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（3）辅助机关。
辅助机关是为行政领导机关和职能机关能顺利有效地实现行政目标、完成工作任务、行使职能而在机关内部承担辅助性工作的机关。
它对各职能机关没有直接的指挥和监督权力。
辅助机关大体有三类：
一是综合性辅助机关，如各级政府的办公厅（室），它参与政务，协助行政首长调查研究，进行决策，沟通协调各方面的关系，管理机关的日常事务；
二是专业性辅助机关，如各机关的人事、财务以及其他专门事务机关；
三是供给保障机关，如国务院机关事务管理局等。
（4）咨询机关。
咨询机关是指为政府出谋划策，提供政策方案、政策规划的机构，通常由有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成。
咨询机关一般有两种形式：
一是公共行政组织内部常设的政策规划组织，例如咨询委员会等；
二是与政府组织保持密切联系的社会智囊机构。
其主要功能是协助领导机关进行系统的决策科学研究，以保证行政决策的科学性、可行性和有效性。
在现代公共行政中，由于行政事务的复杂化，咨询机关的作用越来越大，犹如政府的“内脑”和“外脑”，是政府决策科学化的前提和保证。
我国随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，越来越重视这类机构的重要作用，各级政府大都成立了政策研究室、经济发展研究中心等机构，很多职能部门都成立了与之有关的参谋咨询机构。
同时，注意发挥科研院所和高等院校的咨询作用。
参谋咨询机构的出现和作用的发挥，对于提高公共行政水平和决策的科学化起到了十分积极的作用。
（5）派出机关。
是指一级政府机关根据公共行政的需要，按照法律规定或上级批准，在其管辖区域内设立的代表机构。
派出机关不是一级国家行政机关，而是由一级政府委派，作为其代表在特定地区实施管理的机构。
派出机关的职能主要是承上启下联络沟通，即督促检查辖区行政机关贯彻执行上级决议与指示，向上一级行政机关报告辖区内行政机关的情况和意见。
如我国国家审计署向各省派驻的特派员办事处、各省政府派出的地区行政公署、城市区政府下派的街道办事处等。
（二）公共行政组织的结构类型
公共行政组织结构指公共行政组织各构成要素之间的配合和互动关系模式。
它包括公共行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。
结构合理、运转灵活的公共行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。
在公共行政组织结构中，最重要的是纵向结构和横向结构两个方面。
1、公共行政组织的纵向结构
公共行政组织的纵向结构又称为公共行政组织的层级结构，是指公共行政组织的纵向分工，即各级政府上下级之间，每层级政府各组成部门上下之间的领导与被领导的主从关系，这种排列组合方式便是公共行政组织的纵向结构。
特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。
它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。
其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理事务过多，责重事繁，容易顾此失彼，误人误事。
公共行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层次的等级关系。
首先要处理好管理层次与管理幅度的关系。
管理层次是公共行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由行政机关的工作量来决定。
层次过多，公文旅行，手续繁杂，不仅不利于行政机关本身的管理和职能的发挥，不利于信息沟通和传递，而且浪费人力、物力、财力；
层次过少，事务集中于几个领导者或单位，也可能使行政工作人员疲于应付。
因此，行政机关的层次必须适当。
在公共行政组织中，一般具有三个层次，即高层、中层、基层。
公共行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。
管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位和工作人员的数目。
管理幅度与层次有密切的关系。
一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。
加大管理幅度，层次就相应减少，这类形态的组织结构被称为“扁形结构”，是分权结构，有利于下级积极性的发挥，但可能导致软弱的行政控制。
相反，缩小管理幅度，则层次相应增多，这样的形态称为尖形结构，它是集权结构，有利于强有力的行政控制，但可能会不利于下级主动性及创造性的发挥。
可见，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾。
此外，在纵向结构中还要注意层级节制，即下一层级必须服从上一层级的领导和指挥。
这是公共行政的主要特点之一。
各层级都不能越层行事，上一层级只直接下管一个层级，这就是分层管理，层层负责。
越级管理会使中间层次形同虚设，失去作用，整个系统也将产生混乱。
当然，在遇到紧急、特殊情况时，也可允许越级请示或指挥。
但为了防止行政指挥的随意性与片面性，必须有相应的条件和措施作保证。
2、公共行政组织的横向结构
公共行政组织的横向结构又称为公共行政组织的部门化，是横向分工形成的公共行政组织的职能制，即同级行政机关和各级行政机关内部各组成部门之间平衡分工、相互合作与协调的组合方式。
公共行政组织的部门化是行政工作日益复杂、公共行政组织日益庞大的必然结果，它是对行政职能目标的分解，同时也是一种分权。
公共行政组织的横向结构，按不同的角度划分，主要有以下类型：
第一，根据公共行政的程序需要，将管理的各个环节划分开来，交由各个部门掌握。
如每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息、监督和辅助等部门组成。
第二，根据各个工作部门的职能范围和业务性质看，一级政府又可分为一般权限和专门权限部门。
前者是一级政府的首脑机关，它负责统一领导指挥所辖行政区域内各行政机关的工作，其职权具有全局性和综合性；
后者是一级政府所属各职能部门，旨在执行一般权限部门的指示和决定，只负责某一方面的行政事务，其职权具有局部性和专门性。
第三，根据不同地域的自然、社会和历史条件等划分行政区域，组成不同层次的公共行政组织。
如我国全国划分为32个省、自治区、直辖市等。
公共行政组织横向结构的特点是各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。
其缺点是事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。
3、公共行政组织的直线职能式结构
单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国的公共行政组织一般把二者结合起来，形成网络型的直线职能式结构。
其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了其缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结构的发展。
我国现在基本上采用直线职能式结构。
从纵向看，我国公共行政组织划分为中央人民政府——省级政府——地区级政府——县级政府——乡级政府五个层次。
同时，各级政府内部按业务性质平行划分为若干职能部门，每个部门所管业务内容不同，但管辖范围大体相同，地位平等。
它们主要对同级政府和首长负责，同时也接受对口的上级职能部门的领导。
我国现行公共行政组织结构从框架上看基本合理，它形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型的体系。
（三）公共行政组织的体制类型
1、公共行政组织的领导体制：
首长制与委员会制
行政体制是指行政系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化关系模式。
首长制，就是一个公共行政组织的最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内的行政事务进行统一领导，并全权负责的的领导体制。
首长制的主要特征是享有并依法行使最高行政决策权。
美国的总统制是首长制的典型，总统对联邦行政事务有最后决定权并对其承担全部责任。
首长制的优点是权力集中，责任明确，决策迅速，指挥统一，富于活力并具有较高的行政效率，行政责任也比较明确，因而为多数国家政府所采用。
但首长制的缺点是考虑问题容易片面，行政首长的工作常因超负荷而影响行政效能的充分发挥，且首长制因缺少牵制和监督易导致独断专行。
委员会制，就是在一个行政系统中，最高行政决策权、指挥权由两个以上的人员共同执掌的行政领导体制。
在决策时每个委员的地位是平等的，一人一票，并采取少数服从多数的原则。
瑞士联邦政府是委员会制的典型。
委员会制的优点是能够集思广益，考虑问题比较周详，不易专断及营私舞弊。
其缺点是责任不明，有功相争，有过相推，行动迟缓，效率较低。
在决策问题上易争执不休而贻误时机。
我国的公共行政组织的领导体制，是在吸收了首长制和委员会制优点的基础上，结合国情而独创的符合我国实际的体制。
比如，最高国家行政机关实行总理负责制和部长（主任）负责制，同时又实行总理召集和主持国务院全体会议和常务会议的制度，吸收委员会制的长处。
2、公共行政组织的权力体制：
集权制与分权制
作为组织体制的集权制和分权制，主要是指一级政府内部的权力结构方式和权力运行机制。
集权制是指行政权力集中于上级机构，下级机构没有或很少有自主权，行政的所有重大决策均由上级机构决定，下级必须依照上级机构的法令或指示办事的权力体制。
集权制的优点是指挥坚强有力，计划统筹兼顾，同时有利于大型公共建设项目和综合性社会事务的管理。
缺点是权力如果过分集中不仅不利于下级积极性的发挥，而且一旦权力的行使出现重大失误，就可能严重损害公共行政组织的社会目的，降低公共行政组织效能。
分权制是指下级机构在其管辖范围内有自主决定权，能自行处理问题，而不必事事请示上级，上级机构对下级机构在其权限内决定的事项不予干涉的权力体制。
分权制的优点是便于发挥下级的主动性与创造性，具有灵活性和适应性的特点，便于下级在本辖区内因地制宜地处理问题，同时也有利于培养民主精神、主体意识和工作热情。
缺点是如果分权过甚，就可能破坏政令的统一，出现各自为政、政出多门的现象，从而损害国家公共行政组织整体目标的实现和整体功能的发挥。
集权制和分权制都有明显的弊端，在实际行政活动中应该扬长避短，善于权变。
由于分权可以使组织提高自身的反应速度和灵活性，因此分权可能是未来公共行政组织发展的趋势。
我国的行政体制是典型的集权制，但随着改革的深入，我国的行政体制也吸收了分权制的优点，实行的是在集权基础上给下级和地方政府放权的体制，即在集权指导下的分权和在充分放权基础上的集权。
这种公共行政组织体制是符合我国民主集中制原则和公共行政实际的，既保护了中央的集中统一领导，政令统一，又充分调动和发挥了地方的积极性。
如我国宪法规定：
“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统—领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
”目前我国对少数民族地区实行民族区域自治，给它们更多的权力，使他们能够因地制宜，发挥地区优势。
进一步完善集权分权体制，是我国行政改革的一项重要任务。
第二节公共行政组织理论的发展
公共行政组织理论是公共行政学的重要组成部分，其研究目的在于使公共行政组织的设置科学化、合理化，有助于探索和预测公共行政组织活动中的各种关系，了解组织行为和较广泛的环境条件之间的关系，由此完善公共行政组织体制，提高公共行政效率。
一、西方管理学者的公共行政组织理论
西方管理学者对公共行政组织理论的研究起步较早，形成了一整套公共行政组织理论体系，其中最著名的是传统行政组织理论、行为科学行政组织理论和现代行政组织理论。
（一）传统行政组织理论
传统行政组织理论形成于19世纪末20世纪初，研究重点在于追求行政组织结构的合理化、公共行政的效率化、标准化。
这反映了西方国家工业发展对公共行政的诉求。
其主要理论是：
泰勒的科学管理组织理论、法约尔的管理功能组织理论和韦伯的官僚制组织理论。
虽然这3个学派的侧重点多在企业组织方面，但他们的研究对早期行政组织理论的形成还是有重要贡献的。
1、泰勒的科学管理组织理论。
这种理论把组织成员看做机械性组织中的一个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一套标准化、规范化的工作方式，最大限度地提高组织效率。
泰勒通过“时间研究”及“方法研究”提出一套标准化操作方法对工作人员进行培训，促使那些效能低下的人提高工作效率，以科学的作业方法来代替习惯性的经验方法。
泰勒提出要明确划分计划职能和执行职能，这种职能划分使管理层第一次从工厂中分离出来，并根据需要设立相应的职能部门，规定各自的职权范围，实施组织的常规管理活动。
泰勒还提出了命令统一原则和例外原则。
所谓命令统一原则，就是一个工作人员只听从一个上级的命令；
所谓例外原则，就是指高层管理者把日常管理事务授权给下级去做，但上级仍保留着重要事务的决策权和对下级管理的监督权。
科学管理组织理论把企业的科学定量管理方法应用到公共行政工作中去，对提高行政组织的基层管理效率有一定的作用，但该理论缺乏对整个行政结构的考察和分析。
2、法约尔的管理功能组织理论。
亨利·
法约尔是20世纪初欧洲的行政管理学派的代表。
法约尔与泰勒在自身管理经历及经验上的不同，很大程度决定了二者在管理思想上的差异。
泰勒注重基层人员的工作方式的改进，但法约尔却注重管理人员的管理方式的研究。
他从高层管理者的角度创立了他的管理理论体系，提出了行政管理的5个职能和14项原则。
5个职能是：
计划、组织、指挥、协调和控制。
14项原则是：
劳动分工原则，权力与责任对等原则，纪律原则，统一指挥原则，统一领导原则，个人利益服从整体利益原则，员工报酬公平原则，集权原则，等级链（权力线）原则，秩序原则，公平原则，人员稳定原则，首创精神原则，团结合作精神原则。
以上原则在当时的管理实践中已经出现，法约尔的贡献就在于把这些原则归纳成理性认识，形成一般组织的基本要求，并指出上述原则的灵活性。
其局限性在于没有涉及政府体制方面的内容，组织管理的主要环节还需要补充完善。
3、韦伯的官僚制组织理论。
马克斯·
韦伯是德国著名的社会学家、官僚制度理论的奠基人。
韦伯在其代表作《社会组织和经济组织》一书中提出了“理想的行政组织模式”理论。
他的官僚组织或官僚制，是指组织结构中的某些特点，而并非通常意义理解的、为人们反对的官僚主义的、低效率的组织。
韦伯的官僚制理论是和他的权威理论相联系的。
他十分强调权威在维系和支配一个组织中的作用。
他提出了三种完全不同的组织形态：
一是神秘型组织形态。
这种组织大多由领袖及其追随者组成，维系组织的基础是领袖的个人魅力权威与组织成员的个人感情。
典型的神秘型组织是以宗教的或政治的形式出现的。
二是传统型组织形态。
这种组织的合法性建立在遗传下来的制度和习俗基础之上，统治者是依照遗传下来的规则确定的，一般表现为“世袭制”和“封建制”。
三是法理型的组织形态，即官僚组织形态，韦伯认为这种组织的权威基于组织的规章制度、法律法令等，组织内无论是领导者还是被领导者，其行为都受组织规章制度的制约。
韦伯认为，官僚组织是法理型组织的纯粹形态,具有以下主要特征：
（1）官僚组织是根据一定的法规制度建立并依靠一定的规章制度和程序实现组织目的的。
（2）这种组织是井然有序的权责体系，组织内部的每一个成员都必须服从上级的命令和指挥。
（3）组织内都有明确的分工。
即每一职位都应有明确规定的权力和职责范围。
（4）组织内的成员，应根据组织中不同层级的职位需要，公开招考，择优录用。
（5）明确规定组织成员的薪俸制度、奖惩制度和升迁制度。
（6）组织成员要遵从组织的规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，并毫无例外地适用于各种情况。
在韦伯看来，合理的官僚组织具有层次分明、制度严格、权责明确等特征，因而他认为，从纯技术的观点来看，官僚制度是效率最高的组织形式，这一理论的创立为后来西方公务员制度奠定了理论基础。
总之，传统组织理论的共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。
但这一组织理论仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求。
（二）行为科学行政组织理论
从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新型的组织理沦，它改变了仅仅从静态、结构上对组织的研究，开始从动态、从行为科学的角度进行研究。
行为科学把组织看做一个封闭的社会模式，把人当做“社会人”而不再看做机器，重视人的心理需要和发展。
行为科学组织理论主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论，以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。
1、梅奥的人际关系组织理论
梅奥通过著名的“霍桑试验”，提出了社会人理论、满足理论和非正式组织理论。
社会人理论指出社会人主要依靠稳定的工作群体的成员资格求得满足。
其要点是：
人作为社会人，不但有物质需要，而且有社会心理方面的需要，需要友谊、归属感、安全感和受人尊敬。
满足理论的内容和社会人理论紧密相连，强调通过满足工人感情需要来激发其工作积极性。
非正式组织理论的要点是：
企业中除“正式组织”外，还有非正式组织，这种非正式组织是正式组织中的成员在长期工作中，由于共同的价值标准、共同的爱好或情感而自然形成非正式团体，有其自然形成的领袖人物和组织行为规范。
在现代组织中，非正式组织不但影响到工作效率，而且影响整个组织文化的形式和性质。
人际关系研究促进了关于组织环境中的人的精神的发挥，它主张合作高于竞争，相互依赖高于利己主义。
2、巴纳德的组织平衡理论
巴纳德曾任新泽西贝尔电话公司的总经理，不仅是行为组织理论的代表人物，而且也是早期系统组织理论的代表人物之一。
巴纳德在《经理人员的职能》一书中提出了权威接受理论和组织平衡理论。
权威接受理论的要点是：
组织的权力是建立在下属愿意接受的基础上的；
管理人员权力大小是由下属愿意接受程度决定的；
管理者的命令和指挥，只有在下属愿意服从和接受的条件下才是有效的。
组织平衡理论的要点是：
组织是一个协作的系统，是由相互进行协作的个人所组成的系统。
组织平衡分外部平衡和内部平衡。
外部平衡是指组织能否实现目标，效率的高低程度，取决于个人意愿能否得到满足；
内部平衡是指组织成员的贡献与个人动机的满足是否一致，如果个人动机得不到满足，他就会停止做贡献，从而影响组织效率。
3、西蒙的决策过程组织理论
赫伯特·
西蒙是当代决策理论最著名的人物。
他认为组织的全部活动都是决策活动，组织的成员并非是单纯执行任务的工具，而是有欲望、有情感、能够做出理性决策的人组成的。
决策并非只是高层管理者的事，而是存在于组织中的各级人员之中。
西蒙不同意传统的理性决策模式，认为决策者在做决策过程中的理性是有限的，因而主张用满意原则来取代理性决策的最佳原则。
行为科学行政组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。
不同之处在于，人际关系组织理论主张建立一个“和谐有效率”的组织，注重组织成员行为、动机的研究，激励成员的积极性；
组织平衡理论重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织是人群间互相影响关系所组成的系统，组织只有在对有贡献的成员提供满足，确保其贡献与满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率；
决策过程组织理论认为，决策贯穿管理的全过程，管理就是决策，组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织的功能在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。
这种理论的缺陷是局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用。
（三）现代公共行政组织理论
20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。
主要有以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论、以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论、以西斯尼克为代表的制度学派理论和以康芒斯、科斯、威廉斯为代表的交易费用理论。
1、以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论
系统分析组织理论认为，组织是一个开放的社会技术系统。
这个系统由外部组织环境分系统、目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统、管理分系统构成。
外部组织环境分系统直接、间接地影响和决定着公共行政组织的各种活动；
目标与价值分系统决定着组织的活动目标和社会职能；
技术分系统是指完成工作任务所需要的知识和技术，它不仅影响着社会心理分系统，还影响着组织的结构；
社会心理分系统形成了组织参与者进行组织活动时的“组织气氛”；
结构分系统关系到组织工作任务分工和协作的方式方法；
管理分系统使组织与外部环境发生联系，同时为组织制定目标、计划、协调关系、设计结构等。
行为组织理论注重对社会心理分系统进行研究，科学管理学派则注重对技术分系统进行研究，他们都只注意到了组织的某个侧面，而忽视了组织系统中各分系统之间的关系和相互作用，这正是系统组织理论所研究的问题。
2、以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论
权变组织理论以系统理论为基础，认为组织是个系统，它所研究的重点是组织与环境的相互作用和组织内各分系统之间的相互作用，企图建立一个更为普通、一般的组织模型。
基本架构为“假如……则”，假如产生某种环境，则运用某种管理方法，以有效达成组织目标。
因此，权变管理理论架构的三个主要部分，就是环境、管理及环境与管理间的关系。
它否认一成不变、普遍适用的最佳管理理论与方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，组织要不断适应变化了的条件和环境，组织形式、管理方式要随条件和环境变化而变化，这样才能提高组织效率。
3、以西斯尼克为代表的制度学派理论
制度学派理论的主要代表人物是西斯尼克，它的主要分析框架是结构功能主义的，认为组织的功能决定组织的结构，只要分析功能就可以了解其结构。
制度学派把组织看成是一个自然的有机系统，认为它是以一种自然的方式变化成长。
要了解组织，必须要分析组织的有机特性，尤其要了解组织的自然发展过程。
遵循社会学的传统，制度学派认为观察社会现象不能只看表象，而要看到事物的深入联系及其本质。
同样，研究组织现象也不能只观察组织的目的、结构等表象，要深入到群体之间的冲突、成员招聘的策略、所在社区的权力结构及价值观等方面，通过这种分析来揭示那些影响组织运行的背后的、起支配作用
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