011第九章税务稽查队伍建设.docx

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011第九章税务稽查队伍建设

第九章税务稽查队伍建设

本章主要阐述税务稽查组织体系、税务稽查人力资源管理、税务稽查执法风险防范、税务稽查工作质量评价体系等内容。

通过本章的学习，有助于稽查人员了解税务稽查队伍建设的特点和要求，熟悉税务稽查人力资源管理的内容，提高税务稽查执法风险防范意识。

第一节税务稽查组织体系

我国税务稽查组织体系的建立经历了一个逐步发展和完善的过程。

尤其是自1997年国家税务总局稽查局组建以来，税务稽查各项规章制度逐步建立，以专业化管理和各环节分工制约为标志，机构设置规范、职责分工明确、管理科学的新型税务稽查组织体系基本形成，税务稽查的地位和作用大大提高，为促进各项税收任务的完成发挥了重要作用。

一、税务稽查机构的设置

（一）税务机构的设置

我国税务机构的设置与分税制财政体制相适应，在中央设置国家税务总局，省和省以下分设国家税务局、地方税务局两套机构。

国家税务局系统在机构、编制、人员、经费、领导干部职务的审批等方面，实行国家税务总局垂直管理。

省级地方税务局实行省级地方人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。

省以下地方税务局实行垂直管理。

国家税务总局对省级地方税务局的领导，主要体现在税收政策、业务的指导和协调，对地方执行国家统一的税收制度、政策的情况进行监督，组织经验交流等方面。

（二）国家税务总局稽查局

国家税务总局是全国税收工作的组织、领导机构。

国家税务总局稽查局是主管税务稽查工作的正司（局）级职能部门，负责指导、协调全国税务系统稽查工作。

（三）省以下稽查局

省以下税务局的稽查局是各级税务局依法对外设置的直属机构，均是独立的行政执法主体，其中省级稽查局为正处级直属机构，地市级稽查局为副处级直属机构，县级稽查局为副科级直属机构。

省以下税务局的稽查局名称统一定为XX省（地、市、县）国家税务局稽查局或XX省（地、市、县）地方税务局稽查局，由各级主管税务局管理，上级稽查局对下级稽查局进行业务指导和执法办案的指挥协调。

地级市以上国家税务局和地方税务局稽查局内设机构一般分别为办公室或综合科（股）、综合选案科（股）、检查科（股）、案件审理科（股）、案件执行科（股）、举报中心。

管辖范围广、纳税户多、跨城区设置的稽查局以及城区不设稽查局的地级市（及以上）国家税务局稽查局和地方税务局稽查局，根据纳税户数量及税源状况可适当增设若干检查机构。

县（市、区）国家税务局稽查局不单独设置举报中心（可对外挂牌），其工作职能划入办公室或综合股。

稽查局视不同情况既可按行政区划设置，也可跨区设置。

跨区设置稽查局的，相关区、县局不再设置稽查机构。

对于县（市、旗）和地级市城区税务局工作量及人员较少、稽查工作已上收到市（地、州、盟）统管的，县和市区局可不再设置稽查机构。

二、稽查局的职责

（一）国家税务总局稽查局的职责

国家税务总局稽查局主要负责起草税务稽查法律、行政法规草案、规章及其他规范性文件；审批省级国家税务局稽查局内设机构、省以下各级国家税务局稽查局数量、名称、级别、职责；查处重大税收违法案件；指导、协调全国税务系统稽查工作，负责协调税务稽查中涉税刑事案件的法律适用和司法工作。

具体职责是：

1.负责起草税务稽查法律、行政法规草案、规章及其他规范性文件，并组织实施对税务稽查法律、行政法规、规章及其他规范性文件在执行过程中的一般性问题进行解释。

2.负责协同立法、公安、检察和审判机关及其他有关部门解决税务稽查和涉税刑事案件的法律适用和司法解释工作。

3.组织、督办、协调查处税收违法案件。

4.参与重大税收违法案件的审理工作。

负责处罚听证的组织实施。

5.负责牵头组织全国税收专项检查工作。

负责组织全国或地区性税收专项整治工作。

6.负责协调税务稽查中的司法工作。

参与税务治安的协调工作。

7.负责受理税收违法案件的举报、选案、查处工作。

负责境内纳税人之间避税（转让定价）案件的查处工作。

8.负责增值税专用发票及其他可抵扣凭证的协查工作；负责协查信息管理系统的建设。

9.参与稽查专项经费分配、管理使用。

10.参与税务稽查人员培训工作。

11.办理总局领导交办的其他事项。

（二）省及省以下稽查局的职责

1.组织贯彻税务稽查规章制度，拟定具体实施办法；

2.负责稽查选案、检查、审理、执行等工作；

3.负责税收举报案件、上级交办、转办及征收管理部门移交的有关税收违法案件的查处工作，管理举报奖金；

4.负责对上级稽查局组织的稽查情况复查复审的配合工作;

5.负责与公安、检察、法院协调税务稽查中的司法工作，负责涉嫌犯罪的案件移送公安机关工作；

6.负责增值税专用发票和其他抵扣凭证涉税问题稽查和协查工作；

7.牵头组织税收专项检查和整顿规范税收秩序工作。

8.完成本级税务局交办的其他工作。

（三）职责分类与资源配置

在职责分工上，国家税务总局稽查局在担负组织和督办重大案件查处、部署全国税收专项检查工作的同时，还担负着全国税务稽查系统的业务管理工作；省市两级税务稽查局不仅担负执法工作，同时也担负着对下级稽查局的系统管理工作。

因此，应当妥善处理执法与管理工作之间的关系，合理配置有限的资源，促进稽查工作全面协调可持续发展。

1.职责分类

国家税务总局的稽查工作职责可以分为业务指导类职责与系统管理类职责。

业务指导类职责包括稽查相关的法律法规的解释；税务稽查工作制度建设；组织、督办、协调查处税收违法案件；牵头组织全国税收专项检查；协查信息系统管理与发票协查等。

系统管理类职责包括税务稽查体制模式建设；组织稽查人员培训；稽查工作情况统计；稽查队伍建设；稽查专项经费使用管理等。

省市两级税务稽查局的职责可以分为稽查执法类职责与系统管理类职责。

稽查执法类职责包括按照国家税务总局的统一部署以及本省市税收管理的需要，组织开展税收专项检查；组织查处本省市重大税收违法案件；督办、协调下级稽查局查处税收违法案件；组织开展发票违法案件的协查；制定税务稽查工作制度；税务协查信息系统的管理等。

系统管理类职责主要是按照国家税务总局以及省市税务局的统一部署和要求，结合本省市税务稽查工作的实际，具体落实税务稽查体制；组织稽查人员培训；稽查工作情况统计；稽查队伍建设；稽查专项经费使用管理等。

2.不同职责之间的关系

业务指导或稽查执法类职责与系统管理类职责都是各级稽查局必须承担的工作。

两类职责之间是辩证统一的关系，业务指导或稽查执法类职责是稽查局的中心工作，系统管理类职责是稽查局完成中心工作的必要保障。

坚持中心工作是稽查局的立身之本，是稽查工作服从服务于税收中心工作的具体表现；系统管理工作为稽查中心工作提供坚强的人力、财力、物力和组织保障，做好系统管理工作是提高稽查执法能力的必然选择。

不坚持稽查中心工作，稽查的职能无从体现；削弱了稽查保障工作，也无法做好稽查的中心工作。

二者缺一不可，不可偏废。

3.实现税务稽查资源的有效配置

有效配置资源的目的是要求各级稽查局结合现有的人力、物力和财力资源，树立全局意识，最大限度地发挥现有稽查资源的使用效益。

（1）资源配置的依据

①适应社会经济发展的需要。

税收是国家宏观调控的重要手段，税务机关是国家国民经济的综合管理部门。

税务稽查在保护国家税收利益、维护纳税人和扣缴义务人的合法权益、保证社会经济健康发展中发挥着十分重要的作用。

因此，配置税务稽查资源必须适应社会经济发展的需要。

②服务税收中心工作。

税务稽查是税收征收管理的重要组成部分，发挥着以查促查、以查促管的重要作用。

因此，配置税务稽查资源必须服从和服务于税收中心工作。

③保证完成稽查工作任务。

稽查局肩负查处、打击涉税违法活动，组织开展税收专项检查和专项整治、营造良好纳税环境的重任。

因此，配置税务稽查资源必须保证稽查工作任务的完成。

（2）有效配置资源的措施

①树立全局意识。

税务稽查是税收管理体系的有机组成部分。

各级稽查局在安排工作任务时，要克服本位主义思想，树立全局观念，要按照国家税务总局在不同时期的工作部署和要求，有效配置税务稽查资源，在完成税务稽查工作任务的同时，保证税收中心工作任务的完成，切实做到税务稽查服从于税收中心工作，服务于税收中心工作。

②编制工作计划。

各级税务机关要依据国家及本级政府经济规划和管理要求，结合税收管理的实际，编制税务稽查管理的长期规划、中期计划和短期计划，提出不同时期税务稽查的工作目标和资源配置计划，保证资源配置满足税务稽查工作的需要。

③制定保障措施。

制定保障措施是税务稽查资源有效配置的有力保证。

因此，各级税务机关要按照税收征管体制改革的部署和要求，进一步深化税务稽查体制改革，建立和完善有关的工作制度，提高稽查局的装备水平，切实加强人财物的管理，使有限的税务稽查资源收到较好的使用效益。

三、税务稽查的职权与义务

稽查局作为按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构，履行《税收征管法》及其实施细则赋予税务机关的以下职权和义务。

（一）税务稽查的职权

依照《税收征管法》及其实施细则的有关规定，税务机关的职权可概括为税务检查权、税款追征权、行政强制权、行政处罚权等四大类。

（具体内容详见第四、五、六章）

（二）税务稽查的义务

为了避免税务机关滥用权力，对纳税人权利和税制运作效率产生不利影响，法律同时规定了一些限定性条款，对税务机关的权力行使进行广泛的制约，这种制约包括立法、司法和行政三个方面。

（具体内容详见第二章）

四、一级稽查

一级稽查是指在市（地）的全部城区、直辖市的区和县（市）的全域集中设置一个稽查局，或在大城市跨城区设置若干稽查局，市（地）的区级税务局（分局）不再保留稽查局，以实现市（地）、县（市）统一稽查的稽查模式。

2001年，国家税务总局决定在市（地）、县（市）两级逐步推行一级稽查模式以来，各地税务机关根据税收征管改革的总体部署，结合当地实际情况，积极推进一级稽查模式，取得了较好的效果。

（一）稽查体制模式

在一级稽查体制下，市（地）的区级稽查局不再保留，稽查执法权由分级行使变为统一行使；稽查和征收、管理相互分离，稽查人员由分散管理变为集中管理；稽查局内部按照稽查四分离原则分设选案、检查、审理和执行等科室。

目前各地一级稽查的体制模式，主要包括以下几种：

1.市（地）级一级稽查体制模式

（1）在市（地）税务局只设一个稽查局

其具体模式可分为在稽查局内设若干稽查科室或者下设若干稽查分局。

稽查分局不具有执法主体资格，其稽查对象由市（地）稽查局集中选定，由稽查分局实施检查后提交市（地）稽查局统一审理。

这种模式主要适合城市规模不大、交通条件较为便利、经济总量一般、企业分布集中度较高的中小城市。

这种模式将稽查业务管理权和执法权集中在市（地）稽查局，有利于集中全市的稽查力量查办大要案，形成稽查合力，提高稽查管理的统一性和组织性，而且稽查执法以市（地）稽查局的名义进行，有助于规范稽查执法行为，减少稽查阻力。

（2）除在市（地）税务局设一个稽查局外，另设若干与之平行的稽查分局

市（地）稽查局（处）主要负责稽查业务管理、查处大案要案；市（地）税务局内如设稽查处或检查处，则只负责稽查业务管理。

平行稽查分局按专业或者区域分工进行稽查，同样具有执法主体资格。

这种模式主要适用于经济较为发达、税收规模较大、辖区面积广、企业类型多、软硬件设施齐整的大城市。

在该种模式下，由于市（地）稽查局（处）和稽查分局都具有执法主体资格，下放了相应的行政执法权限，可以减轻因城市规模大、纳税人数量多带来的工作压力，降低执法成本，提高稽查效率和执法力度。

但是市（地）稽查局（处）与稽查分局之间为平级单位，没有上下隶属关系，由其对稽查分局进行人事和业务管理具有一定难度，协调关系相对不够顺畅。

2.县（市）一级稽查体制的模式

从各省县级一级稽查体制的实际运行情况来看，通常在县（市）税务局设立一个稽查局对全县进行统一稽查。

（二）一级稽查体制的优势

从近年已经实行一级稽查体制模式地区的情况分析，一级稽查体制模式的优势主要体现在三个方面：