论烟草专卖文明执法与严格执法的有机结合文档格式.docx

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二、本论：

（一）严格执法与文明执法的内涵界定。

（二）烟草专卖执法现状分析。

1、面对新的工作形势，我们的执法理念与宗旨不能与之相适应。

2、面对新的工作形势，我们的执法队伍建设不能与之相适应。

3、面对新的工作形势，我们的相关工作机制的建立，执法方式的完善不能与之相适应。

（三）实施严格执法与文明执法有机结合的对策。

1、树立正确的执法观。

2、加大法律法规的宣传培训力度。

3、加强执法队伍的建设。

4、加强行政执法的建设。

三、结论：

文明执法与严格执法有机结合。

黄道捷

【内容摘要】专卖执法的观念要与时俱进，要在严格的专卖执法中融入柔性管理、柔和管理、人性化管理这些元素，把管理作为一门艺术来研究，来实践，尤其是在中国加入WTO逐渐融入世界经济潮流之后，烟草专卖管理必须“刚柔并济，相得益彰”。

那么怎样做到执法的有机结合。

要使这二者科学的有机结合，首先必须弄清严格执法与文明执法的现状。

本文试针对这个日益凸显的问题进行探讨，借鉴专卖执法的相关规定，对我国烟草专卖文明执法与严格执法进行了一些粗浅的思考。

【关键词】专卖执法文明执法严格执法

专卖管理工作发展到一定阶段以后，专卖执法的观念要与时俱进，专卖执法的形象要进一步升华，时代倡导我们：

要在严格的专卖执法中融入柔性管理、亲和管理、人性化管理这些新元素，把管理作为一门艺术来研究、来实践，尤其是在中国加入WTO逐渐融入世界经济潮流之后，烟草专卖管理必须“刚柔并济，相得益彰”。

[1]然而，在我们的执法队伍中，却存有这样一种错觉，认为严格执法、加大执法力度就难以做到文明执法，人为地在严格执法与文明执法之间划出一道鸿沟，将二者当作了一对不可调和的矛盾。

究竟该怎样用科学的发展观来认识二者的关系？

笔者在深入调研的基础上，进行了一些粗浅的思考。

一、严格执法与文明执法的内涵界定

严格执法是社会主义法制基本原则中“执法必严”的重要体现，是对行政执法人员提出的基本要求，同时也是依法行政的重要表现形式。

严格执法至少有两个层面的涵义：

第一个层面要求行政执法人员必须秉公执法、严肃执法，严格按照法律规定和程序办案，真正做到以事实为依据，以法律为准绳，不徇私舞弊，不因人而异；

另一个层面则要求行政执法人员不能只重实体而忽视程序，只注意查处案件而忽略办案方式和时限，只注重处罚而忽视当事人的合法权益，以至于在行政复议和行政诉讼案件中处于被动地位。

可见，严格执法要求行政执法人员在执法过程中务必做到“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”这六项要求，务必做到“身正不怕影子斜”，务必做到秉公执法、实施“阳光作业”。

相比之下，文明执法的核心内涵则侧重于“文明”二字，是对严格执法的升华，是新形势下专卖管理工作的必要内容，同时也是“三个代表”思想的重要要求，即：

文明执法是实现政治文明的基础表现形式；

同时，文明执法也是“立党为公，执政为民”的具体表现。

可见，文明执法解决的是“为谁执法”的方向性问题，同时也体现了“水能载舟，亦能覆舟”的深刻道理。

由此，严格执法与文明执法之间的关系主要表现为：

首先，严格执法着重强调执法内容的广度和宽度，构成了执法工作的前提和基础，代表着基础层面的执法；

其次，文明执法着重强调执法形式的深度和高度，则是执法工作的升华和提高，代表着更高层面的执法。

与此同时，我们还应当避免两种错误倾向：

一是认为我们是依法执行公务，卷烟零售户违法了，我们就可以对其颐指气使，言语粗暴，给人得理不饶人的印象；

二是认为我们要搞好服务，卷烟零售户是我们的服务对象，就不加区别地一律“和风细雨”，一旦卷烟零售户吵闹，就采取息事宁人的做法，忘记了自己的责任与使命，拿法律、原则去交换“和平”，这样的“好形象”则要不得。

二、烟草专卖执法现状分析

几年来，烟草专卖执法工作在各级政府、各级烟草专卖局的正确领导下，坚决贯彻 

“一要规范，二要改革，三要创新”的指示精神，认真落实“一头两翼”、“三个转变”的工作方针，解放思想，团结奋斗，开拓进取，在烟草专卖管理方面取得了很大成绩，通过确定和实现两个三年阶段性工作目标，对行业的平稳发展、经济效益的提高、市场秩序的规范起到了非常积极的、重要的作用，卷烟销售数量大幅度增长，卷烟销售毛利大幅度提高。

[2]可见，自《中华人民共和国烟草专卖法》颁布的十二年来，通过严格执法、依法治烟取得了令人瞩目的成就，尤其是实施“三大工程”以来，进一步加强了烟草专卖队伍建设，加大了市场管理的检查频率和监督力度，查处了大量的违法违规经营案件，严厉打击了一批违法犯罪分子，强有力地巩固了烟草专卖管理制度。

然而，这些成果主要是依赖于“刚性管理”取得的，随着中国加入WTO、社会主义市场经济的日趋成熟，随着WHO框架公约的签署、禁烟运动的逐步深入，由此产生的一些个不适应问题日益凸显，使我们下一步面临的形势更严峻，任务更艰巨，挑战更严重：

（一）面对新的工作形势，我们的执法理念与宗旨不能与之相适应。

虽然，每一次机制调整，每一次政策变化，各级烟草专卖管理部门都本着实事求是的工作原则，在深入调查研究的基础上制定了明确的指导思想和应对措施，但一些单位在执行过程中往往出现头重脚轻等不适应情形，这主要表现在：

一是重层面研究，轻深入探索。

一部分同志只重眼前、不重长远，只重经营、不重管理，只重效益、不重市场，只重批发、不重零售，具体工作做得很多，形象工作做得很多，如何占领市场、规范市场、调控市场的问题研究的少，从而导致专卖投入逐年加强、专卖管理力度逐年加大，而违法违规经营行为却屡禁不止、屡查不绝，市场净化率、市场占有率难以达到理想的水平，烟草专卖行政执法人员从而成了灭火队员，疲于奔命。

再如，这次执法服装的治理整顿工作，一部分执法人员只看到了清理整顿烟草专卖行政执法服装对行政执法工作的表层上的、短暂性影响，没有从更深层次上探索这一问题，没有从文明执法的深度、广度及适应度方面来考虑问题，没有认识到内强素质比执法服装更为重要，也没有意识到强化联合执法检查的必要性与紧迫程度。

二是重“刚性管理”，轻“柔性服务”。

这主要表现在一部分同志的“上帝意识”、服务意识不强，只习惯于“打、查、抄”及冲冲杀杀，不习惯于深入细致的工作，在思想观念上单纯地将卷烟零售户作为管理对象，没有及时地将卷烟零售户提升到教育、培训和服务对象甚至是伙伴关系的层面来认识。

再如，虽然卷烟零售户协会已经按照要求、分辖区组建起来，但一些卷烟零售户协会只停留在开开会、讲讲话、发发言的较低层面，其真正意义上的自律作用并没有完全发挥出来。

三是重“外部管理”，轻“内部管理”。

少数执法单位只强调重拳清整卷烟市场，没有将立脚点置于“内管”与“外打”并重的位置，甚至少数执法单位不讲政策、不讲纪律、不计后果，甚至有令不行、有禁不止，违规经营现象时有发生。

（二）面对新的工作形势，我们的执法队伍建设不能与之相适应。

通过几年来人员的充实与调整，烟草专卖执法人员的数量大幅度地增长，以闽清局为例：

现有专卖执法人员27人，与五年前相比增长238％，但执法人员的文化素质甚至业务素质并不乐观。

一是重人员数量，轻人员素质。

闽清局现有烟草专卖行政执法人员中具有研究生以上（含）学历的占比为0；

而具有高中或者低于高中学历的却高达18人，占比66.67％；

其次，执法人员的年龄结构也不甚合理，45岁以上（含）的行政执法人员高达11人，占比40.74％，这部分人员由于年龄因素，其体力、精力只能勉强应对高强度的一线执法工作；

第三，执法人员的稳定性差，闽清局现有外聘执法人员10人，占比37.03％，外聘人员虽然具有年轻等优势，但其素质参差不齐且工作又不稳定、流动性较大，存在着一定程度的执法安全隐患。

二是重外塑形象，轻苦练内功。

近些年，通过执法队伍的调整充实、资格培训和案卷评查，烟草专卖行政执法队伍的整体素质和依法行政水平有了较大提高，例如，近5年来，代表着执法水平的执法案卷制作水平大幅度提高，在参加各级政府组织的历次案卷评查中一直保持较好水平，等等；

但从整体来看，与依法行政的人员素质要求仍然相去甚远。

突出的是内部监管体系尚不健全、社会监督执法体系尚不完善；

此外，执法人员的素质偏低的问题比较突出，有些人员重实体、轻程序，有些人员重处罚、轻依据，还有一些人员重办案、轻证据，执法随意性严重。

三是重执法程序，轻服务观念。

长期以来，烟草专卖执法队伍以刚性执法、冷面孔示人，工作方法简单粗暴，亮证、检查、扣烟、罚款，零售户懒得搭理，特别是和一些有势力的卷烟经营大户关系很僵，以至于暴力抗法事件屡有发生。

烟草执法队伍服务观念应该是一种文明执法的过程，是一种保护零售户合法权益的意识，是一种为零售户提供法律保护、法律咨询的自觉行为，是一种想零售户所想、急零售户所急的职业道德情操，也就是我们常说的“换位思考”，这样才能与零售户有一种心声情意相结合的一种默契。

（三）面对新的工作形势，我们的相关工作机制的建立、执法方式的完善不能与之相适应。

通过几年来的努力，各级烟草专卖行政主管部门已经逐步建立起了联合执法体系、执法监督体系、市场监管体系等三大体系；

推行了统一规范的烟草专卖执法文书文本；

推行了烟草专卖行政执法责任制度；

推行了行政执法案卷评查制度；

推行了案件审理法律审核制度以及重大案件集体审理制度；

但是，仍然存在着执行不到位的问题。

一是重处罚处理，轻教育挽救。

这主要表现在两个方面：

一方面是我县少数行政执法单位在行政执法时正面宣传、鼓励、表彰少，好的得不到精神上的满足，差的得不到及时帮助；

二是在行政执法中，检查监控处罚多，宣传、教育感化少，违法经营户的收敛单凭法律威慑，而非心悦诚服。

以闽清局为例，1999年以来截止2003年年底，共办理案件259起，其中适用普通程序的案件为207起，占比79.92％，而侧重于教育挽救的简易程序案件仅为52起，占比20.08％。

二是重单一服务，轻复合服务。

我市各级烟草专卖行政主管部门通过几年来“转变服务观念”的实践，已经在烟草专卖许可证办理、对卷烟经营弱势群体的合法照顾等方面迈进了一大步，据不完全统计，1999年以来，闽清局已经采取办证上门服务的23户次，按照规定减免办证费用的11户次、减免金额合计186元。

但对卷烟零售户经营业务上的指导，如合理的卷烟品种与数量结构、适当的批零利差、正确的真伪卷烟鉴别常识等，尚待引起重视。

三是重市场净化，轻市场占有。

我市各级烟草专卖行政执法单位都高度重视市场净化率的提高，并采取了多项积极有效的措施；

然而，部分行政执法人员仍然习惯于冲冲杀杀，不懂得对烟草专卖管理的“精耕细作”，甚至连一些常用卷烟的品牌、价格都不熟识，更谈不上对卷烟品种、数量结构的研究，因此忽视甚至完全忽视了卷烟市场占有率的问题，从而导致不能完全掌控卷烟市场动态，专销结合尚不到位。

如：

前一时期外地非法流入闽清市场的（软）中华价格仅为350元，而闽清烟草专卖二级批发户该品种卷烟的价格却高达550元等等卷烟价格差距情况没有得到及时反馈和解决，最终导致卷烟零售户利益受损，甚至导致诱导性违法问题的发生。

三、实施严格执法与文明执法有机结合的对策

通过这次调研，我们深感烟草专卖管理工作“挑战与机遇并存，困难与希望同在”，面对诸多的挑战与不适应，我们务必保持清醒头脑，增强危机意识、全局意识和市场意识，认真采取有效措施，迎难而上，力争在解放思想中统一思想，在统一思想中统一行动，以“三个代表”重要思想为指导，以“立党为公，执政为民”为根本出发点和落脚点，以全面实施完善和提升“三大管理体系”为重点，强化服务，强化规范，狠抓落实，逐步实现从以行政手段为主向以经济手段为主转变，从权力导向型向规则导向型转变，从单纯管理型向服务管理型转变，从传统管理方式向运用现代信息化技术管理方式转变，切实加强和改进烟草专卖执法工作，实现严格执法与文明执法的有机结合。

（一）树立正确的执法观，解决“为谁执法、怎样执法”问题是实现严格执法与文明执法有机结合的基本前提。

胡锦涛同志在论述执法为民思想时，旗帜鲜明地提出了以“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”为内容的新“三民主义”。

[3]这就要求我们行政执法人员要应时而动，牢固树立民本思想，明确“执法为民”的大方向，同时深入解决“怎样执法”的执法态度问题。

一是以解决“为谁执法”问题为依托，以深入贯彻执行国家局“八个严禁”、《烟草专卖文明执法行为规范》为契机，逐步实现由“刚性执法”为主导向严格执法与文明执法相并重转变。

主要通过研究制定烟草专卖行政执法人员“八个严禁”、《烟草专卖文明执法行为规范》的实施细则，统一“为谁执法”的思想认识，明确“亲民走访卷烟零售户”工作机制，确保社会监督、同级监督和层级监督的顺畅无阻。

二是以解决“怎样执法”问题为依托，通过探索创新管理方式，深入探索行政执法艺术，实现烟草专卖执法工作从粗放型管理向集约型管理转变。

随着行业改革的深入，卷烟专营方面已经逐步建立“电话访销、网上配货、电子结算”的经营模式，而这种模式使行业的服务工作在某种程度上落在了行政执法人员肩上，把专卖管理推到了专销结合、以专为主的位置上。

为此，我们要通过提高销量意识，来增强行政执法人员的市场控制能力；

通过提高服务意识，来增强行政执法人员的合作凝聚能力；

通过提高诚信意识，来增强行政执法人员的规范管理能力。

（二）加大法律法规宣传培训力度，创造一个良好的社会执法环境是实现严格执法与文明执法有机结合的重要条件。

几年来，各级行政执法单位先后组织“纪念烟草专卖法颁布十周年”、“3.15消费者权益保护日”、“12.4全国法制宣传日”大型法制宣传教育活动，取得了良好的社会效果，营造了良好的执法氛围。

我们要通过进一步的宣传培训工作，实现宣教对象从卷烟消费者向卷烟零售户转变，宣教方式从统一组织向自律管理转变。

一是强化烟草专卖法律法规效应。

法律至上是人类法治发展进程中提出的重要口号和基本原则之一，其意在强调法律在整个社会规范体系中具有至高无上的地位，是法治社会的重要特征，是实现法治的核心因素。

历年的法律法规宣传一般是采取现场发传单或者通过电视、报纸等媒介进行泛泛宣传，虽取得一定效果，但仍留有空间。

为解决这一问题，我们要拓宽宣传范围和受众面，使不单单是卷烟消费者、卷烟零售户，还要使社会各个阶层、各个方面都了解烟草专卖法律、法规，营造一个烟草专卖的法制氛围；

我们还要在创新宣传形式，通过图文展示、知识竞赛、有奖竟答等多角度、群众喜闻乐见的形式开展宣传教育活动，拉近行政管理双方的距离，增强宣传效果，提高烟草专卖整体素质。

二是强化卷烟零售户的培训力度。

烟草专卖管理工作的难与易、好与坏、优与劣，在某种程度上取决于工作对象素质的高与低。

我们认识到，以往我们对卷烟零售户存在着重管理、轻服务，重宣传、轻培训的偏误，因而导致许多卷烟零售户缺乏烟草专卖法律法规基本知识和卷烟营销基本技能。

显然，这不仅增加了我们工作的难度，更不利于网建基础的进一步夯实。

基于此，建议强化卷烟零售户的培训工作，卷烟零售户的营业前与营业后的培训管理工作由各级烟草专卖行政主管部门负责实施管理；

卷烟零售户的营业中培训与管理工作则集中在卷烟零售户协会进行管理，各级烟草专卖行政主管部门应当给予必要的指导和支持。

三是强化模范典型效应。

加强烟草专卖管理，当然不可忽视“反面教员”作用，通过重拳出击，严厉查处违法违规的人和事，维护法律法规的尊严，这是“法制刚性”效应；

但是，在“德治”并举之际，我们更要强化模范典型效应，用正面力量去推动卷烟市场经济秩序，开展“星级评比”活动，将诚信等级管理的A、B、C类别的书面划分转变为“诚信户”、“一般户”、“警示户”的挂牌管理；

同时，采取精神奖励与物质奖励相结合的办法，实行按等级销售折让等专销结合方式，从而形成“争优创先”的良好市场竞争环境，促进烟草专卖管理走上良性循环轨道。

[4]

（三）加强执法队伍建设，提升执法人员素质是实现严格执法与文明执法有机结合的坚实基础。

烟草专卖执法队伍作为维护卷烟市场秩序的前沿阵地，是烟草专卖管理工作的基础和先导，执法人员工作质量的好与坏，服务水平的高与低，不仅关系到烟草专卖管理职能是否到位，而且也代表着烟草专卖行政主管部门的形象，因此，建设一支学习型、服务型、廉洁型的执法队伍尤为重要。

一是建设一支学习型的队伍，提高人员素质。

我们要从两个角度来强化提高人员素质：

一是通过动态的行政执法人员资格管理，加强文明执法监督。

即：

严格执行“执法人员资格管理办法”，建立健全管理档案、建立运动型的资格管理机制，同时通过向社会发布文明执法行为规范、调查问卷、卷烟零售户座谈会等形式推行群众评议制度、行政执法监督制度，纠正不文明执法行为；

二是通过静态的业务培训，提高行政执法人员的法律素质。

结合工作的实际，采取知识竞赛、“模拟案件审理室”等多种形式开展专卖、法制基本业务技能培训，提高行政执法人员调查取证、案件审理、法制监督和文书制作水平，从而推动依法行政工作向纵深方向发展。

二是建设一支服务型的队伍，提高服务水平。

主要是以“三个代表”重要思想统领全局工作，切实加强行政执法人员职业道德建设，制定职业道德规范，开展职业道德教育，增强法制意识、责任意识，努力树立依法行政、执法为民、文明执法的良好风气；

同时继续采取办证上门、送法到户等多种形式加大对卷烟零售户弱势经营群体的政策倾斜力度。

三是建设一支廉洁型的队伍，树立良好形象。

主要是通过严格执法纪律，提高行政执法人员的文明执法水平，即：

严禁执法不出示证件、着装不整，严禁侮辱刁难行政管理相对人、粗暴野蛮执法，严禁不依照法定程序查扣物品，严禁无法定依据检查非经营性场所，严禁索要收受行政管理相对人的礼金、财物或者接受宴请，严禁酒后执法或者穿着制服到娱乐场所消费。

四是加强行政执法制度的建设，确保执法机制的良性运转。

俗话说“无规矩不成方圆”，几年来，各级烟草专卖行政主管部门先后制定下发了《行政执法监督管理办法》、《行政执法人员资格管理办法》、《重大案件审理管理委员会管理办法》、《查处分离管理办法》、《社会监督管理办法》等近十几项，“三大管理体系”已经初具雏形。

但制度的生命力在于落实，一方面，要求全体行政执法人员在内心深处真正树立了以维护消费者合法权益、保证国家财政收入为第一职责的分之观念；

另一方面，则要求配套的落实措施具体、完备，而专卖管理信息化建设则不失为一条捷径，专卖信息管理系统的推广的运用必将为实现服务化管理、扁平化管理.创造条件，扩大烟草专卖行政主管部门对行政管理相对人信息的及时获取与掌握，同时还有利于烟草专卖行政管理部门实现自上而下的管理与决策机制到管理者与管理对象共同参与、双向互动的管理机制与决策机制的转变。

近年来采用的烟草专卖品准运证网络管理系统就是最佳例证。

几年来，各级烟草专卖行政主管部门虽然在严格执法与文明执法的结合与运用方面迈出了坚实的步伐，但是对于二者，特别是二者之间关系的研究尚在起步阶段，这将是一个长期的、广泛的而又深远的课题，需要一种“摸着石头过河”的精神，在实践中不断地探索与完善。

【参考文献】

1、《加强卷烟零售户的合理布局提高烟草专卖的管理水平》——陈功《福建烟草》第2010年第一期第24页

2、《与时俱进强化管理提升我省专卖管理工作整体水平》——江承康2009年3月21日全省专卖管理工作会议的报告

3、《探讨专卖管理与时俱进之路》——郑文星《福建烟草》第2011年第三期第29页

4、《运用人性化语言与卷烟零售户沟通》——林智杰《福建烟草》第20093年第五期第35页

5、《打造文明之师提高执法水平》——陈功《福建烟草》第2010年第37页第五期第37页

6、《实施以客户为中心的诚信星级管理》——蔡社福、陈华文《福建烟草》第2008年第六期第37页

7、《初探专卖诚信星级管理的切入点》——林书培《福建烟草》第2007年第五期第33页

8、《南安制假活动从遏制向根本转变》——陈秀琴、尤清河《福建烟草》第2009年第六期第26页

9、《法制与道德诚信在社会主义建设中的作用》——林政《福建烟草》第2010年第六期第29页

10、《真抓实干打造专卖精兵》——韩璐《福建烟草》第2011年第二期第22页

11、《省局出台零售户和专卖诚信管理两个办法》——胡小丁《福建烟草》第2010年第二期第33页

12、《管窥中国烟草人才现状》——魏侠利《福建烟草》第2009年第二十期第19页

13、《取消“特零证”的思考与对策》——刘建贵《福建烟草》第2010年第十三期第44页