我国公共预算的编制审批程序分析Word格式.docx
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参考文献………………………………………………………………12
摘要
我国公共预算编制审批程序是预算编制中的重点，与国计民生直接相关。
但于国际通行做法相比,我国的公共预算编制审批程序尚存有相当程度的弊端，本文在吸取前人研究基础上，分析国内预算编制审批程序的现状的基础上，从预算编制和审批两方面剖析我国公共预算编制审批程序的弊端,并提出相应的解决办法。
本文以为其中最关键的是预算编制原则方面,相比传统的量入为出的理财观念，我们有必要向收支大体平衡下的量出为入理财观念转变，允许一定程度的财政赤字，把被动的预算编制活动变为主动的预算编制活动，从而保证政府财政支出的合理化，规范预算编制行为.
关键词：
公共预算，预算编制，审批程序
abstract
Chinapublicbudgetapprovalprocesswasthefocusofbudgeting，anddirectlyrelatedtopeople’slivelihood.Butcomparedtotheinternationalpractice，Chinapublicbudgetapprovalprocessthereisaconsiderabledegreeofmalpractice,studyonthepredecessorstobelearnedinthisarticleonthebasisofanalysisonthebasisofthedomesticsituationofthebudgetapprovalprocess,fromtheanalysisofthebudgetformulationandapprovaloftwodrawbackofpublicbudgetapprovalprocess，andtoproposeappropriatesolutions.Thisthoughtisoneofthemostcriticalprinciplesofbudgeting，comparedwithtraditionalfinancialmanagementconceptsoflivingwithinourmeans，weneedtomoreorlessbalanceofincomeandexpenditureunderthemeasureintothetransformationoffinancialmanagementconcept，allowsadegreeoffiscaldeficits，budgetingactivitiesbecomeactivepassivebudgetingactivities，soastoensuretherationalizationofgovernmentexpenditure,standardizebudgetbehavior.本文为互联网收集，请勿用作商业用途本文为互联网收集，请勿用作商业用途
Keywords:
Publicbudget；
Budgetmaking；
Examinationandapprovalprocedures
前言
自1995年1月1日《中华人民共和国预算法》实施以来，我国逐渐建立和健全一整套较为适应社会主义市场经济体制的公共预算编制制度［1]，其成果显而易见.但是，随着市场经济的发展，以及对外开放的加深，我国现行的公共预算体制尚有许多问题，其弊端和不成熟性亦是逐渐呈现出来。
我国公共预算由国务院编制,具体由财政部负责。
我国现行的公共预算审批程序实行分级预算管理体制，具体为地方各级人民政府负责编制本行政区域的公共预算，也就是地方预算［2］。
再由于国务院要向全国人民代表大会报告各级（中央和地方）公共预算草案的具体情况。
但是实践中,在全国人民代表大会会议召开之前,汇总地方公共预算在时间上落后，无法及时汇总，因而国务院还须代替编制地方公共预算，等到各省、自治区、直辖市报送备案的公共预算汇总后,再报以全国人大常委会备案,这种审批程序虽然在理论上对公共预算编制的重新审核具有重要意义，但弊端也是是相当明显的。
对于我国的编制程序，大部分学者主张“两上两下制”［3]，即部门编制预算上报财政部门，财政部门对此进行审核并下达相应指标，然后再由部门根据指标编制新预算呈报财政部门，财政部门根据人大批准的预算草案批复部门的预算编制。
但因为存在实践执行中的缺点,部分学者故此主张规范执行中的方法。
另外则是如李燕先生所建议的那样，“加财政下发预算编制框架建议”,将“两上两下”增为“三上两下”.本文围绕预算编制这一主题，分两部分论述：
首先是简述我国预算编制审批的现状;
第二部分则是通过总结我国预算编制的弊端，提出对我国预算编制制度的意见［4］。
一、我国公共预算编制审批程序现状
（一）、我国公共预算的编制制度现状
预算编制分为实体制度和程序制度[5］,对于实体制度,又因主体、时间、收入范围等各存争议。
其中最厉害的是原则问题，有学者强调公开性和真实性原则，有学者则主张适度性和节约统筹性原则。
预算编制主体有关这一问题，国内的研究较少,学者大多认同我国预算编制主体的现状。
预算编制时间大多数学者都认为我国预算编制时间过短，积极呼吁延长编制时间.预算收支范围在我国理论界主流观点认为我国的预算编制范围过窄，缺乏完整性.预算编制方法我国理论界的主流观点是“借鉴西方国家零基预算、绩效预算的方法"
［6].预算编制组织形式我国的主流观点是应完善复式预算制度。
预算编制单位我国大多数学者认为我国应该继续明确实行部门预算。
（二）、我国公共预算审批程序现状
根据国务院要下达中央预算编制的通知可知，我国公共预算审批程序现状的基本现状是对编制下年预算提出要求，同时还向地方下达编制地方预算的通知。
通常情况下，每年8月份上旬前，中央各部门按统一公共预算编报格式[7]。
编制各自部门公共预算后报送之相关级别财政部，项目支出需同时报送至“中央部门项目申报文本”和项目排序建议，如果其中涉及到有预算分配职能部门,还需提前报送这些相关部门。
财政部要在当年10月底前进行审核,并会同有预算分配职能的部门提出分配意见,待综合平衡汇总后得出公共预算方案再上报至国务院审定，依据国务院审定的中央共预算确定各部门的公共预算分配方案,并向中央部门下达公共预算的控制数。
中央各部门依据财政部的公共预算控制数对正式部门的公共预算进行编制，并于同年12月上中旬报送至财政部。
财政部审核汇总后编制中央预算（草案），于年底前报国务院审批［8］。
二、我国公共预算审批编制程序存在的问题
在我国，关于预算编制的法律主要有两种，其一为根本大法——《中华人民共和国宪法》；
另一种则是专门法律法规，主要是《预算法》和相应的预算管理条例[9].尽管《预算法》和相关行政法律法规对预算编制做出较详细的规定，但同欧美发达国家相比，我国的预算编制法律体系仍存在明显缺漏.其最明显的是法律内容匮乏，首先表现在宪法上，这导致与预算有关的法律也只是过于仓促，同实践相比,少了许多具体而实在的内容。
这种缺失导致的是现实中许多预算编制行为都没有法律约束和法律限制，造成预算行为的肆意，进而影响政府财政收支计划.
（一）、我国公共预算编制制度存在的问题
1、从预算编制原则方面分析，我国同国际通行惯例比较，在预算编制原则方面具有明显的不足，仅在《预算法》第三条中有着模糊的规定：
各级预算应当做到收支平衡。
这种单薄的圈定使得许多重要的预算行为没有明确法律依据。
就目前而言，年度收支平衡的原则与我国现行财政政策相左，因为收支平衡意味着没有财政赤字。
随着中国逐渐融入世界经济体系，世界经济环境尤其是世界经济危机也逐渐对中国产生影响，于是，旨在扩大内需的积极财政政策成为政府的首要选择.“积极财政政策的主要内容是增发长期建设性国债,增加政府投资，以带动国内的有效需求”[10]。
在这一政策下，政府预算中允许存在赤字。
无论是积极财政政策还是稳定财政政策，都和《预算法》所规定的收支平衡相矛盾，这也现实了我国财政政策的矛盾支持。
另外,年度收支平衡原则也与我国的现实不符:
1994年我国实行分税制改革之后，地方政府的事权和财权得以明确，各级政府开始独立承担本地基材设施建设，但巨额的建设任务常常使得他们财力匮乏，支出大于收入的现实导致政府债务增加，财政风险巨大。
2、从法律制度方面分析，前文已经说明了宪法和《预算法》都明确规定中央政府和各级人民政府各有其预算权限，且《预算法》第16条同时规定了预算单位为中央和地方各级财政部门[11],但事实上，财政部门因其工作量巨大，并不能详细编制财政预算，往往这项工作“只是在业务部门编制好的预算基础上进行局部调整和简单汇总，很多具体的编制工作均由业务部门承担。
而业务部门工作较为繁杂，没有足够的精力去深编细编预算，以致预算较粗,质量较低.”法律制度上的缺失，导致权责不明，政府职能机关有权力而无责任，由此编制的财政预算毫无疑问是不精确的。
3、从预算时间方面看，预算是由政府财务部门制定，并交由人民代表大会审议和通过的，而我国预算年度是从每年的一月到十二月，这与每年三月份方能召开的人民代表大会时间不符，由此导致一月至三月份的政府财政收支预算没有预算凭据，造成预算时间与现实的脱离。
而且预算周期的明显短暂，并加上预算主体的不明确，导致预算行为脱离实际，预算质量粗糙,严重影响经济建设的进程。
4、从预算收支范围方面看,预算收支范围的不规范也是我国现行公共预算制度上存在的一个重要问题。
在我国，政府部门一直存在着权力过大，职能不清等问题，这点在财政预算收支问题上也有所体现。
《预算法》对预算支出范围规定太广[12］，同国际惯例相比，把本当由企业承担的资金部分归由政府支出,而对某些重要的基础支出，比如义务教育反而力度不够，这固然是由于我国特殊的社会制度决定的，但也反映了预算范围的不规范,政府财政资金的浪费,更有甚者，某些范围不明的规定可能为腐败问题培养温床。
5、从预算编制方法和程序方面看，预算编制方法和程序也是预算编制弊端必须讨论的一大难题，因为《预算法》第25条规定中央及地方政府预算编制方法是以上一年度预算支出为基准的［13］，这种方法毫无疑问存在着不合理性与不科学性。
有研究指出，参考往年预算基准会使得基数难以更改，使本应因势而变的基数成为了常数，如此以来，财政部门“一般对基数部分不再进行认真分析，只是根据财力状况的增加因素考虑增长水平。
这样预算的公正性、准确性、合理性、合法性都无法体现."
随着社会的发展,时间的迁移,这种方法的弊端也是极其明显的。
6、从预算主体方面分析，在《预算法》对中央政府和地方各级政府的预算编制组成做出明确规定以前，我国预算编制一直采用收入按类别，支出按职能的方式，这种支出方式导致的结果是当一项支出涉及多部门、多单位时，往往需要编制不同预算,造成预算编制组成的混乱和不一[14］。
这不仅增加了政府职能部门的工作，而且极其容易造成财务混乱，部门、单位之间的纠缠不清，资源的浪费等等问题。
7、其他问题.我国预算编制的其他问题还有很多，比如，自改革开放以来,“五年计划”成为政府社会经济发展的模式，于是一些很多项目工程也是以此作为一个发展阶段，其结果就是政府缺乏中长期的预算，某些重要的长期工程往往无法得到政府财政支持，导致国家预算无法具有长期性、科学性。
而预算编制方式的不科学、预算收支分类和收入结构的不规范也是长期困扰我国财政预算问题。
虽然此类问题在我国经济建设过程中正在逐步改善，但必须看到，问题依然存在，所以，预算编制不仅需要诸如宪法般原则性规定，还需要专门法律详尽完备的细致规定。
其制度应该包括原则与方法的翔实,主体与程序的明确。
（二）、我国公共预算审批程序存在的问题
我国预算法律法规对预算编制程序只做出了“两上两下"
的泛泛规定，但就执行过程中,就存在许多部门刻意简化编制程序，造成编制程序混乱，常出现“一上一下”甚至“只下不上”的情况[15］，造成公共预算行为的劣质情况严重。
究其原因，第一，公共预算编制主体缺乏主动性,“两上两下”是以部门意见为基础的，这导致作为预算主体的财政部门无法对全局做出掌控，只能就部门预算建议做出修改，预算编制主体依赖性很强.第二，公共预算编制过程中信息分享也存在问题，因为预算编制是政府各职能部门的互动，所以，各部门间的互动是必不可少的,只有信息准确，方能编制精确、科学的预算，但我国现在存在的预算主体无法就此做出深入了解，导致制定预算的够准确度差的情况。
第三，作为纳税人，普通公民无法参与预算编制程序中，无法就预算编制中的种种问题提出自己的看法和见解,这些都造成了预算编制程序制度的混乱。
三、针对存在问题的解决方案
（一）、关于我国公共预算编制制度的建议
1、原则方面［16］,预算编制遵循公开性原则、完整性原则、真实性原则、政策即合法性原则、年度收支大体平衡原则。
财政预算从本质上讲,是对公民和国家收入的重新分配，所以，理当接受人民的监督，人民大众必须具有知情权.针对政府预算遗漏某些项目的可能，必须严格规定财政收支活动，具体而言,就是在预算编制过程中，详细列明各项收支,不允许存在预算以外的收支情况。
真实性原则，就是指预算所涉及的所有部分都要真实可靠,它不仅要求各级政府上报的作为编制基础的原始资料是真实可靠的,还要求预算编制完成后政府的实施行为是真实可靠的，这就要求非政府人员的监督。
预算编制必须遵守国家法律法规，其编制程序、内容、主体和方式等等都要严格按照法律进行。
年度收支平衡时预算编制的基本原则,《预算法》明确提出预算编制的原则是量入为出，这种理念下的财政赤字说明我们必须改变理财理路。
同量入为出相对应，量出为入常常被认为与财政赤字挂钩，但事实上，收支平衡理念下的量出为入未必就能带了赤字，只要安排合理，量出制入远比量入为出适合我国现在的政府收支预算，其原因：
即使信奉量入为出，中国依然存在财政赤字,这点已为西方预算发展所验证。
2、对于预算编制的主体部门，有学者认为应当设立独立于财政部的新型预算部门,单独建立此等部门完全是没有必要的[17］.财政部作为预算编制主体，毕竟还存在种种问题,比如前面提到的财政部和其他部门信息障碍问题，以及财政部本身权责太大，无法保证预算编制所需要的充足时间和准确度。
对此，第一、必须加强政府各部门与财政部的信息沟通,财政部必须能够详细而完备的掌握整体状况，相应的编制出合理的预算方案；
第二、必须明确主体责任,《预算法》施与财政部门的权限并非不能完成的,所以，我们必须要明确主体责任，确保财政部门对预算的每一步都要负责,要尽职；
第三、不仅要关注预算编制主体，还要对预算编制完成后的实施情况做一明确，以保证预算的顺利实现。
3、针对预算年限太短问题,应当适当的参考国际通行做法，引入国际标准预算周期。
2000年的预算改革将我国预算编制时间提高为四到五个月，但这仍然很短，预算时间太短的直接后果就是编制预算太过仓促，预算不够准确，所以，最好的做法就是引入国际标准预算周期，并将其法律化.可以把每一个预算周期确定为20到30个月,分三个阶段进行，分别为编制、执行与结算阶段，每个阶段有其固定时间，三者相互联系，相辅相成。
4、对于政府预算收支范围，当与政府职能范围联系在一起考虑［18]。
在市场经济条件下,政府有两种社会职能：
其一为社会组织管理者，这要求政府履行维护社会安定,保证国家机器运行的责任；
其二为国有资产拥有者，这要求政府管理国有资产，实现国家财富的增加和人民生活的富裕。
政府预算是最能直接反映政府职能的行为，它必须体和包括政府的所有活动,而不是仅仅体现某些职能，这就要求政府在进行预算编制时按其职能的不同进行不同的编制，切实维护好政府的每一项职能。
这就要求，政府必须把所有收入包括进预算内，即，不管任何形式的财政收入都必须是预算的一部分，只要这样才能体现预算的完整性，发挥预算的在国家职能范围内的功能;
另一方面,要切实保障政府每项职能下的预算，做到不遗漏,不缺失，合理分配。
5、为解决预算编制过程中的“基数加增长”问题［19]，我国曾借鉴国际做法，施行零基预算的办法，但效果不理想。
所以，尝试改进本土做法成为这项问题的解决出路。
“基数加增长”方法是量入为出理念下的产物，所以，解决这个问题必须要结合前面所言，转变理财思路,施行量出为入，即预算编制时首先明确年度预算总额，确定年度粗略的支出计划，然后从中央到地方层层细化,规划好每一部分需要运行的项目和工程，精确出年度预算额,然后再编制预算。
编制好预算之后，再根据各级政府部门实现预定计划的情况加以赏罚,责任明确，以此提高行政效率.这是量出制入观念下的做法，如上所言，固然有可能产生赤字问题，但对于推行政府廉政化，加强政府职能以及政府资源的合理分配有重要意义。
6、针对预算编制组成问题，即不能退回老路，走按职能预算的做法，也不能不考虑职能，纯粹采用部门预算，依笔者拙见，可以学习美国做法,施行按部门与职能并重的做法.这样不仅解决了预算的总规模问题,也能够对财政预算部门内部做出合理调节。
以铁道部为例,采取职能预算与部门预算相结合的道路后，既能确保铁道部总的财政支出，也能够对铁道部内部的行政经费、教育经费乃至基础铁路经费都有合理的安排。
（二）、关于我国公共预算审批程序的建议
在我国，为了增加预算编制审批程序的有效性［20］，可以调整原来的被动编制审批程序为主动编制审批程序：
首先是财政部门通过各种途径获得各部门详细而真实的信息，具体而言就是通过调查、采访、问卷等形式对各部门即将展开的项目进行摸底,以获得第一手的资料,然后在此基础上编制新一年度的预算。
财政部门就此预算听取各部门、各单位的意见,并对预算做出修改，形成预算草案。
最后财政部将此预算草案送交人大审核,然后下发各部门、各单位。
只做出了“两上两下”的泛泛规定，但就执行过程中，就存在许多部门刻意简化编制程序，造成编制程序混乱，改变“一上一下”甚至“只下不上”的情况，避免造成公共预算行为的劣质情况。
结论
自2000年预算相关法律改革之后，较之此前,我国预算活动虽有较大进步,但不规范、不科学的行为规则任有很多，针对此类弊端阐述了自己的看法，并提出了相应的建议，概括如下：
其一是关于预算编制制度：
在预算编制原则方面，主张提出适度的收支平衡思路,量出制入，允许有财政赤字的存在;
在预算编制主体方面，提出明确财政部门的责任,一切严格依法进行；
在预算编制时间方面，提出参考国际通行规则科学化预算编制时间，将标准预算周期加以固定;
在预算编制组成方面，提出采用部门预算与职能预算相并重的做法；
在编制年度方面,提出尽可能编制中长期预算，如以十年为一阶段;
在预算收支范围方面，强调和政府职能的结合。
其二是关于预算编制程序制度：
建议改变现有的“两上两下"
将其改为以财政部门为主导的主导预算编制程序。
致谢
在论文即将完成之际,我怀着一颗疲惫而喜悦的心情，对给予了我帮助和支持的各位老师、同学、朋友以最真挚的致谢。
从开始进入课题到论文的顺利完成，您们一直在鼓励我，给了我莫大的帮助和支持，请接受我的再次感谢。
在此，对尊敬的￡￡￡老师以最真挚的感谢和崇高的敬意,是您的悉心指导，这篇论文才得以顺利完成，这里面也饱含您辛劳的汗水，谢谢您对不畏劳苦的给予我指导，您渊博的专业知识和严谨的治学态度；
精益求精的工作作风和诲人不倦的高尚师德，将伴我一生，让我受益匪浅。
不仅使我树立了远大的学术目标、掌握了基本的研究方法，还使我明白了许多待人接物与为人处世的道理。
本论文从选题到完成，每一步都是在导师的指导下完成的，倾注了导师大量的心血。
在此，谨向导师表示崇高的敬意和衷心的感谢!
本论文能顺利完成，也离不开￡￡￡学院各位老师和领导的关心和帮助。
在此感谢您们，您们一直秉持对学生负责的教学和科研精神,帮我解答疑惑，感谢他们的谆谆教诲和悉心指导!
同时，还要感谢我的双亲，在论文进行写作的过程中，他们一直给予我无微不至的关怀，为我提供了必要经济后盾,这是本论文得以顺利完成必不可少的条件.
再次，我要感谢我亲爱的祖国母亲,她为我们的学习生活提供了安定的环境。
祖国一天天的繁荣强大,为我们的生活带来了许许多多的方便.在本论文创造过程中，互联网是寻找资料中要的手段之一，这应归功与我们亲爱的祖国母亲。
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