竺乾威《公共行政学》第三版课后案例与思考讲解Word文档下载推荐.docx

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政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。

为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持。

2、政企分开涉及哪些重要因素？

政企分开的含义包括：

一是要把政府的行政职能和所有权职能分开；

二是政府所有权职能中，要把资产的管理职能和资产的运营职能分开；

三是资产运营职能中，要把资本金的经营和财产的经营分开。

其涉及的重要因素具体有以下几点：

（1）企业所有权与经营权的分开。

明确企业的所有权，建立严格的现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、管理科学。

（2）政府与企业社会职能的分开。

将政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。

国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，国有企业甩掉不必要的社会职能包袱，通过产权处置的方法，通过职能分离，压缩国有企业的规模。

（3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。

通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性，区分开政府作为资产所有者时的职能与作为一般监管者的职能。

以资本为纽带建立起出资关系，实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。

（4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和活力。

（5）改善激励机制。

这要求改变国有企业管理者与政府之间的关系，一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。

3、你如何理解D市政府职能的转变？

由计划经济体制转轨到市场经济体制后，我国的各级政府都需要结合各自的实际情况积极探索政府职能的转变。

（1）政府职能转变或者说政府角色定位一直是政府管理中的一个难点，D市政府结合本市的具体情况，抓住职能转变的关键和核心，通过界定产权、建立现代企业制度、提供与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境、完善社会保障制度等有效的措施实现了政企分开，理顺了体制，建立起了良好的政企关系。

（2）这个案例也告诉我们，政府职能转变一定要抓住关键，尊重科学发展规律。

要通过一系列配套的，符合客观规律的措施实现政府职能的良好转变，从而赢得地区的良好发展，也为政府的进一步发展奠定良好的基础。

也只有在变化的行政环境中积极主动作为，通过自身的努力来积极推进政府职能转变，才能建立一个积极负责、有作为的政府形象。

案例二“花菇事件”

1、市场经济条件下，政府的经济职能应当怎样体现？

市场经济条件下的政府管理或政府作用具有不同于计划经济体制条件下的政府管理的一系列新特点。

相应的政府职能也会通过不同的方式体现出来。

市场经济条件下，政府的经济职能应该这样来体现：

（1）提供制度，创立平等竞争的市场秩序与环境。

政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能，下大力气加强市场经济的法制建设，确立起市场竞争的良好秩序。

要建立健全规定市场经济中的各种基本经济关系的法规（如财产法、企业法、公司法、银行法、破产法等），规定市场活动和市场主体行为方面的法规（如合同法、外贸法、证券交易法、产权法、反不正当竞争法等）和规定解决特定经济行为方面的法规（如会计法、审计法、成本法、工资法等）。

（2）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。

政府要采取有力的措施，投入必要的资源，发展和完善商品市场，培育和规范包括金融、土地、劳动力、技术和信息市场在内的要素市场，逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场体系。

（3）充分运用宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。

这是市场经济条件下政府的一个最基本的职能。

政府要依靠宏观调控手段，尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济运行，力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。

（4）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。

转轨时期乃至在市场经济发展的全过程中，我国政府必须在某些经济领域发挥资源配置的作用，充当公共物品的提供者和外在效应的消除者，进行基础设施的建设，提供资源开发所必需的物品与服务，支持基础研究、新兴产业开发、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。

（5）制定并实施分配与再分配政策，保证社会公平。

政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公问题。

2、谁应当对“花菇事件”的后果承担责任，政府还是农民，或者两者皆要承担？

“花菇事件”所造成的后果，政府与农民都需要承担一定的责任。

（1）就政府而言，项目该怎样引导，该如何尽可能减少行政干预，怎么为农户服务，比如，提供原料、菌种，更多地给农民提供及时、有参考价值的信息，如何更科学、有效的投放和管理周转金，如何帮助农民规避市场风险都是在政府的职能范围之内的。

显然，案例中的政府没有很好的完成其职能。

案例中的政府利用行政命令指挥农民种花菇，当问题出现时，也没有实事求是地解决，而是以一纸通知来解决，这是当地政府未能较好地履行其职能的表现。

（2）对于农民来说，面对市场经济，同样也有值得反思的地方。

比如，如何才能摆脱对政府过多的依赖，如何树立强烈的市场风险意识，如何使自己掌握更多的规避风险的办法，如何在学会自我保护、争取合理权益的同时，也同样意识到要承担的责任。

这些都是在市场经济下，一个市场参与者所应该具备的基本要求。

3、就政府而言。

可以从“花菇事件”中吸取什么教训？

就政府而言，从“花菇事件”中要吸取的教训是：

（1）思想观念的转变与更新。

当整个社会进入市场经济体制时，一些政府官员仍然是计划经济体制下的思维，对新制度缺乏必要的认识和了解，用僵化落后的办法来应对变化了的环境，必然造成脱离实际的结果。

因此，思想观念一定要转变到市场体制中来，只有这样，才能有创新，有魄力，要用新的思维来解决发展中的问题。

（2）服务型政府的建立。

按照主权在民思想和委托代理理论，政府为人民服务具有天然的合理性。

进入市场经济体制后，政府的一个目标就是要建立一个服务型政府，要有顾客意识，尊重并快速回应民众的要求。

项目该怎样引导，怎么为农户服务，怎么给农民提供及时、有参考价值的信息，都是作为一个服务者应该做到的。

在当前的形势下，更要树立以人为本，科学发展的意识，坚定地履行政府职能，追求社会的又好又快发展。

补充资料：

1、新公共管理对我国行政管理的意义。

（1）新公共管理的基本内容。

与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。

由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。

根据西方行政学者的论述，新公共管理主要有如下思想：

①政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。

与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。

这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。

“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。

划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。

掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。

划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。

”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。

②政府服务应以顾客或市场为导向。

新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。

新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。

“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。

当市场在公共部门出现时，通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。

但它们都是市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。

如果把市场导向的思想应用到公用系统上去，就能取得伟大的成就。

”于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。

“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义：

并不是会做生意的人就是企业家。

企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。

因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。

为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。

只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。

因为这将使竞争进一步发展，不是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。

企业虽然以盈利为目的，但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满意。

相反，政府是为公民服务的，但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。

所以，给公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。

③政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。

政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。

人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流极其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。

由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。

企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。

因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。

政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：

社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。

奥斯本和盖布勒说：

“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。

……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。

它们进行更多的决策。

它们使更多的社会和经济机构行动起来。

”这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。

新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：

比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；

比集权的机构更有效率；

比集权的机构更具创新精神；

能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。

④政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。

与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本～效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。

新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；

移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；

主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。

特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。

⑤政府应在公共管理中引入竞争机制。

传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。

与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。

之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处：

竞争可以提高效率，即投入少产出多；

竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；

竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；

竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。

因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

⑥政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。

传统的官僚主义政府注重的是投人，而不是结果。

由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。

例如当治安工作不利，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。

与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。

因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。

在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。

在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。

即按使命作预算；

按产出作预算；

按效果作预算；

按顾客需求作预算。

⑦政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。

新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。

他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。

“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。

它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。

它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。

它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。

”他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。

它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。

有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高，也更具有灵活性，更具有创新精神，从而更有效率。

⑧公务员不必保持中立。

在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。

传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。

新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。

因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。

基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。

在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。

正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。

这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。

（2）纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理具有借鉴意义：

①新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。

我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。

造成这种现象的原因是多方面的：

由于长期实行计划经济体制，造权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；

由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；

由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。

新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。

为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

②新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域；

对提高政府工作效率是有促进作用的。

尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。

通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

③新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。

这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。

为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。

例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。

这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

④新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。

我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。

但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。

因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。

而这一点恰恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。

如果有法不依、执法不严；

有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。

⑤新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。

这一点的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。

公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。

在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。

因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。

要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。

值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。

因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。

我国公共行政在实践中呈现出的特点

①我国公共行政的根本宗旨和目的是为人民服务。

这是由我国社会主义制度的根本性质决定的。

我国宪法规定：

“中华人民共和国是工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。

人民民主专政的国家性质，决定了在我国只有人民才是国家和社会的主人。

一切权力属于人民，一切为了人民的利益，这是我国国家制度的核心内容和根本准则。

国家行政机关及其工作人员的权力是人民赋予的，他们是依照人民的意志并代表人民的根本利益来从事管理工作的。

因此，为人民服务，维护人民利益，更多更好地为人民造福，是我国行政管理的根本宗旨和目的。

人民的政府为人民是理所当然的事。

脱离人民群众，位居于人民之上作威作福，无视人民利益的官僚主义作风，都是同我国社会主义行政管理的根本特点相违背的，必须坚决反对和纠正。

②我国公共行政全面贯彻和体现社会主义民主原则。

社会主义民主，就是广大人民群众在共同对生产资料享有不同形式的所有权和支配权的基础上，享有管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务的一切权力。

这是社会主义制度不可动摇的政治原则。

我国社会主义行政管理，必须而且能够全面贯彻和体现根本性的政治原则。

这一方面要使各级国家机关的权力建立在广泛的民主基础上，能够真正代表人民的利益和意志，真正成为人民行使权力的机关；

另一方面又要依据法律规定，通过各种途径和形式，把民主扩展到人民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，使他们充分享有管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。

我国行政管理中的社会主义民主原则主要表现为：

国家行政机关是由国家权力机关产生，而作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是由民主选举产生的人民代表组成，它对人民负责，受人民监督；

中央政府与地方政府之间按照民主集中制原则，在中央的统一领导下，地方各级政府有独立地组织和管理本地区各项建设事业的权力；

在各级行政机关内部，按照民主集中制原则处理和协调行政领导者及其部属之间、各行政人员之间的利益和关系；

在行政管理过程的各个环节，包括决策、计划、组织、协调、控制等，也都按照民主集中制原则开展工作，充分体现民主精神，努力实现行政管理活动的民主化、科学化。

③我国公共行政的中心任务是领导和组织社会主义经济建设。

我国行政管理的内容和范围极为广泛，包括着整个国民经济和社会各种事务。

这是以往任何剥削阶级国家所不能比拟的。

“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”。

作为实现国家目标的主要工具的行政管理，理所当然地要把领导和组织社会主义经济建设作为其中心任务。

政府怎样按照经济规律和行政活动规律组织和管理经济，是我国行政管理学所要研究的最重要的课题。

为适应我国行政管理这一特点，我国行政机构的设置和职能、运行机制以及管理的方式等必须作出相应的改革或调整。

从机构设置和职能方面看，必须进一步加强和完善政府机构中的经济管理部门，特别是要提高综合经济管理部门对国民经济的宏观控制能力和管理水平。

从行政机构的运行机制方面看，要建立科学的多层次的决策系统、高效精干的执行系统和强有力的监督、反馈、调节系统，着重完善决策系统和决策程序，加强经济监督、信息和调节部门，以有效实现对国民经济的宏观管理。

从管理的方式方面看，要把民主扩展到人民的政治生活、经济生活、文化生活和