关于政府投资项目建设实施代建制的学习研究2Word文档下载推荐.docx
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根据上述要求，许多省市都在积极推行政府投资项目代建制试点工作并出台了相关的管理办法。
我省及部分市如广州等近年来都在大力推行代建制试点工作。
2、政府投资项目建设管理代建制的法律依据
代建制已经了近十余年的试点探索，其制度安排主要在《合同法》、《招标投标法》、《政府采购法》和《行政许可法》等法律框架下构建。
由于国家尚未出台政府投资项目代建制暂行规定及相关实施细则，因此各地主管部门陆续出台了一些地方性法规，如《北京市政府投资建设项目代建制管理办法》等。
财政部于2004年9月下发了《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》（财建〔2004〕300号），对实行代建制项目的建设资金拨付执行及代建收费等提出了指导性意见。
而在代建建设实施方面，则有建设部2004年11月发布的关于印发《建设工程项目管理试行办法》（建市〔200〕号）。
上述法规在一定程度上对代建制作出了相关规范。
（三）我区已具备开展代建制试点工作的实施条件
随着各地政府不断推进代建制试点工作，国内代建制市场正在逐步形成，目前深圳市范围内已有许多具备建设项目代建管理资质和能力的企业，能够为实行代建制选择到符合条件、具备项目管理经验的企业。
可见，政府投资建设项目实行代建制是国家、省、市及我区加快投资体制改革的需要，是实现我区“十一五”规划目标、加强基础设施建设项目管理、提高投资效益的需要。
通过代建制可为我区节省大量财政投资，从而提高政府投资效益，因此，应尽快选定试点项目开展工作，赶上全国、省、市及兄弟区政府投资项目管理改革的步伐。
五、实施代建制需要研究和解决好的几个问题
关于代建制的实施，各地均在积极摸索，没有固定的模式。
为保证我区政府投资项目代建制试点工作顺利开展，根据各地的试点情况，我们就代建制的一些关键问题进行了研究。
（一）关于代建管理组织结构
开展代建制试点工作，首先应明确代建管理工作的组织管理机构。
从其他省市的情况来看，政府投资项目建设管理代建制的试点工作一般都是由发改委（局）牵头，负责协调、解决代建工作中的重大问题，同时成立代建办（管理中心）负责项目代建管理的日常工作，且该代建办（管理中心）是经授权具有法人资格的专门管理机构，工作经费由财政全额拨款。
（二）关于代建模式
开展代建制试点工作，应明确采用何种代建模式。
从其他省市的做法来看，归纳起来，主要有三种典型模式，即上海模式、北京模式和深圳模式。
上海模式的运作特点是由政府组建专业投资公司，再指定或授权专业投资公司进行项目建设管理；
北京模式的运作特点是由北京市发展和改革委员会通过市场化手段引进社会化专业公司进行项目建设管理；
深圳模式则是由政府成立的专门机构（工务局）集中进行项目建设管理。
上海模式和北京模式，政府都是间接管理项目建设，具体的工作由专业管理公司通过合同来完成，但上海模式缺乏市场竞争机制且需要另组建管理公司；
深圳模式由政府直接管理项目建设，主要存在问题：
一是专业管理人员随建设任务的增减弹性较小；
二是项目超投资问题难以解决。
因此，我区在试点时，建议借鉴北京模式，通过引入市场竞争机制，选择社会化的专业公司进行项目建设管理。
（三）关于代建工作内容
代建工作的主要内容可以分为两大类：
全过程的项目代建和分阶段的项目代建，具体划分如图1所示。
图1代建项目的阶段划分示意图
1、项目全过程代建管理的主要工作内容
Ø
会同业主进行项目策划，编制项目建议书，进行项目可行性分析、专项评估与投资确定；
组织开展工程勘察、规划设计等招标活动；
组织开展项目初步设计文件编制修改工作；
办理项目可行性研究报告审批、环评、水保等有关手续报批工作；
协助业主方提出工程设计要求，组织工程设计方案评审，组织工程勘测设计招标，签订设计合同并监督实施，组织设计单位进行工程设计优化和技术经济方案比选并进行投资控制。
组织施工图设计；
组织施工、监理和设备材料采购招标活动；
负责办理年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、园林绿化、市政等工程竣工前的有关手续；
负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；
按项目进度向业主提出投资计划申请，报送项目进度用款报告，并按月向业主报送工程进度和资金使用情况；
组织工程中间验收、竣工验收，对工程质量实行终身负责制；
编制工程决算报告，负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续；
试运行及工程保修期管理，组织项目后评价。
2、分阶段项目代建的主要工作内容
分阶段项目代建一般是将代建过程分为项目前期代建和项目实施阶段代建。
（1）项目前期代建的工作内容：
（2）项目实施阶段代建的工作内容
从现有各地的试点看，既有全过程的项目代建，也有分阶段的项目代建，但更多地区选择的是实施阶段代建，也就是项目建设管理代建。
考虑到我区的实际情况，我们建议采用实施阶段代建。
（四）代建单位的选择
1、代建单位的资格预选标准
根据其他省市的做法和有关专家的建议，政府投资项目代建单位应至少具备以下基本条件：
（1）有必要的企业规模，企业规模过小使内部分工粗放，专业水平下降及管理成本高昂。
（2）有优秀的全过程管理人才，而且是在代业主项目管理的长期实践中产生的专门人才。
（3）有满足项目全过程管理实际工作需要的组织结构。
（4）要建立项目全过程综合管理体系，如ISO质量管理体系、ISO环境管理体系及GB/T28001-OHSMS18000的职业健康安全管理体系等。
（5）要具备基本的项目管理相关资质。
目前，关于政府投资项目代建管理的资质管理不统一或过于宽泛，但浙江等地提出的1+X方案不失为好思路，即：
1=工程咨询甲级资质，X=工程设计、工程监理与工程造价咨询三类甲级资质之一。
因此，我们建议我区参考浙江等地提出的1+X方案确定代建单位的资质标准。
表1部分省市代建单位资质标准比较
代建模式
代建资质
北京市
必须是具有相应资质并能够独立承担履约责任的法人。
公路项目的代建单位应同时具备下列条件：
1、具有独立法人资格；
2、具有和项目投资相适应的承担风险能力（甲级代建单位与乙级代建单位）；
3、符合《公路建设项目法人资格标准》。
上海市
代建单位要求符合上海市的规定，并应全面评估，择优选择：
（1）工程管理公司业绩；
（2）项目管理的项目经理、项目管理班子人员的资历和能力；
（3）建设大纲的合理性和可行性；
（4）投资、工期、质量、安全等管理目标。
另要求具有征地拆迁、招投标、施工监理、造价咨询、发包代理等资质证书。
浙江省
1、具有独立法人资格；
2、具有相应的资质（“1+x”）和同类工程建设管理经验；
3、具有相应的建设管理能力；
4、具有相应的资金实力。
2、各地代建单位选择方式
关于代建单位的选择，目前已开展试点的省市主要采取两种做法，一是通过招标的方式，二是通过政府专设或授权。
以招标方式，通过市场竞争选择代建单位有利于选择综合实力更强、更为专业的公司，满足实行项目代建制的目标要求，即在市场机制下，通过代建单位的专业化管理，使项目投资能够有效运作，产生最大效益以及节约成本。
而通过政府专设或授权委托的形式选择代建单位，缺乏市场竞争机制，存在不能从完全意义上取得投资效益最大化及质量管理最优化的目标的风险，并且由于体制上的原因，不能从根本上解决超投资、超标准、超规模等长期困扰政府投资项目建设管理的问题。
因此，我们建议我区的试点以招标方式，通过市场竞争选择代建单位。
（五）关于代建管理费的计取
1、代建管理费的计取依据
关于代建管理费计取的主要法律依据有：
（1）《预算法》；
（2）《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）；
（3）《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建[2004]300号）；
（4）国家计委《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》（计价格[1999]1283号文件）；
（5）建设部《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》[92]价费字479号。
2、代建管理费的计取现状
（1）代建管理费的计取迄今为止尚没有统一标准，根据财建（2004）300号文，代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。
（2）从其他省市的试点情况来看，由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目概算投资的2%，故导致大部分试点项目的代建收费普遍较低，尤其对投资总额小的项目影响较大，影响了代建单位的积极性，不利于吸引优秀企业参与代建，不利于加快培育代建市场。
表2部分省市代建管理费取费及其相关问题比较
试点省市
取费规定
相应奖惩
相关责任
前期工作代理单位管理费和建设实施代建单位管理费，在招投标中确定。
前期代理单位管理费与建设实施代建单位管理费最高可按管理费总额的3：
7比例确定。
获得投资节余中不低于30%的政府投资节余资金。
未能完全履行代建合同所造成的损失或投资增加额一律由履约保证金、代建项目管理费乃至代建单位用自有资金中补偿或支付。
同时，该建设实施代建单位三年内不得参与本市政府投资建设项目代建单位投标。
对工程质量实行终身负责制
海南省
（项目审批部门批准后的概算总投资中的建筑安装工程、设备费总额）×
x%（X＝1～3）
工期提前且质量优良的，按财政部发布的《基本建设财务管理若干规定》的有关规定在合同中约定奖励额度；
承担工程质量不合格增加的费用。
发生严重质量事故时，项目法人解除与代建单位订立的合同，并要求其承担相应的法律责任。
代建管理费是代建单位在项目前期、实施、验收阶段发生的管理费用，不包括代建单位自行承担代建项目可行性研究、招标代理、设计和监理等咨询服务费。
投资节余按节余资金的10%～30%提取奖励（≤200万元）。
重庆市
由项目单位按照代理合同约定支付
工期提前、质量优良则按合同约定给予奖励；
超出项目概算或质量不合格的，按合同约定承担违约赔偿责任。
对建设项目因设计不当造成的超概，承担合同约定的连带责任。
代理机构负责人及其项目部负责人对建设项目实行终身负责制。
宁波市
通过招标投标确定，但最高不能超过建设单位提取前期工作费用后的项目管理费余额（以批准的初步设计概算为基数，按规定计算建设项目管理费）。
包干有节余，获得市政府投资节余部分的30%或以下；
建设单位自筹资金节余部分分成办法在委托合同中确定。
决算投资超过包干基数，承担超过部分投资的50%。
负责工程质量不合格增加的费用及工期拖延，并被处以一定额度的罚款。
总体上看，现行的代建管理费所涵盖的内容较模糊、代建管理取费较低且无下限、代建人分担风险大、承担责任重。
因此，我们建议参照上述地方的做法，拟定我区代建管理费标准。
（六）关于代建合同的签订
目前各地试行代建制的情况各不相同，代建合同签订的方式和类型也不同。
按照签约主体的差异，现行的代建合同模式可以分为两种：
第一种是由政府投资主管部门、项目使用单位和代建单位三方共同签订的三方代建合同；
第二种是由项目使用单位或项目投资部门组建的项目法人与代建单位签订的两方代建合同。
三方代建合同可以充分调动投资主管部门的积极性，有利于投资管理和监控，同时可以发挥使用单位的监督作用，并且通过明确合同三方的责权利，实现三方的相互制约；
两方代建合同可以更充分地发挥项目使用单位的积极性，但投资管理部门对投资监管控制处于被动和事后。
因此，我们建议我区在试点时采用签订三方代建合同的模式。
（七）关于代建过程的监管
代建制的监督机制可以分为两个层面：
投资管理部门的监督和使用单位的监督。
从投资管理部门的监督来看：
①建立资金集中支付制度；
②运用代建合同中赔偿责任条款；
③建立质量责任追索保证制度，即代建人要承诺对工程质量终身负责；
④对违约代建人除承担赔偿责任外，还要接受一段时间市场禁入的处罚。
从使用单位的监督来看，项目代建过程中，要注意避免影响使用单位干预代建单位工作，影响代建单位的积极性和主动性，确保项目顺利实施。
但同时要保证使用单位的知情权，使其能参与项目有关功能要求、建设标准、质量工期的监督检查。
可通过召开定期会议、使用单位派代表驻项目组、建立项目管理信息系统等方式，发挥使用单位的监督作用。
六、在我区开展代建制试点工作的意见和建议
（一）目标任务
通过试点工作，总结经验，制定我区政府投资项目代建管理办法；
为下一步我区政府投资项目管理改革提供科学依据和经验，进一步建立、健全政府投资项目管理的各项制度；
建立高效、有序、规范的政府投资项目运作体系；
理顺政府投资项目管理中的责权关系，形成政府部门、项目单位和代建单位之间职责明确、责任清晰的管理模式，使我区政府投资项目管理水平及投资效益有明显的提高。
同时，通过改革创新，探索我区政府购买服务的新路径。
（二）选择试点项目
根据我区的实际，近期我们可以选择即将完成前期工作的两个市政道路项目和两个房建类项目进行建设管理代建制试点。
（三）代建工作内容
当前我区面临的问题是项目建设管理力量不足，但却有大批政府投资项目需要尽快落实建设管理单位。
因此，我区的代建制试点的代建工作内容可限定为项目建设管理代建，即建设实施代建。
1、选择方式
为满足在市场机制下，通过代建单位的专业化管理，使项目投资能够有效运作，产生最大效益以及节约成本的要求，建议采用公开招标的方式选择综合实力强的专业代建单位。
2、代建单位的资格预选标准
为做好项目代建单位的选择，根据建设部《关于印发〈建设工程项目管理试行办法〉的通知》（建市〔2004〕200号）的有关规定，结合相关省市的做法，提出如下标准：
（1）代建单位必须至少取得下述资格之一：
①工程监理甲级资格；
②工程咨询甲级资格；
③工程设计甲级资格；
④建设工程总承包资质。
（2）注册资金不低于500万元。
（3）在深圳市有固定办公场所。
（4）具有专职工程技术管理人员，配备高级经济师和工程师、注册会计师、注册造价工程师、注册监理工程师、注册结构工程师等，满足建设项目管理的需要。
（5）有完善的组织结构，健全的管理制度和必要的工程技术装备。
（6）从事过同类建设项目的管理经验，无不良记录。
（五）代建服务费的计取
根据其他省市的做法，代建管理费宜采用基本代建服务费加节余资金分成奖励的办法。
基本代建服务费一般不超过项目概算的2％。
但从试点情况看，普遍认为这一比例偏低。
参照广东省《政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》和其他省市的做法，我们建议应适当增加基本代建服务费，总投资2亿元以下项目，基本代建服务费应不低于批准项目概算的2%；
项目概算超过2亿元的项目，超出2亿元部分按1.5%计算。
表3我区试点项目基本代建服务费总额控制费率表单位：
万元
项目概算（A）
费率（％）
算例
项目概算
建设单位管理费
A≤1000
2.8
1000
1000×
2.8％＝28
1000＜A≤5000
2.5
5000
28＋（5000－1000）×
2.5％＝128
5000＜A≤10000
2.2
10000
128＋（10000－5000）×
2.2％＝238
10000＜A≤20000
2
20000
238＋（20000－10000）×
2％＝438
20000以上
1.5
30000
438＋（30000－20000）×
1.5％＝588
除基本代建服务费之外，为了加强激励与约束，一般还应约定节约资金奖励的计取等。
节约资金奖励是指项目建成竣工验收并经过竣工财务决算审核批准后，如果决算投资比批复的项目概算有节余，代建单位参与的分成，但其分成比例最高不能超过节约资金的30%且采用差额定率累进计算方式。
表4我区试点项目代建单位节余资金分成计算办法
序号
计费额范围
分成比例
1
节余资金≤批准的项目概算×
20％
30％
批准的项目概算×
20％＜节余资金≤批准的项目概算×
3
节余资金＞批准的项目概算×
10%
（六）代建合同的签订
基本前述关于代建合同的研究，我们建议我区代建制试点工作的代建合同采用签订三方代建合同模式，即由发展和改革局、项目使用单位和代建单位三方共同签订，通过明确合同三方的责权利，实现三方的相互制约。
（七）代建过程的监管
为降低代建制试点风险、避免不必要的损失，在实施代建的过程中应监理严格的监管机制。
参照其他地方的做法，我们认为建立起由投资管理部门的监督和使用单位的监督等构成的多层次监管体系是一种可行的途径。
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