八年级可持续发展理念下的中国行政体制变革.docx
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八年级可持续发展理念下的中国行政体制变革
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第五章可持续发展理念下的中国行政体制变革1
第一节、行政体制概述2
一、行政体制2
二、当代中国行政体制改革的历程回顾3
第二节、可持续发展理念与行政体制改革6
一、我国行政体制改革之反思7
二、我国行政体制改革之方向9
第三节、可持续发展理念下的中国行政体制变革12
一、行政体制改革的目标变革：
经济调适型的改革转变为社会回应性的改革12
二、行政体制改革的路径变革：
运动推行型向法治推行型转变13
三、行政机构改革：
狭义行政主体向广义行政主体的转变14
四、行政运行机制变革：
协调制衡型取代高度集权型23
五、行政责任机制变革：
严刑峻法型向刚柔相济型转变25
第五章可持续发展理念下的中国行政体制变革
刚刚闭幕的中国共产党第十七次全国代表大会,对我国今后5年“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”作出了总体部署,提出了一系列新观点、新概括、新任务和新举措,具有很强的战略性、系统性、理论性和实践性,对今后5年乃至更长时期推进我国的行政管理体制改革具有重大而深远的指导意义。
胡锦涛同志在十七大报告中明确指出“:
要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
”与十六大报告相比,十七大报告关于行政管理体制改革的内容篇幅更长,要求与目标更加明确和具体。
这既充分说明十六大以来我们对行政管理体制改革的认识更加深化,行政管理体制改革在实践推进与理论研究上取得了重大进展,也充分说明新形势新任务对行政管理体制改革提出了更高、更紧迫的要求,如何在可持续发展理念指导和引领下加快推进行政管理体制是极其重要和迫切的问题。
在实施可持续发展战略过程中，政府的正确政策导向及其自身的践诺行为所产生的推动作用无疑十分重要，甚至可以说是决定能否推行可持续发展的关键所在。
但是，政府的引领和推动作用在很大程度上要受制于政府既定的行政体制形态。
也就是说，科学的行政体制将有助于积极推进可持续发展，而僵化的行政体制则会禁锢可持续发展的思维及其步伐。
国家早在1994年制定的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展》白皮书中就已经意识到了行政体制对可持续发展的影响，因此，国家决定在确定可持续发展的战略与重大行动中，要“改革体制，建立有利于可持续发展的综合决策机制；调整现有政府部门的职能，加强部门间的广泛协商和合作，建立协调的管理运行机制和反馈机制，使各部门之间采取协调一致的行动，必要时建立新的组织协调机构，以保证可持续发展战略目标的顺利实现。
”进入21世纪之后，我国行政体制问题依然备受关注。
新近召开的党的十七大报告中就对行政体制改革问题有了新的阐述。
“要抓紧制定行政体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
……加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调整合机制”。
这就从更高层面对可持续发展进程中的行政体制改革问题提出了新要求。
探讨如何改进行政体制问题，自然首先需要对其涵义予以明确
第一节、行政体制概述
一、行政体制
行政体制，是国家推行行政事务所建立的管理体制，有广义和狭义之分。
从广义政府的意义上说，行政体制涉及到国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。
从狭义政府的意义上说，行政体制仅指国家政权中的行政机关，在中国即指中央政府（国务院及各部委）和地方省（市、自治区）、市（州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇、民族乡）各级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。
所谓当代中国的行政体制改革，是指以狭义政府为对象的行政系统改革。
具体地说，当代中国行政体制改革涵盖了以下6项改革：
行政机构改革与行政职能转换;人事干部制度改革;中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系）改革;行政决策体制改革;行政区划体制改革;行政监督体制改革。
对行政体制内涵的把握，当前学界一般是从主体角度或者是从要素角度来加以认识的。
前者认为，行政体制是有关政府序列的体制；后者则认为，行政体制是指行政机构设置、人员配备、职能分工等组织结构体制和行政管理的运行机制。
虽然他们以及其他学者对此认识角度各异，但都“着重以政府职能、权力为核心，并结合与此相关的组织机构、运行方式等问题来构建行政体制的内在结构，以此把握行政体制的边界”，因此，行政体制的一般内涵应当是“为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称”。
我们同意这样的观点，并认为行政体制的上述要素都将在可持续发展进程中发挥各自的影响；其中，政府职能的定位不仅决定着政府权力的配置，并不可避免地与运行规则和法律保障等内容密切相关，而且还涉及到政府与社会、公民等之间的权利义务关系的调整，因此，在可持续发展视野下审视我国当前的行政体制改革问题，明确如何根据可持续发展的要求来调整行政职能，应当是问题的关键之所在。
因为，政府职能的转变，实际上就是“根据社会发展的要求来判断、选择和确定原有的行政职责哪些需要保留或转移，哪些需要增加或减少；原有的行政功能哪些需要强化和弱化，哪些需要开发或取消等等”，鉴于可持续发展是一种需要在全新发展理念指导下的发展模式，其战略目标及其赖以支撑的行动纲领都有别于传统模式，因而对政府原有的行政职能（责）就有了新的要求。
质而言之，行政职能是否适时地与之相匹配，将直接决定着可持续发展能否顺利推进；而对行政职能问题的探讨，则又必须置于行政体制之下进行。
二、当代中国行政体制改革的历程回顾
建国以来，我国行政改革的进程总体上可以分为两个阶段:
第一阶段是保持传统体制的行政改革阶段，时间是从1949年至1978年。
这一阶段的改革本质是适应传统计划经济的需要来建构政府体制，是对传统行政体制进行修修补补式的改造。
第二阶段是重塑政府体制的行政改革阶段，时间是从1978年至今。
十一届三中全会以来,伴随着改革开放和现代化建设的逐步推进,我国政府进行了五次规模较大的行政体制改革。
这些改革在政府职能的转变、政府结构的优化、政府管理方式的更新以及公务员队伍素质的提高等方面取得了一定的成绩。
但与经济、社会的发展相比,行政体制依然滞后,从而导致了许多摩擦和冲突,也引发了腐败、侵权等社会问题。
（一）关于行政机构改革和职能转变
从1978年以来，中国的行政机构改革先后进行了6次，即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，平均每5年进行一次。
1、1982年改革：
在1982年行政机构改革开始时，中国的国务院行政机构由1978年的86个增加到100个，工作人员达5万余人，达到新中国建国来的最高峰。
造成机构多、官员多的直接原因是，“文化大革命”后许多老干部复出，职务得到恢复，需要安排。
如当时的第三机械工业部，安排正副部长18人。
这次机构改革的内容是撤并机构、裁减人员，以解决干部副职过多和干部老化。
这次机构改革，是新中国建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。
这次机构改革不仅以精兵简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中的一些条件成熟的单位改革成了经济组织。
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2、1988年改革：
1982年机构改革后，国务院工作机构又陆续增加，到1986年底，国务院工作部门共设置72个。
1987年12月30日，李鹏在国务院全体会议上宣布了新的国务院机构改革方案。
重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。
改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。
通过改革，国务院的机构由72个调整为65个:
除国务院办公厅外，部委机构由45个调整为41个，直属机构由22个调整为18个，办事机构由4个调整为5个。
与1982年的改革相比，这次机构改革第一次明确提出，“以转变政府管理职能为关键”。
但是，这次转变职能的任务没有完成。
3、1993年改革：
1988年的机构改革，最终仍然成为旧体制的又一次“回归”。
到90年代初，国务院的工作部门膨胀至86个之多;地方政府平均数省级达到70多个，市级达到65个，地区级达到50多个，县级达到45个。
1991年末，全国各级政府工作人员达到920万人，当年全国行政管理费开支达370多亿元，占国家则政支出的37%。
沉重的负担再次敲响警钟!
1992年10月，党的“十四大”作出了“下决心进行行政管理体制和机构改革”的决策，并提出从1993年开始3年内基本完成机构改革。
改革后，国务院部委和直属机构、办事机构由86个减为59个，后又陆续减至40个。
这次机构改革有两大特点，第一，突出了在建立社会主义市场经济条件下，要把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的基本目标;第二，突出地把转变政府职能放在首位，以转变政府职作为机构改革的指导思想。
但是，这次机构改革也并不令人满意，没有完全实现以上提出的目标和指导思想。
4、1998年改革：
1998年机构改革是针对上一次机构改革存在的问题而展开的。
这次机构改革，是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。
这次行政机构改革，由于是在建立社会主义市场经济体制有了6年的时间后进行，因而具备了比1993年改革更好的社会环境和基础。
通过改革，国务院组成部门由40个减为29个;各部门内设司局级机构减少200多个，机关人员由3.2万人减为1.6万人，减少一半。
省级政府工作机构由平均5s个减少为40个，平均减少20%;人员平均精简47%，共减编7.4万，是历次机构改革精简力度最大的一次。
5、2003年的行政改革：
为了解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障，2003年3月，第十届全国人大一次会议审议通过了新一轮的国务院机构改革方案，启动了改革开放以来的第五次行政改革。
改革的指导思想是:
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
从机构改革的方案来看，政府职能的转变与调整体现在以下方面:
加强宏观管理与监督;健全社会管理与监督;重新界定中央与地方政府职能;加强服务职能。
6、2008年的行政改革：
2008年的行政改革对政府机构和职能进行以大部门体制为龙头的调整。
改革有三个重点:
一是加强和完善宏观调控，合理配置宏观调控部门的职能，形成科学权威高效的宏观调控体系；二是加强社会管理和公共服务部门建设，健全管理体制，强化服务功能，保障和改善民生；三是按照探索职能有机统一的大部门体制的要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置。
根据三个重点的要求，《国务院机构改革方案》明确了改革的五个着力点：
一是合理配置宏观调控部门的职能；二是调整完善行业管理体制；三是完善能源资源和环境管理体制；四是理顺市场监管体制；五是加强社会管理和公共服务部门建设。
在由27个组成部门、1个直属特设机构、15个直属机构、4个办事机构、16个部委管理的国家局、14个直属事业单位构成的新的国务院机构中，作为大部门体制探索而新组建的有交通运输部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等，显然，新的框架重要的不是机构数量的增减，而是机构职能的重大调整。
这是第一次对政府机构职能以大部门体制为龙头进行调整，与精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快干部队伍年轻化为任务的1982年改革；与首次提出转变政府职能但主要解决弱化专业经济部门直接干预企业经营活动等职能，增强政府宏观调控能力和转向行业管理问题的1988年改革；与初步提出适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率目标的1993年改革；与着力转变政府职能，实现政企分开，调整政府组织结构，实行精兵简政，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制的1998年改革；与以深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、继续推进流通管理体制改革、加强食品安全和安全生产监管体制建设为重点的前五次改革相比，这次改革显然通过大部制为示范，使政府机构和职能调整开始了由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式的转变，由权力型政府定位向服务型政府定位的转变。
（二）关于人事干部制度改革
新时期以来中国的人事干部制度改革，集中表现为改革原有干部制度，建立公务员制度。
当代中国的公务员制度，是在对原有干部制度进行改革的基础上，逐渐演化形成的。
它经历了以下四个主要的发展阶段:
1、革故鼎新阶段（1975年12月一1957年9月）。
1975年和1979年针对当时干部队伍老化的状况，提出要让年轻干部接班，建立退休制度。
改革涉及到考试、考核、奖惩、升降、监督、罢免、福利、待遇、退休、退职等干部管理工作的方方面面的各项制度。
2、初创与试行阶段（1957年10月一1993年7月）。
1957年10月，党的“十三大”报告明确指出，“干部制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。
要制定《国家公务员法》，筹建国家行政学院。
这一决定，成为当代中国公务员制度创建的界碑。
从1989年初起，开始公务员制度的试点工作，经过三年多的试点工作，较好地取得了预期目标:
全面进行了公务员制度的试验，探索和总结了公务员管理各个环节的经验;通过试点，进一步检验和修改草拟中的《国家公务员暂行条例》及其他各项配套法规。
3、确立与发展阶段（1993年8月一1997年8月）。
1993年8月14日，国务院令第125号正式颁布了《国家公务员暂行条例》。
《国家公务员暂行条例》是经过数年起草、修改，并在实践检验的基础上形成的。
它的产生，标志着我国公务员制度的理论与实践进人一个新的阶段。
4、深化改革阶段（1997年9月至今）。
1997年9月，党的“十五大”提出了“推进政府机构改革”，“深化人事制度改革，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”的任务。
1998年3月召开的九届全国人大以法律形式通过了政府机构改革方案，国务院机关干部编制总数减少一半。
这宣告了公务员制度进入深化改革的阶段。
新一轮的公务员制度改革，因其与按照社会主义市场经济的要求转变政府职能、实行政企分开的机构改革相配套，将最终使公务员制度步上科学化、完善化的轨道。
（三）关于中央与地方关系（包括地方与地方、地方与企事业单位之间关系）
改革中央政府与地方政府关系，其核心问题是权力的分配。
从新中国成立到改革开放之前，中央政府和地方政府关系的变化，大体构成放权一收权的怪圈。
改革开放以来，为了推进经济体制改革，调整国家权力结构，克服中央高度集权的弊端，我国对中央和地方的关系进行了一系列的调整。
调整的总体思路是简政放权:
中央向地方放权，政府向企事业组织放权。
但放权中也有收权。
20多年来中央与地方关系体制的改革，大体经历了以下四个阶段:
1、从1978年到80年代中期，提出并实施权力下放的改革措施。
在这一时期，国家发布了一系列法规和文件，在实践中进行改革和探索。
放权分三个层次:
一是上一级政府向下一级政府放权;二是政府综合管理部门向企业主管部门放权;三是政府企业主管部门向企业放权。
2、20世纪80年代中期到90年代初，进一步下放权力，同时克服权力过分分散的弊端。
1987年党的“十三大”报告针对权力过分集中的弊端，提出了进行管理权限改革的原则:
“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。
在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。
在政府同企事业单位的关系上，要按照自主经营、自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事情由各单位自己管，政府的责任是按照规则政策为企业服务并进行监督。
”按照上述法规、文件的规定，从中央到各级地方人民政府采取了许多实际措施，主要内容是中央向地方放权，政府向企业放权。
如国务院从1988年7月起，下放外资企业审批权，省、直辖市、自治区、经济特区、计划单列市均可审批。
同月，经贸部决定在经营外贸企业审批权等9个方面下放权力，放宽政策。
1988年8月，京、津、冀地区改革外贸体制，70多家企业获自营出口权。
3、20世纪90年代前期至2000年，对下放权力进行反思、评估，深人探讨中央和地方事权划分。
80年代末放权过多，尤其是财权下放过多，出现“财政弱中央”的局面，有人认为国家不应再放权了，而且应该收权。
在处理中央和地方关系问题上，肯定了要继续放权，但要正确划分中央和地方的事权。
普遍的观点认为，可将权力分为中央专有、地方专有、中央和地方共有三种:
（1）中央专有的权力主要是:
外交、国防、国家安全、货币发行（特别行政区除外）、海关、国家税收政策及国税征收、宏观经济调控、重大基础设施建设等。
以上权力必须由中央制定并负责执行。
（2）地方专有的权力主要是:
民族区域及特别行政区自治、地方税征收、地方基础建设、举办地方事业、区域经济合作等。
以上权力由地方行使，中央不应任意干涉。
（3）中央与地方共有的权力极为广泛，主要是经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等。
第二节、可持续发展理念与行政体制改革
可持续发展不同于传统的发展方式,它强调经济、社会和环境的和协与统一,是一种科学的发展观。
在可持续发展框架下,利益主体趋于多元,利益内容趋于丰富,利益结构趋于理性,这客观上要求行政法治摆脱单纯“人类中心主义”的束缚,主动亲近自然,关注未来人,在全新的境界中对利益进行设计和权衡。
行政法治的运行也即为对利益界定、确认、分配以及协调,从而最终保障、促进利益实现的过程。
因此,行政法治的实质可以说就是利益权衡问题。
那么在各种利益面前,我们又应当如何进行取舍呢?
一、我国行政体制改革之反思
一般而论，我国现行政治体制和行政体制源自前苏联模式，是在计划经济基础上建立起来的。
在改革开放前，这种体制的弊端还不是十分突出；但随着改革开放进程的加快，特别是市场经济的确立和逐步完善，其缺憾愈亦凸显，典型表现就是政府习惯于采用行政命令手段而疏于或者不善于运用经济与法律等手段来进行管理，从而形成了基于“官本位”而构筑的集权化行政体制。
不可否认，这种“政府全能化、高度集权化”的行政体制，在特定的历史时期曾起到过积极甚而是决定性的作用，但随着改革开放的日渐深入，则越来越使得转型时期的我国经济、社会发展乃至政治文明建设都面临着诸多难题。
就可持续发展而言，现行行政体制除了政府集权过多，管制功能突出，干预私人领域过多过频等弊端外，还特别暴露出了诸多的不相适应之处，比如：
在机构设置方面，囿于行政职能界定不科学，不仅导致部门林立，而且还造成了机构臃肿；在具体行使行政权力过程中，政府机构相互间缺乏有效的协调机制，欠缺行政应当具有的统一性与内在协调性；在行政目标的追求上，各地各部门都片面强调以GDP为指标的数字政绩，追求眼前利益而普遍无视长远利益；在与自然的关系处理方面，肆意以牺牲人类生存环境为代价来牟取经济利益，等等。
不可否认的是，发展固然是可持续发展的核心，但这种发展是在提高人口素质、保护生态环境和保持自然资源永续利用前提下所进行的经济与社会发展。
作为基于人民授权、并以维护和增进民众福祉为唯一追求的政府来说，其应当在有效处理人与自然之间、当代人与子孙后代之间以及国内不同区域之间的发展关系上发挥积极的作用，唯有如此，才能贯彻落实科学发展观，才有可能建设好和谐社会。
由此观之，在可持续发展视域下，现行行政体制确有进行改革的必要性与紧迫性。
在行政体制基本要素中，“职能设定是基础，权力配置是核心，运行规则是关键，法律保障是手段；它们之间相互联系、相互作用，共同构成了行政体制的总体框架。
”结合可持续发展的要求，针对我国现行行政体制中存在的问题，我们认为，当前我国行政体制改革应当在以下几个方面进行努力：
1、职能设定：
从专业管理向综合管理转变
作为国家战略之一，可持续发展战略无疑是一系统工程，不仅需要全社会共同努力，而且更需要政府职能部门之间通力协作，协调一致，形成合力，而绝不能制造内耗和相互制肘。
改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年进行了五次机构改革，政府职能转变虽然取得了重要进展，但行政管理体制方面仍然存在机构设置过多、职责分工过细、协调配合不力、微观管制过多、宏观管理不足等实际问题，已经暴露出与可持续发展的要求不相适应之处；特别是政府机构分工过细、性质趋同和职责交叉等问题的存在，产生了一系列的负面影响。
同时，当前行政职能设定的现实诉求，不仅要解决好政府职能部门之间的权力设置与协调运作，更要特别注意正确处理好垂直管理部门与地方政府间的关系。
由于此二者分属于不同的管理系统，全局观念与局部观念的客观差异，导致它们在现实生活中往往缺乏一致性与协调性，当出现职能交叉或职能空白的情况时往往得不到及时解决，十分有害于可持续发展。
针对上述两个方面的问题，党的十七大报告就明确指出，“规范垂直管理部门和地方政府的关系。
加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。
”可以说，当前国务院正在启动的“大部委制改革”，就是对政府职能从专业化管理向综合性管理转变的一次革新，至少说是一种尝试。
2、权力配置：
控权与放权的博弈
中国作为一个后发型的工业化国家和比较落后的农业大国，无疑需要加快经济发展速度，甚至全社会都需要阶段性地容忍以经济建设为中心。
经济与社会发展都需要创新、需要开发社会的创造力。
现代化进程，同时又需要国家对开发进行有效的控制，对资源进行合理的利用，对未来进行合乎实际的规划。
我国经济体制改革的不断深化，也暴露出了行政权力配置方面的诸多弊端。
从某种意义上讲，权力配置过程中产生的摩擦，正是国家在寻求“放权”与“控制”两者平衡的外在表现。
如何合理配置权力，对于完善适应可持续发展需要的行政体制就显得尤为重要。
孟德斯鸠曾做过这样一个论断，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止，并由此引申出另一论点：
要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。
质而言之，控权与放权的博弈仅仅是问题的表象，权力配置的内核仍然在于依托权力间的合理分配、制衡以达到发挥权力效能的目的。
在政治学视域下，权力是一种广泛的影响力或支配力，它所强调的是事物的相互作用以及这种作用的不平衡性，也就是一定主体对一定客体的支配，并且通过这种支配使客体的行为符合主体的目的性。
上述思想折射到实际操作层面，则主要体现在中央与地方的权力配置上。
根据可持续发展的要求，行政权力配置应当在牢固树立中央权威和全国一盘棋的前提下，在设计好行政监督与法律监督机制的基础上，中央应尽量放权予地方，让地方有更多的自主性，从而可以因地制宜地进行经济建设与推动社会事业发展。
而之所以要强调全国一盘棋，主要是保证可持续发展战略的贯彻落实，减少局部利益蚕食整体利益现象，防止区域间发展不平衡的继续扩大，从而避免出现减损可持续发展的总体效果。
当然，这种全国一盘棋是宏观上的规范，而不是具体事务的干预甚至是事无巨细的包办；因为在我国，窒息地方主观能动性和扼杀地方积极性的教训是深刻的。
3、运行规则：
绩效与发展的均衡
我们处于一个对绩效要求极其苛刻的时代，达尔文式的优胜劣汰
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