我国养老保险制度改革的回顾与分析Word下载.docx
《我国养老保险制度改革的回顾与分析Word下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国养老保险制度改革的回顾与分析Word下载.docx（11页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
为适应各地区的不同情况，当时提出了两个实施办法，并允许地方自由选择甚至适当修改，从而导致了社会基本养老保险失去了统一性。
1997年7月，在总结各地改革经验的基础上，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了个人账户的规模和资金来源，统一了企业缴费比例，统一了养老金计发办法，同时将基本养老保险范围扩大到“城镇所有企业及其职工”，城镇个体劳动者也要逐步加入。
1998年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，决定将原来n个行业的行业内养老统筹移交地方管理;
提高统筹层次，加快实施省级统筹;
养老金的差额缴拨改为全额缴拨，实施养老金社会化发放。
1999年1月，《社会保险费征缴暂行条例》发布实施，基本养老保险费的征缴工作走上了规范化，法制化的道路，基本养老保险的覆盖面也得到进一步拓宽，养老保险基金的结算方式也逐步改为全额缴拨。
2000年12月，国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（以下简称《试点方案》）。
《试点方案》提出完善社会保障体系的总目标是:
建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
2001年7月，辽宁省率先开始进行试点工作。
2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。
完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户，将城镇从业人员纳入基本养老保险，建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。
强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全。
鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。
农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。
有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。
2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式发布。
下一阶段在企业职工基本养老保险领域的主要任务是:
确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活;
逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度;
统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围;
改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制;
根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平;
建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任;
加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制:
进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。
该决定中明确规定“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。
”这个规定在社会上引起了一场不小的风波，再一次将社会的目光吸引到“中国养老保障制度改革”这一历史性的重大话题上。
二、对改革开放以来我国的养老保险改革争议问题的研究综述
国内对城镇养老保险体系的主要研究认为:
提倡政府只为居民提供最基本的退休收入保障，降低现有社会养老保险保障水平，减轻政府财政负担;
基本养老保险制度由现收现付制向部分基金积累制的转换;
在确保养老保险第一支柱的同时，加强其他支柱的建设。
如刘昌平（2010）指出:
“由于国有企业改革中产生的历史问题，转制成本的责任归属不明确，加之“未富先老”的社会经济现实，导致基本养老保险制度再一次陷入困境，基金收不抵支、个人账户“空帐运行”、企业负担过重、缺乏依法行政和有效监督机制等。
提出了如彻底分离统帐制度、建立国民养老金与强制性企业年金制度的改革建议。
”
朱青（2002）认为“国家、企业和个人分别举办养老保险可以大大减轻政府养老的财政压力，在我国当前的改革背景下，这种“三足鼎立”的养老保险计划既可以使国家的公共养老金计划得到一定的补充，让退休职工生活得更好，同时也可以为我国的国有企业改革和资本市场的完善创造有利的条件。
宋晓梧（2001）等认为，“补充保险发展缓慢，在一定程度上会制约基本保险制度的改革，因为要降低国家负担的基本保险待遇水平，必须大力发展补充保险，从而可以保证职工保险待遇总水平不会因基本保险待遇减少而大幅度下降。
而且补充保险可以较好地体现不同地区、行业、企业的经济发展差别，有利于在社会保险领域实行公平和效率原则相结合。
郑秉文（2005）指出，我国目前城镇职工基本养老保险仅仅覆盖部分城镇职工，2002年建立基本养老保险的在职职工数量占城镇从业人员的44.9%和全国从业人员总量的15.1%，还有相当规模的城镇从业人员、非农从业人员没有基本养老保险，而且从我国目前的情况看，短期内继续扩大基本养老保险制度的覆盖面非常困难，这意味着有相当数量的从业人员需要依靠家庭或其他“非基本养老保险制度”解决老年保障问题，这就为企业年金等补充养老保险计划提供了巨大的发展空间。
而且，根据养老制度的改革目标，我国基本养老保险的替代率将逐步由85一90%之间下降到60%以下，这也为补充养老保险的发展提供了空间。
他还指出建立基本养老保险制度与发展企业年金、商业保险并不矛盾，二者可以相互补充、相互促进，而不完全是相互替代，因此不能因为目前基本养老保险还不完善而忽视补充养老保险的发展。
仇雨林（2004）指出企业年金是公共年金的重要补充和扩大，提高了老年人的收入水平。
企业年金计划的建立，分散了老年收入的风险，提高了保障的功能。
公共年金计划的目的是向所有老年人提供收入补偿，因此是低水平的收入保障。
企业年金是对基本养老金的补充，是第二份老年收入。
在工业化国家，企业年金的目标替代率一般为20一30%，与公共年金合起来可达到60一70%的总替代率水平。
从基本养老保险制度的改革看，多数学者认为我国应该做实个人帐户，实现真正的现收现付制与基金积累制的混合体制。
如穆怀中、柳清瑞（2006）在对辽宁省做实个人帐户养老保险制度对个人、企业以及政府支出的效应进行深入细致分析的基础上指出做实养老保险个人帐户完全有其可行性;
潘新胜（2007）认为个人帐户不仅要做实，而且应该与现收现付的基本养老保险制度分开，成为基本养老保险的最主要的补充性养老保险。
三、我国养老保险制度改革存在问题
前文说到，1997年国务院颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，按照社会统筹与个人账户相结合的原则，统一了企业职工基本养老保险制度。
统一制度，实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式。
从理论上说，这种模式吸收了社会统筹现收现付制和个人账户预先积累制两者的优点。
个人账户具有较强的激励、约束和监督机制，并能促进统一的劳动力市场的形成；
而社会统筹部分的养老金（基础养老金）是按社会保险的“共济”原则分配的，在寿命长短和收入高低之间统筹共济，保障了公平功能的实现。
从而使整个制度兼顾了公平与效率。
同时，“现收现付制”与“部分积累制”的有机结合，使得在养老基金的分配使用上，社会统筹基金主要用于已经和近期将要退休的职工；
记入个人账户的基金主要用于解决老龄化高峰期退休费增长的需要。
这一模式既可满足当前需要，又可为将来老龄化高峰进行必要的积累。
然而，在实际运行中，社会统筹与个人账户相结合的模式并未达到理想的效果，而是出现了理论与实践的背离。
主要表现为：
1．基金收不抵支，陷入严重的财务危机，从长期来看，制度难以为继。
从目前的现实来看，养老保险基金不能满足目前退休人员的要求。
绝大多数省市的养老保险计划都出现了赤字。
一些省市，基金统筹层次不高，调剂功能受到限制，不能保证养老金的足额发放。
在中央财政进行巨额的转移支付以后，部分地区又出现新的拖欠。
据此进行长期估算，基金缺口将越来越大，未来30年将累计出现2.8万亿元的资金亏空。
有限的财政资金每年被迫用于对离退休职工和下岗人员基本生活的临时性补贴。
造成养老保险基金危机的原因是多方面的，除了人口老龄化程度加剧，从而对保险金的需求增加外，主要有以下几个方面原因：
第一，“体制偏向”导致制度赡养率畸高。
在计划经济体制下，几乎所有的城镇劳动者都在养老保险制度的覆盖之下，他们所积累养老保障权益是要由后来的劳动者偿付的。
而随着改革开放和就业形势的多样化，越来越多的年轻人在国营和集体企业之外的部门就业。
国有企业的就业职工占所有企业就业职工的比例从1980年的63.2%下降到1998年的31.8%，下降了近32个百分点；
同期国有企业创造的工业产值占工业总产值的比重从76%下降到26.5%，下降了近50个百分点（孙祁祥，2001）。
虽然现行体制规定，要将基本养老保险的覆盖范围扩大到城镇所有企业及其从业人员，包括个体工商户及自由职业者，但是由于体制过渡需要时间以及其他一些原因，目前的养老保险体制所覆盖的范围仍以国有和集体企业为主。
日益缩小的人口和资源支撑着庞大的退休人口的养老金支出，支付困境的出现是可想而知的。
因此，扩大覆盖面，改变这种不合理的制度赡养率，已是当务之急。
第二，在职职工提前退休现象严重。
据对上海、广东、山东等13个省、市的调查，从1995年至1997年3年间，新增离退休人员164.4万人，其中提前退休人员为51.7万人，占当期离退休人员总数的31.4%，年支付提前退休的养老金为18.8亿，占当期离退休金总额的23.5%。
第三，保费收缴率逐年降低，缴费基数过低，导致基金供款不足。
养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心，而我国养老保险基金收缴率却是逐年下降。
2．个人账户“空帐”运行，新体制名存实亡。
目前我国社会养老保险只覆盖城镇企事业单位的职工，但支付规模相当庞大。
由于对已退休职工的退休金支付全部从新制度中的社会统筹部分支付，加上退休人员的不断增加，造成收不抵支，只能采取挪用个人账户资金的做法，形成普遍的“空帐”问题。
个人账户遂失去了积累资金的功能，唯余记账的功能。
不仅如此，从目前各地养老金基金的收支情况看，许多地区即使动用了全部个人账户上的资金，仍然收不抵支。
由于资金挪用有继续扩大的趋势，使个人账户名存实亡，相应就无法发挥个人账户的某些优势，使只向部分积累的改革目标落空。
“统帐结合、部分积累”的模式在实际运行中回归到实质上的现收现付制。
3．养老保险制度扩面难，统筹层次难以提高。
我国基金的统筹层级低。
多数地区一直停留在县级统筹，基金管理十分分散，抵御风险的能力十分脆弱，虽然到1998年底，约有29个省区市实行省级统筹或建立省级调剂基金，完成了从县级统筹向省级统筹过渡的制度变迁。
但是省级统筹并没能解决日益加深的全国性养老金支付危机，中央无力在全国范围内统一调配、调剂养老金。
这说明省级统筹仍然是“块块体系”，无法解决各地区养老保险基金收支能力的差异性和不公平性，同时不能建立有序流动的全国性人才市场和劳动力市场。
4．基金管理混乱，存在严重的挪用、挤占、非法运营的现象，流失浪费严重。
同时，由于养老金基金运营效益差，加上投资限制严，基金收益率极低，一度低于通货膨胀率，贬值严重。
四、对我国养老保险制度改革的评价与分析
中国的养老保险制度改革可谓是“路漫漫其修远兮”，改革目标远未达到，各种关系远未理顺，制度远未进入良性运行的轨道。
如果我们对中国的养老制度改革做一深刻反思，就会发现其根源在于制度改革的价值目标和功能定位不当。
而中国为其公共养老金制度改革所定位的目标，也许是任何一个市场经济国家都难以达到的。
1．政府责任与个人责任
以经济自由主义为养老制度改革和建立的指导思想。
表现为推崇治理模式，倾向于积累制、市场化、私有化、民营化、过分强调个人在养老方面的自我保障责任，企图以世界银行的“三支柱”模式来构建中国的养老制度。
因此，其理论指导基本上是属于经济自由主义的。
其目的在于企图减轻政府的负担，回避政府的责任。
中国“统帐结合”的部分积累制就是这种强调私有化、回避政府责任的产物：
设立个人账户，以强调个人责任；
企业和个人承担高缴费率的同时，统筹部分的较大比例以及个人账户基金和统筹资金混账管理，以便统筹资金可以透支个人账户资金，都是政府逃避承担转轨成本责任的表现。
其实，即使是新自由主义思想典型反映的智利的公共养老金制度改革，政府也是承担了相当大的责任的，如承担转轨成本、加大对基金公司的监管、保证最低养老金的给付、提供指数化债券以保护老年人生活不受通货膨胀的影响等。
私有化并不等于政府可以置身事外，而是意味着政府作用范围的变化。
2．对于养老功能的定位
把养老的功能与经济发展的功能混为一体，忽视公共养老金制度自身的基本的制度功能。
由于中国养老金制度的设计和建设是在特殊环境中进行的，它伴随着从计划经济体制向市场经济体制的转变，也就不能不面对国有企业改革，以及下岗再就业等一系列特殊问题。
于是，对我国养老保险制度的功能也就提出了种种要求：
既要能与经济体制改革相配套，又要能应对人口老龄化的挑战；
既要能推动国有企业改革，又要有利于资本市场和金融体系形成，促进经济增长；
既能减轻国家、企业和个人负担，又能维持不低的保障水平；
既体现公平、又提高效率；
既有利于政治稳定，又推动社会全面进步……。
这样的养老保险制度当然是人人所欲，人人所求的。
然而，任何制度及其体系的功能都是有限的，公共养老金制度当然也不例外，它作为长期的、稳定的、规范的制度，不同于针对特殊问题的对策和应急措施。
赋予其太多的责任，必然使其在实际运行中难尽人意，捉襟见肘。
更重要的是，大大削弱了设立公共养老金制度以保护老年人这一本质的处于核心地位的功能的实现。
养老金制度的首要任务就是解决老年人的贫困问题。
在经济上为老年人提供基本的物质保障，从而维护老年人的尊严，维护社会安定。
对养老金制度无论怎样的改革、调整，都应当服务于其制度的根本目标，即保障老年人的基本生活。
将强制性原则和经济功能结合在一起，在理论上是混乱的，其实践本身是危险的。
3．社会保障制度目标与现实需求的冲突
由我国养老保险改革出现的各自为政，个人账户空账及监管不严等问题，我们可以看出目前我国社会保障制度内部的问题与冲突。
一般说来，各国由于受到经济发展等方面的现实需要，其社会保障制度目标也会不同，往往存在着多个目标。
我们可以将社会保障制度目标分为三个层次：
一是基本目标，即保障居民基本生活，维持劳动力再生产能力；
二是中层目标，即促进社会的稳定与发展，也可以称之为政治目标、经济目标以及社会目标；
三是终极目标，即实现社会的公平、正义，使社会成员不因经济、社会、政治及宗教等的差别而普遍享有与社会经济发展相适应的保障，促进社会成员自身的全面健康发展，实现人与社会的全面发展，促进人的自由与人的解放。
这三个目标共同构成了社会保障政策的目标系统。
从系统论角度来看，在一个系统内可以同时存在多个目标，这些目标之间相互配合，并围绕着最为核心的目标展开，那么该系统的稳定性就较好。
但是，如果一个系统中多个目标之间缺乏有效地协调与配合，那么该系统的稳定性将面临着挑战。
如果这些目标相互协调性较好，那么系统在实现目标时就会比较顺利，但是如果不同目标之间存在相互冲突，就会造成混乱。
我国社会保障政策目标系统也是由这三个方面组成的，这三个目标制定上却存在着较大的差别甚至出现相互冲突现象，有的与现实严重脱节。
例如，我国1993年出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中规定社会保障制度的目标是“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业改革和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。
”这种说法对此后我国社会保障制度改革影响极为重大，很多与社会保障相关文献著作乃至教课书中据此就非常强调社会保障制度有两个基本目标：
社会保障是“经济体制改革的配套工程”，社会保障是“社会的稳定器”。
虽然，“保障基本生活”，亦即社会保障制度本身的最基本的“民生”目标通常也会被提及，但是人们往往并没有放在首要地位，而是让位给前面两个目标。
由此可见，中国社会保障制度改革，既有制度本身“保障基本生活”的“民生”目标，又有诸如“社会稳定器”（政治目标）和“经济体制改革的配套工程”（经济目标）等其他目标，如果我们忽视了“民生保障”目标，一味地注重“经济改革配套”目标或“政治稳定器”目标，将会直接引发制度目标的冲突。
具体来说，我国社会保障制度目标相互冲突情况主要表现在：
一方面，由于过于强调作为“经济体制改革的配套工程”的经济目标和作为“社会的稳定器”的政治目标，致使“保障基本生活”的“民生”目标让位于“经济的”和“政治的”目标，这往往使得社会保障制度的“民生目标”反倒被置诸脑后。
因此，一直以来，由于中国社会保障制度的改革被赋予太多的“重任”，其结果却总是难尽人意。
因为过于强调社会保障是“经济体制改革的配套工程”，致使社会保障制度尤其是社会保险制度的设计，往往不是面向全民或全体劳动者，而是“亲疏”关系非常显著：
为国有企业及其职工乃至所有的党政机关、事业单位考虑太多，而为集体企业、“三资”企业、私营企业及其职工以及个体工商户考虑太少，而对农民以及农民工，口头上的重视多于实际的行动。
另一方面，因为过于强调社会保障制度是“社会的稳定器”，致使政府对长远的制度建设所投入的成本（包括机会成本）远远不及对“花钱买稳定”的临时性应急措施的投入。
同时，社会保障所坚持的这个价值目标往往导致“会哭的孩子有奶吃”，促使“上有政策，下有对策”尴尬局面的形成，这样势必产生社会保障基本目标与实际效果之间的冲突。
我认为，社会保障制度制定的目标可以有多个，但是其基本目标只能有一个，那就是在发挥保障人民基本生活方面作用，尤其是在经济社会发展水平较低的时期，“保障民众基本生活”这个基本目标必须明确，其它目标的设定应该主要围绕这一目标展开，而不是相互颠倒，甚至以牺牲“基本生活目标”去追求“经济的”或者“政治的”目标。
4．地方政府对社会保障的责任承担
与此同时，社会保障制度在多层次性与政府主导作用方面也存在着冲突。
众所周知，社会保障制度是一种典型的公共产品。
公共产品的特性决定了单纯依靠市场是无法做到的，因此，必须发挥政府公共行政部门的主体作用。
建立健全社会保障体系，保障居民最基本的生活是政府不可推卸的责任。
然而，在中国这样一个人口大国，如果单纯依靠政府也很难做到保障居民的基本生活。
因此，又必须发挥各方面的社会责任，建立一个包括商业保险、合作保险、企业补充保险与国家强制保险的多层次社会保障制度体系。
但是，如果过分强调社会保障制度体系的多层次性，往往会导致各级政府部门对自己应该承担的社会保障责任的忽视，进而推卸自己的社会保障责任。
从实际情况来看，地方政府对社会保障制度的责任承担要受到这个地区财政能力的制约。
财政丰厚的地区，政府就有可能拿出更多的资金用来解决本地区民生问题，从而承担更多的社会保障责任，而财政收入差的地区则无力进行社会保障制度建设与完善。
这样，便出现了不同地区社会保障事业发展情况差异较大问题。
也就是说，经济条件较好的地区，政府和社会的投入较大，社会保障事业和保障体系往往建立得较好；
而经济落后地区尤其是西部不发达地区，不仅政府的财政支出能力较差，而且社会支持力量较弱，这些地区常常在社会保障制度建设与发展过程中面临着较多困难，他们非常强调城乡之间社会保障制度的断裂性与差异性，并以此作为忽视农村社会保障制度建设的借口。
因此我们发现，长期以来政府将主要精力和财力放在了城市社会保障制度建设与完善上，对农村社会保障事业建设缺乏明确的责任定位，甚至认为在我国目前社会经济条件下，发展农村社会保障事业是不可行的，如果搞城乡统一的社会保障制度简直就是“国策短视”。
有的地区政府在农村即使建立了相关的社会保障制度，但是由于缺乏相应的法律约束，往往造成农村社会保障事业随着政府领导人的变动而左右摇摆。
这样一来，由于政府责任的缺失而导致农民长期缺乏社会保障制度保护，处于社会保障体系的边缘甚至是与社会保障无缘，城乡居民在社会保障制度建立、社会保障项目覆盖以及社会保障需求等方面的冲突十分明显。
参考文献
[1]丁建定.社会福利思想（第二版）[M].武汉：
华中科技大学出版社，2009.
[2]郑功成.社会保障学[M].北京：
中国劳动社会保障出版社，2006.
[3]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M].北京：
人民出版社，2008
[4]肖金萍. 公共养老金制度研究[M].北京：
中国经济出版社，2007.
[5]刘贵平.“统帐结合”式基本养老保险制度的缺欠及改进措施研究[J].社会保
障制度,1999（10）
[6]郑功成.社会保障制度改革必须确立公平的价值取向[J].南方周末,2003
（1）
升级会员 