右。
——可持续发展能力增强。
全省生态系统稳定性增强，生态环境质量明显改善。
森林覆盖率提高到35%。
主要污染物排放得到有效控制，主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%左右。
自然灾害防御能力明显提高。
应对气候变化能力显著增强。
生态功能区水源涵养、水土保持、生物多样性维护等生态功能明显提升。
表一：
全省国土空间开发规划指标
指标
2010年
2020年
开发强度（%）
14.13
15.5
城镇空间（万平方公里）
0.33
0.5
农村居民点（万平方公里）
1.15
1
耕地保有量（万公顷）
589.49
580
基本农田（万公顷）
490.73
490.73
粮食播种面积（万公顷）
647.8
647.8
粮食总产量（万吨）
3080.5
4000
林地面积（万公顷）
443.18
485
森林覆盖率（%）
27.53
35
森林蓄积量（亿立方米）
1.81
2.6
注：
国土空间开发规划指标依据2010年度土地变更调查数据及相关部门规划数据。
第二节战略任务
为完成上述目标，必须构建安徽省国土空间发展的“三大战略格局”：
——构建以“一带一圈一群”为主体的城镇化战略格局。
加快皖江城市带、合肥经济圈、皖北城镇群城镇化步伐，积极打造以皖江城市带、合肥经济圈为主体的江淮城市群，壮大合肥、芜湖、安庆、蚌埠、阜阳、黄山等区域性中心城市，加速合肥经济圈一体化进程，促进合（肥）淮（南）、芜马、铜池、宿（州）淮（北）融合互动，推动沿江城市跨江发展，其他地区围绕现有城镇进行据点式开发。
——构建以“五区十五基地”为主体的农业发展战略格局。
在淮北平原区重点建设优质小麦、棉花、玉米、大豆生产基地和畜禽产品养殖基地，在江淮丘陵区重点建设“双低”优质油菜基地和优质畜禽产品生产基地，在沿江平原区重点建设优质水稻、小麦、棉花、油菜生产基地和优质水产品、畜禽产品养殖基地，在皖西大别山区和皖南山区重点建设优质茶叶基地。
积极推动木本粮油、特色水果等其他农产品基地建设。
——构建以“三屏三网”为主体的生态安全战略格局。
打造大别山区、皖南山区、江淮丘陵区森林生态安全屏障及水系林网、农田林网、骨干道路林网生态安全网络，加强长江、淮河、巢湖等河流湖泊和大中型水库水生态功能区建设，强化各类自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、湿地公园、森林公园、地质公园、蓄滞（行）洪区等禁止开发区域生态保护，在重点生态功能区及其他环境敏感区、脆弱区划定生态红线。
第三节主体功能区划分
根据国土空间综合评价，基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，统筹考虑国家和我省经济发展战略布局，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，将我省国土空间划分为三类主体功能区，即重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。
重点开发区域是指具有一定经济基础、资源环境承载力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。
重点开发区域分为国家重点开发区域和省重点开发区域。
限制开发区域分为两类：
一是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，具有较强农产品生产和供给能力，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。
二是重点生态功能区，即生态系统脆弱、生态功能重要，必须以生态系统保护和生态产品生产为首要任务，应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。
限制开发区域按层级分为国家农产品主产区、国家重点生态功能区和省重点生态功能区。
禁止开发区域是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。
各类主体功能区，在经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家和省支持重点不同。
对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。
表二：
安徽省主体功能区划分方案
主体功能区类型
片区
范围
面积（平方公里）
面积占全省比重（%）
重点开发区域
国家重点开发区域
（江淮地区）
合肥片区
合肥市：
庐阳区、瑶海区、蜀山区、包河区、肥西县、肥东县
5107.24
3.64
芜马片区
芜湖市：
镜湖区、弋江区、鸠江区、三山区、无为县、繁昌县
马鞍山市：
花山区、雨山区、博望区、当涂县、和县
6818.64
4.87
铜池片区
铜陵市：
郊区、铜官山区、狮子山区、铜陵县
池州市：
贵池区
3598.70
2.57
安庆片区
安庆市：
迎江区、大观区、宜秀区、枞阳县
2339.50
1.67
滁州片区
滁州市：
琅琊区、南谯区
1404.32
1.00
宣城片区
宣城市：
宣州区
2620.75
1.87
合计
29个县（市、区）
21889.14
15.62
省重点开发区域
阜亳片区
阜阳市：
颍州区、颍东区、颍泉区
亳州市：
谯城区
4092.24
2.92
淮（南）蚌片区
淮南市：
大通区、田家庵区、谢家集区、八公山区、潘集区
蚌埠市：
龙子湖区、蚌山区、禹会区、淮上区
1945.08
1.39
淮（北）宿片区
淮北市：
杜集区、相山区、烈山区
宿州市：
埇桥区
3281.61
2.34
六安片区
六安市：
金安区
1653.33
1.18
黄山片区
黄山市：
屯溪区、徽州区
592.03
0.42
合计
20个县（市、区）
11564.30
8.25
合计
49个县（市、区）
34453.86
23.87
表二：
安徽省主体功能区划分方案（续）
主体功能区类型
片区
范围
面积（平方公里）
面积占全省比重（%）
限制开发区域
国家农产品主产区
淮北平原主产区
淮北市：
濉溪县亳州市：
涡阳县、蒙城县、利辛县
宿州市：
砀山县、萧县、灵璧县、泗县
蚌埠市：
怀远县、固镇县、五河县淮南市：
凤台县
阜阳市：
临泉县、太和县、阜南县、颍上县、界首市
30544.37
21.80
江淮丘陵主产区
合肥市：
升级会员 