大部制改革的深圳模式和顺德模式Word格式文档下载.docx
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但问题在于合并进来的部门通常有其自身文化，所以在形成大部时怎么使部门文化能互相融洽并产生一种组织凝聚力。
如果大部制只是形式上的合并，实质上还是各自为政，那么最后的命运又是被分开。
第三是在大部形成以后，在其内部管理上会产生难度。
具体难度体现在以下几方面：
首先等级多的负面效应会影响组织内部沟通，影响沟通的效率和有效性。
同时也会影响组织的灵活性以及资质的应变能力，导致组织僵化。
其次，组织内部部门多，增加内部协调的负担，进而影响组织效率。
例如我国发改委，过多的职能导致其力不从心，比如它既要管宏观经济政策，又要管具体的经济运行；
既要管各行业总体统筹，又要管具体项目和资金分配。
类似的状况如先前两位英国学者所言：
大部门的建立在某种程度上是把大量的工作转移到部门内部以减轻部门之间的负担，但实际上许多预期的改革都没有做到。
这些大部内部的协调常常变得负担过重，真正的一体化往往实现不了。
再者是对大部的监督存在问题。
建立大部后，很多职能会进入，而以往的监督对新的职能是陌生的。
监督部门若不进行相应的改革，就会产生不利于监督的状况。
在我国，对政府的监督主要是党的监督。
当政府部门的职能发生变化时，也会对上面的监督部门提出新的要求。
这样的困境，迫切需要行之有效的解决方案：
第一，目前,有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身,容易导致权力过于集中、部门利益化等问题。
十七大报告提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制”。
实行大部门体制,有的部门职能更宽,权力更大,可能出现新的部门利益,监督控制更加困难。
因此,实行大部门体制,更有必要在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新。
在这方面,国外已有多年实践,有些成熟经验可供我国参考借鉴。
例如,20世纪90年代起,英国开始推行政策制定与执行相分离的政府模式,内阁部门主要负责政策制定,设有各种决策咨询委员会,同时将部门内设机构成建制地转为执行机构,负责政策执行,并授予执行机构负责人充分的人事权、管理权和财政资源支配权,目前执行机构已达100多个,大部分公务员在执行机构工作。
澳大利亚、新西兰、新加坡等国也有类似做法。
从我国情况看,可考虑以大部门制改革为契机,进行决策与执行相对分开的改革试点,如将执行性、服务性、监管性的职责及相关机构,分离出来作为大部门的执行机构,将所属事业单位改为独立法人单位,使部门本身主要负责政策制定,执行机构和法人单位专门负责政策执行,形成决策与执行相互制约和协调的权力结构和运行机制。
第二，实行大部门体制的实质,在于实现职能有机统一,确保运转顺畅,而不在形式上调整多少部门。
按照这一要求,改革方式有两种选择:
一个途径是将职能相同相近的部门,重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门,使相关职能由一个大部门负责,统一协调管理相关领域的事务。
具体整合方式,应从实际出发,统筹考虑。
比如说,食品药品安全管理与公共卫生服务有着内在有机联系,应当在统筹协调食品药品和公共卫生管理职能的基础上,整合现有政府部门,统一负责相关领域的政策规划、组织协调和监督管理职能。
再比如说,能源涉及到经济、社会、外交、资源等多个领域,关系到国计民生、国家安全和发展战略,国家能源管理机构的设置,既要考虑强化行业管理职能,也要考虑从更高层次上加强战略规划和统筹协调职能,实现职能有机统一。
另一个途径是只对相同相近职能进行整合,不动机构。
在许多情况下,一个部门可能只有某些管理职能与其他部门存在交叉,或者一项事务的工作流程客观上需要几个部门共同管理。
在这种情况下,就没有必要重组机构,而是采取职能整合的办法,将相近职能归入一个部门管理为主,使之成为该项职能的主要负责部门,牵头协调相关业务,其他部门配合,做到职责明确、各负其责,防止都负责、又都不负责,出了问题无人负责。
第三，现代政府机构种类较多、关系复杂,例如我国目前政府机构分为政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位、部门管理的机构等。
实行大部门体制,涉及到部门职能重新界定和机构调整,如何理顺各种机构之间关系,优化政府组织结构,至关重要。
可供考虑的措施有:
一是对各种类型机构的定位、职责、规格、权力、责任和隶属关系,做出明确无误的法律界定,为理顺机构之间关系奠定组织基础。
例如,将目前机构设置中政事不分、以事业单位序列却行使行政职能的机构,明确界定为行政机构。
二是使一个部门主要负责一个事务或融合性强的事务,做到职责明确,便于问责。
三是明确综合部门与行业部门之间、政府组成部门与其他政府机构之间,是分工合作、相辅相成的关系。
四是通过建立部际联席会议制度,确定负责一项事务的牵头协调部门等方法,加强部际关系协调机制,提高政府整体效能。
深圳模式行政三分所带来的弊端：
由于深圳的“行政三分”改革就改革深度上来说仍未触及政治改革的关键地方———权力格局的重塑。
这一模式只是在政府领导和专业职能的两分基础上在职能层面进行适当分立而对政府架构作重新设定,是内部权力机构的业务重组。
它未触及政府自身整体要受外部制约的
问题，回避了党政关系。
因而这样的管理模式在政策实践过程中容易引发一些问题。
1、“行政三分”不利于创造、灵活的执行政策。
有效的政策执行重要的是“能否正确领会政策精神实质结合实践灵活变通的执行”。
失去决策权的执行部门无法对发生变化的政策执行情况对执行方案做出进一步的修正和调整而只能等待决策部门的指示。
决策执行部门严格按照决策部门制定的目标、方向和实施方法来执行决策,严重的束缚了决策执行部门的手脚。
但要是根据实际情况灵活变通的执行就突破了行政执行和决策分立的限制,行政的决策和执行的绝对分离无疑会使双方难免陷入两难的境地。
因此,“行政三分”应当是相对的分立,是在一定范围内的分立。
但在实践中分立的范围如何把握既不可以量化又没有统一的标准。
范围过大,就会割裂二者的联系,范围太小就起不到作用。
如何把握政策制定和执行分立的程度是改革者面临的一个难题。
2、“行政三分”不利于政府部门间权责明确的关系的形成。
在三分体制下,行政决策权和执行权分别划分给相应的决策局和执行部门,决策和执行部门通过合同契约关系相互联系。
从理论上讲是分清了行政事务管理权限,但对于相应的行政责任却缺乏明确的划分和制度安排。
通过绩效合同并不能真正实现决策和执行部门之间权责关系的明确化。
在政策执行的实践中,签订于政策执行活动之前的绩效合同无法真实反映政策执行结果成功或是失败的原因和责任。
实际上政策失败或是成功都是多因素合力作用的结果而不能简单的论处。
传统的制定执行和一的模式下没有决策、执行事权的划分也就不存在行政责任的归属问题。
而在“行政三分”模式下我们不可避免的要面对这一问题。
如何调整分
立后的政策制定和执行、监督部门的利益责任关系是我们面临的又一难题。
3、“行政三分”的监督机制存在是否有效的问题。
深圳市的“行政三分”制中的监督机构并不像香港等地的监督机构享有法权。
它不是独立于行政系统外的监督机构,而是行政系统内的依靠行政权力的授权而实现的监督职能,是对行政权力的负责而不是对法律的负责。
因此它是一种内部监督机制。
没有法律保障的监督机构的工作更容易受到内部行政权力的影响。
这就极大的影响了行政监督的有效性和权威性。
政策执行过程中的监督和制约是政策取得预期目标的根本保证。
没有强有力的监督制约机制政策执行就会有可能偏离政策目标。
此外,深圳的改革虽然也提出了通过听证制度来加大监督的力度,但听证制度下政府仍然能够对可能遭受质疑实质性的问题进行回避,其听政的人选往往是有选择的而不是法定制度下广泛的民众参与。
这就为政府回避政策推行的阻力和质疑提供了可能。
而且听证的结果也不一定能对政府决策有实质性影响。
因此,在落实三分改革过程中如何建立科学有效的监督机制是行政三分改革取得成功的关键。
4、“行政三分”增大了组织规模控制的难度。
“行政三分”的实行加大了政府机构扩张的可能性,不利于政府人员和机构的精简。
当社会问题复杂时需要更多的人做好执行、监督工作,而当需要执行的决策比较简单时人员过多就会影响效率。
组织的规模应该在什么样的水平上仍然难以确定。
因此,政府控制组织规模的难度增加的同时行政机构借机扩张的可能性也加大了。
对于政策执行来说变化不定而又难以控制的组织规模也直接影响对政策执行活动的把握,增加了政策执行的不确定性因素。
由此可见,“行政三分”制作为一种全新的政府管理模式它并不是无所不能的完美模式。
就改革的实践要求来说它还存在着一定的局限性,还需要在实践过程中进一步发展和完善。
5、现行的行政体制，即许多政府部门还是集决策权、执行权、监督权于一身，而且从上至下，从中央到地方，行业与行业之间，部门与部门之间，都因为现行行政体制的存在而
有千丝万缕的联系，并且因此形成了许多相对固定的“利益共同体”。
故而深圳“行政分制”的改革，可能会因为牵一发而动全身的体制敏感性而变得“孤掌难鸣”，并遭至现行行政体制的排斥，甚至被固有的“大环境”所孤立。
6、深圳的“行政三分制”改革就不光可能遇到来自现有政府部门的上级部门和行业的压力，甚至会受到现行法律法规的制约而遭遇法律障碍。
现有行政体制尽管存在诸多弊端，但它却大多都有诸多与之相配套的法律及规章相支撑。
如此，深圳若真的对许多专业的政府部门动大手术，就不光得不到这些部门的上级部门的支持，甚至会与许多现行专业法律法规相抵触甚至相违背。
7、部门利益的难以平衡：
要改革必然涉及到相关部门的利益的在分配，所有改革都必然涉及利益重划。
任何一个单位或者利益集团都不可能将原有的利益拿出来，也就是说任何
对他们利益产生威胁的政策他们都会采取相应的措施去阻止。
深圳公务员分类管理和聘任制：
公务员制度发展之初,政府职能比较简单,公务员多为通才。
随着政府职能扩张,社会分工越来越细,越来越强调公务员的专业水平。
分类管理的主要目的就是加强公务员的专业化建设,提升工作效率。
“分得越细,越有利于科学管理。
”
“官本位的形成有其历史渊源、制度背景与文化情境，这一‘顽疾’并非推行单一的分类管理改革就可以消除，但通过分类管理，会淡化公务员系统内的官本位导向。
实施分类管理后，对各类公务员的考核标准将会定得更加具体，改变以前定“性”的评价方法，随着更具体、更量化的考核标准出台，考核的可信度会更高，会在“质”的层面上体现考核的公平性和科学性。
对于聘任制公务员而言，由于实行的是合同管理，合同里面会清清楚楚地约定在什么样的条件下，可以解聘，领导有做得不对的地方，公务员一样也可以炒掉领导。
“相对于委任制而言，聘任制退出机制更加灵活，这对想混日子的人来说也许是坏事，但对真正有能力、想干事的人来说却是好事。
”孟漫说，因为聘任制公务员的养老、失业等保障制度是跟企业和社会其他群体完全衔接的，随时可以转移，中途离职有基本保障，有机会二次择业，而委任制公务员中途离职是“净身出户”，连基本的保障都没有，二次择业成本很高，这也是造成其能进难出的重要原因。
所以在建设统一人力资源市场的大趋势下，聘任制将比委任制更具优势和活力。
深圳将全面深化公务员分类管理改革，进一步完善招考、录用、培训、交流、奖惩等日常管理制度，推进公务员精细化管理，同时也将继续优化和细化职位分类，根据工作性质和管理将三大职类细分为若干职组、职系，形成较为健全的行政机关公务员职位体系。
当然，聘任制公务员最为关心的住房、医疗、保健等配套政策措施也要出台。
。
在制度设计上，聘任制公务员在权利义务、职务升降、薪酬待遇等方面应都与委任制执行一样。
而在聘用制的问题上，陈天祥则建议，公务员聘用制不宜“一刀切”，应该委任制和聘任制“两条腿走路”。
“刚开始进去的时候，实行聘用制，有利于提高他的积极性，年资高了和经验丰富了以后，可以考虑转回委任制，以稳定高素质人才的积极性。
顺德模式分析：
一、除了大部制改革本身，顺德经验另一个重要的部分在于“进行部门整合后，同时也有了决策自主权”。
顺德改革成功地通过出台“人大常委会决定”的方式将改革“法定化”，从而一定程度上避免了行政机构改革的回潮。
这正是曾长期困扰改革者们的问题。
一些部门在事权下放后，或长或短的时间里，又会以“不放心”为理由将事权收回，“因为政策条文是不稳定的，而改革这个事情本身也与地方领导人的个性有关。
二、Part1党政联动需要监督机制
1，时代周报：
近日，广东省政府提出要在全省25个县级试点单位推进行政体制改革，推广顺德经验，精简党政机构，这是广东推进大部制改革的一次大手笔，也是对顺德“党政联动”模式的肯定，你们如何看待“顺德模式”？
它能否达到提高行政效率、转变政府职能的效果？
陈天祥：
顺德模式可以在一定程度上提高行政效率，因为它可以降低沟通成本，过去由于没有隶属关系，政府横向之间的沟通是很困难的，政出多门，协调起来很麻烦，现在合并同类项，相关联的机构变成了同一个机构，这样有利于统筹相关业务，实现机构的扁平化，从而降低沟通成本。
另外，改革后要召开联席会议，这样在做决策的时候，就不用分别去各个部门征求意见了，征求意见是很耗时间的，联席会议上大家就相关问题一起讨论、反映情况，减少了信息的不对称。
竹立家：
顺德大部制改革的核心是行政管理结构和机构的改革，通过行政部门的拆分与合并，形成比较适合现代社会运行的一种行政管理机制，但它只是提高行政效率、转变政府职能的一个基础，要达此目的，还需要两个前提：
一个是机构的权力在运行过程中要公开透明，如果不能做到透明，光是机构的拆分、合并并不会起到作用，和以前不会有太大差别；
另一个是要有制度性的民主参与和监督平台，大部制运行后，部门产生的公共决策、公共制度、干部任免，都需要通过制度性、规范性的民主参与和监督平台来实现。
如果机构改革了，但是运作模式还是和以前一样，由领导说了算，使权力更集中了，那么改革的效果就会适得其反。
2，时代周报：
顺德模式最突出的特征就是打破党政界限，由党政合署合办，这一举措是其区别于其他地方改革的特色，但这让人很自然地联想到过去党政不分带来的各种麻烦，如何在增效的同时避免相关问题的出现？
党政联动有利于提高效率，因为有的时候党的意志和政府的意志不太一致，如果党和政府合署办公，两套班子、一套人马，则避免了这个问题。
事实上，党政从来就是没有真正分开过，与其这样，还不如合并在一起。
周志忍：
党政联动是一个老问题，党政机构重叠必定会影响效率，所以十三大提出，党委把一些与政府重叠的部门撤销掉。
中国的党政关系一直难以厘清，原因很简单，因为“党管重大事情”，但大事与小事很难区分清楚，市级的小事，对县级来说却是大事，县级的小事，对乡镇却是大事，所以最后一切的大事小事都要党委去管，所以我觉得在目前的状况下，要根本理顺党政关系很困难。
解决党政机构重叠问题，顺德模式是可供选择的方向之一，这是提高行政效率的一次有益探索。
但也有反其道而行之的，比如北京，为了强调社会管理，搞出了一个党的社会工作委员会。
党政联动是以所管的事情为中心的，职能清晰、制度明确，把相似的职能部门进行合并，变政出多门为政出一门，从而提高行政效率。
但这需要配套的民主参与和监督机制，民主监督主要有两个，一个是体制性监督，即人大和政协、纪委的监督，最根本的是人大监督；
还有一个是社会性监督，包括网络、新闻媒体等，但是我们现在这两种监督都还不够，所以权力被滥用。
三、Part2走出“精简-膨胀”怪圈，根子在还权于人大
时代周报：
事实上，精简机构只是简单地合并同类项，被合并或被撤销的机构的办事人员仍无法被精简，如何最高效地解决人员分流问题，同时把改革阻力降到最低？
每次机构改革最主要的是人员分流问题，但这次改革重点不是裁减人员，而是机构的调整。
他们的级别还保留着，工作待遇也差不多，只是权限会受到影响，但权力和资源联系在一起，所以阻力肯定是有的，会有抵触情绪。
历次改革最大的障碍来源于政府本身，因为它们不愿意放权，不愿意放弃自己的既得利益，所以必须由上而下强力推动。
人员分流的问题，我个人感觉是解决不了的，前几次改革，比如说1998年的改革，中央砍50%，地方砍20%到30%，中央好办，分担不了，下达到企业或地方就完事了，一级一级往下放，到了乡镇一级，就没法弄了，头上消肿都消到了脚上。
有人提出设置委员会作为过渡机构，我认为这是不可能的，现在公务员竞争这么激烈，没人愿意主动从公务员队伍中退出来，除非年纪大了可能就无所谓。
解决冗员问题，按国外的做法，可以实行自然淘汰，就是在一段时间内不进新人，让年纪大的退休，再慢慢消化，英国就是这样来解决这个问题的。
任何的改革都肯定会涉及到部门利益和个人利益，这是必然的，改革就是利益结构的重新调整，要消除这种阻力有两点，首先还得从公共利益和公共精神上去教育他们，这是老生常谈的话题；
其次是要做好被分流人员工作上和生活上的安置，改革使一些人失去了官位，但是基本的生活还是要有保障。
我国的行政体制改革已经进行了五六次，但是每次都逃不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，顺德模式是否也会陷入这种怪圈之中？
如何从根本上消除这种恶性循环？
首先要转变政府职能，政府管好应由政府管的事，发挥市场在经济生活中的调节作用，其次要有法律的强制约束，如有的国家法律硬性规定，政府机构和人员只能减少，不能增加，增加了议会就不给钱，这样就起到了制衡的作用。
所以，要在最初的财政预算上把好关。
但是我们目前不是这样，机构设置的权力不在人大，而是上一级政府，这样就会出现“上下一般粗”。
下面要跟上面对接，上面有的机构，下面也要跟着设置。
在上世纪八九十年代，不少地方改革都是因为要跟上面对接而失败，原来比较精简的机构设置出现回潮而失败，比如海南的洋浦开发区。
所以，一个重要的解决之道是把机构设置的权力还给地方人大，人大会根据本级政府财政决定机构设置数量，“看菜吃饭，量体裁衣”，制约机构盲目膨胀。
当然，这又有赖于人大制度和选举制度本身的完善。
改革需要系统思考、综合设计，上下协调起来，否则下面已经改成功了，但上面逼着你把机构重新设立起来。
上级职能部门为什么有这么大的权力？
主要是因为它管着你的钱，它有资金和项目，它拿这个相要挟，不设置对应机构就不给你拨款、拨项目，这个问题不解决，精简的机构就会重新膨胀。
有的地方为了应对这个问题，就在同一个部门树几个牌子，哪一个部门来检查，就把相应的牌子挂起来。
所以，解决这个问题的根源，在于改变拨款制度。
大部制改革的最根本特点就是要打破这种怪圈，首先是拆庙，过去的庙太多，而且本来每个庙只要五个和尚，结果要了十个，现在把庙拆了，再把和尚进行分流，就膨胀不起来了。
其实在这方面我们有相关的法律、法规，编制问题由编办来解决，但我们没有执行好，制度缺乏刚性，法律、法规常常抵不过人情，让个别人走后门进去了。
任何制度，如果没有刚性，有人可以随便捅破，个别人可以闯红灯，那就会很难执行。
三、Part3软硬件结合，改革方有实效
顺德经验比较遗憾的一点就是没有充分发挥人大的作用，也没能在基层选举上作出表率，下一步改革如何在这两个方面有所推进？
要使政府对老百姓负责，让政府机构有效率，必须充分发挥人大的作用，比如人大开会要全程公开，让老百姓可以随便去现场听，如果现场听不了，就要电视直播，每个人大代表在里面讲了什么话，选民有权知道，这样才会使政府受到老百姓的监督，这样政治改革才会有出路。
现在有人把大部制改革推得很高，仿佛这就是行政体制改革，但实际上它还不能算是一种体制改革，它只是一种管理结构改革。
真正的行政体制改革有三条：
第一，是公共政策制定过程改革；
第二，是用人制度改革；
第三，是公共财政预算改革，这三个改革的核心就是关于民主化程度的改革，即让老百姓的知情权、参与权、表达权、监督权得以真正实现，让公共权力更有效率，这是我们改革的目标。
以后中国的发展必须要强化人民代表大会作为权力机关的作用，这是扩大民主、防止公共权力滥用的最终方向。
你们认为顺德模式的主要价值是什么？
它在全国的县政改革中有多大的借鉴作用或可推广性？
顺德经验在县一级有一定的适应度，但也要根据每个地方的实际情况来实行，最好不要一刀切，让各地自己去摸索。
本来顺德就是个“特例”，因为它是省直管县的试点，但又隶属佛山市，所以他们既要对佛山市负责，又要对广东省负责，要办事既要找佛山市政府沟通，又要找省政府沟通，沟通成本很大，这还需要改进。
顺德模式的价值需要从结果来看，还需要观察一段时间，我们还不能太早下结论，需要看改革后的成效。
如果我们才弄了一下，还没有看到结果，就在预计它的成效，这是先验主义，先验的东西是没有用的，国内的改革常常是“拉链式”的，改了一下发现不成功，又退回去，来回折腾，比如说医疗改革、银行改革都是这样，我们要尽量避免走这样的老路。
中国是单一制国家，所以中国改革的一个重要特点是必须由上层来推动，改革的效果主要看上层的决心和魄力。
现在我国在一些县，比如江苏睢宁进行县权改革，大部制改革要和宪政改革联系起来，才会实现推动行政体制改革的初衷。
广东的改革能否在全国推广，关键是在其运行过程中，是否把软件和硬件结合起来，只有两者结合起来才能起到实际效果。
四、顺德模式：
党政统合的高效率运作模式
与富阳的基本不动机构、不动人员相比，顺德的做法则显得更加果敢。
顺德大部制改革，把41个党政机构大刀阔斧地调整到16个部门，其力度之大，创新之多，被外界称为“石破天惊”。
国家行政学院经济学部副主任张占斌指出，顺德模式的重要特点就是最大限度的“同类项合并”，建立宽职能的党政组织运行架构，实现党政职能有机整合的“化学反应”。
这次顺德的党政机构整合优化，不仅是顺德历史上机构“瘦身”幅度最大的一次，也是全国县级党政机构改革中缩减整合力度最大的。
其中政府机构10个，大大低于《广东省市县人民政府机构改革意见》提出的“由县级市改设的区设24个以内”的机构数限额。
构建了大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等的工作格局，解决了过去部门分设过细、职能重叠、多头管理、部门间“耍太极”和“踢皮球”的问题，通过部门整合变部门
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