行政区划专题研究Word格式.docx
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确定市、县隶属关系和行政级别是明确行政单位的地位与相互关系；
划定市、县的区域则是划定市、县管辖范围，即确定其行政区域。
行政区划司的工作之所以包括上述三方面的内容，正是因为三者之间虽有区别，但都是一个行政区划单位的构成部分。
地方行政建制是中国地域性政治实体的规范用语，是国家组成的结构单元。
地方行政单位则是治理这一地域性政治实体的政权机关组成的整体（中国的地方行政机关称为地方人民政府，因而这里用政权机关一词代替政治学通常所用的“政府”一词）。
行政区域则是构成地域性政治实体的地域范围及其居民。
行政区划作为一个综合概念，包括了上述三个方面，是指国家结构体系。
行政区划管理就是国家结构体系的管理。
行政区划作为一种国家结构体系，是中央集权体制的产物，在中国己有两千多年的历史：
它萌芽于春秋战国之际，定型于秦汉，沿袭持续到当代。
在行政区划体系出现前，中国的国家结构经历过一系列变革。
把行政区划如实地看做是一种国家结构体系，分析其构成及其相互间的关系，对于深入了解中国的地方政权，加强中国地方政权建设，具有极为重要的意义。
行政区划的内涵
作为一个整体概念，行政区划的内涵包括两个方面：
构成这一概念的各个组成部分的含义，以及各个部分之间的相互关系。
为便于分析和理解，以下将按行政区域、地方行政单位、地方行政建制的顺序予以考察。
行政区域是国家为推行政务而划分的有确定界线的区域。
特定的国家行政机关依法在特定的区域内履行其职责，推行其政务，这一特定的区域即为该行政机关管辖的区域。
这是“行政区域”一词的一般含义。
《中华人民共和国宪法》第30条，列举了中国行政区域划分的区域单位名称：
省、自治区、直辖市、自治州、市、县、自治县、镇、乡、民族乡。
依据宪法规定，这些区域都设置有全面治理该区域的地方国家政权机关。
因此，宪法所列举的行政区域实践上是一级地方政权机关管辖的地域范围，即按地域划分居民而组成的国家结构单元的辖域范围。
行政区域是可以调整的：
扩大或缩小、划入或划出。
行政区域的调整，不涉及治理该地域的政权组织是否变动，即在政权组织不变的情况下，行政区域也是可以改变的。
然而，某地域政权组织一旦撤销或建立，原行政区域则不复存在或将出现一个新的行政区域。
地方行政单位是由治理同一地域各地方国家机关组成的整体，即指一级地方政权。
依据中国宪法的规定，当今中国县以上设置地方国家权力机关（人民代表大会）、行政机关（人民政府）、审判机关（人民法院）、法律监督机关（人民检察院）；
乡、镇设地方国家权力机关和行政机关。
据此，县以上地方行政单位由4个地方国家机关组成；
乡、镇由2个地方国家机关组成。
相比之下，人们不难发现：
作为地方行政单位存在的标志，是存在一级地方国家权力机关。
存在地方国家权力机关，也就存在权力机关的执行机关即地方国家行政机关。
然而存在一级行政机关并不意味着必然存在一级权力机关。
地区作为一般意义上的行政区域，由地区行政公署管理。
地区行政公署是省、自治区人民政府的派出机关，从一定意义讲它也是一级行政机关，但地区不存在一级地方国家权力机关，因而没有被列入宪法明定的行政区域，不是一级地方行政单位。
地方行政单位的组成，在不同历史时期是有变化的。
地方行政单位之间的隶属关系，主要体现在其行政机关之间存在的上下隶属关系（上下级地方国家权力机关之间，只存在法律监督和工作指导关系，不存在隶属关系）。
地方行政单位在其组成不变的情况下，其隶属关系是可以改变的，如某县由甲省改归乙省领导。
地方行政单位组成及隶属关系的改变，并不一定会导致其行政区域或其建制的变动。
地方政府建制是国家设置的组成国家的结构单元，是一种地域性政治实体。
从组成一个地域性政治实体的要素看，行政区域仅包含地域和居民两个要素，地方行政单位包含权力和政府两个要素，而地方行政建制则包括了所有的4个要素：
国家建立地方行政建制，按地方行政建制设置一级地方政权，并划定其治理的地域范围。
地方行政建制仅存在设置与撤销的变化，合并与改设实际上是两种变化的同时出现。
县改市是指在撤销县这一建制单位的同时，以县的辖域设置市的建制。
地方行政建制的变动必然会导致地方行政单位和行政区域作相应的改变。
地方行政建制的存在最为稳定，当今中国不少地方行政建制单位都有几百年、上干年的历史，最多的有超过两千年的。
从地方行政建制、地方行政单位、行政区域三者各自的内涵及其变化所导致的影响，可以看出三者的单位名称尽管相同，但其所指确实存在区别，只不过通常人们大都未去深究而已。
这里仍以湖北省为例作进一步分析。
作为一个地域性政治实体，湖北省设置于清康熙三年（1664），这一地方行政建制自设置以后，一直持续未间断地存在到现在；
然而治理这一政治实体的政权机关，在这三百多年中经历过多次变革，地方行政单位组成在每次变革中都有变化；
构成这一政治实体、由其政权机关治理的地域，则出现过频繁的变化，就其重大的讲：
就有清初自四川省划入建始县、民国划入安徽省的英山县、武汉曾两度不属省行政范围等。
因此，当我们从地方行政建制角度使用“湖北省”这一词语时，无需考虑其与具体年代的关系；
但从地方行政单位与行政区域角度使用“湖北省”时，则必须标明时代以至具体年份。
特别是在涉及行政区域时，更需指明年份，因为地域面积和人口是经常变化的。
“行政区划的变更”、“行政区划研究”等等，是对包括上述三个方面内容在内的整体性表述。
其具体所指，有些可能仅涉及其中的一个方面，有的可能不止一个方面，甚至包括了三者。
但是构成行政区划的三个方面所存在的实质上的差异表明，只有通过具体分析，弄清我们需要研究解决和需要深入讨论的事项，究竟是属于哪一方面的问题，才可能进行针对性的研究或处理，找到恰当的解决途径。
例如，“县改市”是属于地方行政建制的变更，“市管市”是属于地方行政单位隶属关系的安排，研究这两个问题就应分别从不同的角度予以考察：
前者应从地方行政建制特性的要求，来予以分析、评判其是否恰当、必要；
后者则应从地方行政单位隶属的合理性和可能性予以分析、评判。
有些问题则可能与行政区划整体相关，则要从国家结构的角度，进行全面的研究、分析和评估，例如重划省区就属这方面问题。
二、行政区划的法律依据
行政区划是国家的一项大政，其设置合理与否直接关系到国家的长治久安大局，具有很强的政治敏感性和政策性。
行政区划作为国家（政府）实行行政管理的工具和手段，历来为各国所重视。
近代以来很多国家都在其宪法或法律上予以明确规定。
1．单一制国家宪法中通常都比较清楚地规定了行政区域的划分、行政建制的名称及其行政地位
法国在1789年大革命后，为了削弱地方封建复辟势力，改变旧制度下混乱的行政区划结构，便决定在全国重新划分整齐划一的行政区，设置省、专区、县、市（镇）四级地方建制。
同时规定，各省首府到达其境内的任何一个镇的时间必须在一天之内。
巴黎作为首都，被定为特别行政单位，法律规定：
“巴黎是具有双重地位的地方单位：
巴黎市和巴黎省，其事务由巴黎议会斟酌处理。
”这样，巴黎议会可同时行使省议会和市议会的职权，巴黎市长可同时行使市议会和省议会主席的职权，适用于省和市的法律对巴黎同样有效。
20世纪80年代后，又通过了《有关市镇、省和大区的权力和自由法规》，大区成为凌驾于省之上的一级行政区。
菲律宾宪法第11条明文规定：
（1）菲律宾的领土和政治区域的划分为省、市、自治区和区；
（2）除依照地方政府法典所规定的标准，并得到相关地区或几个地区举行的公民投票的多数票赞成外，任何省、市、自治区或区不得被分割、合并、废除或对其边界作重大的变更。
日本在1889年的明治宪法中对行政区划未作规定，但在1947年的日本国宪法中设专章（第8章）对此作了原则规定。
日本国会根据宪法的原则，陆续制定了以地方自治法为主的一系列政策法规，形成了富有特色的行政区划体制。
2．实行社会主义制度的国家宪法中也都对行政区划问题有具体规定
世界上第一个实行社会主义制度的国家苏联在十月革命胜利后，列宁就提出了彻底取消沙俄行政区划的问题。
在1936年颁布的苏联宪法和1937年至1938年间陆续出台的各加盟共和国宪法，分别用基本法形式确认了包括州一区两个主要环节的加盟共和国行政区划体系。
中国在1954年9月颁布的第一部宪法第53条明文规定：
“中华人民共和国的行政区划分如下：
（1）全国分为省、自治区、直辖市；
（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇，直辖市和较大的市分为区。
自治州分为县、自治县、市。
自治区、自治州、自治县都是较大的民族自治地方。
”其他如罗马尼亚、波兰、越南、朝鲜等在其宪法或法律中都无一例外地载有这方面的条款。
3．单一制的国家大多对行政区划的管理权限作出明文规定，但表现形式不同
主要有下列几种不同的形式：
一是地方最高一级行政区划的管理权属于最高立法机关，其下的区划管理权属于最高行政机关，如越南国会有权决定省、直辖市和同级行政单位的地区划分，部长会议有权决定省和直辖市以下行政单位的地区划分；
二是地方最高一级行政区划管理权在中央，以下的各级行政区划管理权隶属其上一级地方政府，如意大利大区拥有划分其所辖行政单位的决定权，并以法律形式固定下来；
三是地方各级行政建制的管理权均由中央决定。
这类国家较多，反映了单一制国家行政区划管理权限高度集中的鲜明特点。
4．联邦制国家的联邦政府一般都不具有对行政区划的管理权限，而是组成联邦的成员才有权划分次级行政单位
美国的联邦制原则，州不是由联邦政府划分的行政单位，只有州以下的行政单位才被称为地方或地方政府，联邦政府无权直接干预地方事务和地方政府的活动。
由于各州有权选择自己的政府形式、制定宪法，因而造成了美国州以下的地方行政单位和建制没有全国统一的模式。
实施联邦制的巴西，地方政府有州和市两级，各州有自己的州歌、州徽、州旗和军队。
市是其下属行政单位，享有自治权，并可在其管辖政区内颁布法令，行使相应的职权。
但同为联邦制的印度却是一个例外，邦是联邦的基础组成单位，虽按宪法规定享有一定范围内的自主权，但却没有主权特征。
各邦没有自己的宪法，邦长由总统任命并可随时罢免。
决定地方各级行政区划和地方政府的权限在联邦政府而不是邦政府，联邦国会通过简单多数表决就可以建立新邦或改变现有各邦的邦界和邦名。
印度实际上也是一个借助联邦制形式实行中央集权的国家。
此外，有的国家还有专门的《行政区划法》、《地方政府法》等一系列相关法律，作为指导国家行政区划和行政建制的纲领性文件。
三、行政建制的主要类型与模式
在统一的国家里把领土分层次划分，并按划分区域设置各级地方政府，是一种国家的行为。
这就需要在政治原则确立的前提下，确定可操作性的具体划分依据和标准。
行政区作为一种特殊类型的区域，其所依托的空间必须是拥有一定数量的人口和具有明确的、封闭的、在实地有相应标志并且具有法律效力的行政界线；
同时，建立何种地方制度也是重点考虑的因素。
由于不同类型的行政建制其管理的对象和内容不同，设置的标准也就不同。
因此，国家在设置行政建制的具体操作中，一般在范围、人口、建制等基本依据中选取一两项作重点考虑，再结合其他因素综合权衡，并常常把某些指标量化，以求更加合理科学。
据此可以把地方行政建制分为四种类型。
1．传统地域型的地方建制
地域型的地方建制是历史最久、最基本的一种建制。
在早期行政区域划分时，由于人口稀少，生产力发展水平低下，不可能制定一套严格的建制标准来精确地划分边界，只能是粗略地按照人口聚居的地区或自然界限大致划一个区域进行管理。
以后在各社会发展阶段，地域型建制的设置大多沿袭前人划定的框架，虽或多或少也作些调整，但总体变化不大。
这一类型设置的依据主要是一些定性的原则，重点在于保证地域的完整性。
如考察许多国家中的地域性行政建制，可以发现省（少Ⅱ、区）和县、乡镇等都往往是沿袭前制，以自然边界及当时政治、经济或管理上需要而形成的。
2．城市型的行政建制
与传统地域型行政建制不同，城市型行政建制的设置主要依据一些定量指标，以定性为辅，最重要的指标是人口规模和经济发达程度。
1887年国际统计学会曾提出过一个国际性的设市标准，但只为少数国家所采纳。
联合国也曾提出以20000人为设市标准，也未被广泛接受。
据有关统计，世界上还没有设置城市的统一标准，大约有2／5的国家只公布城市的名称和数量，未见其标准。
有近1／5的国家是以首都和地方行政中心为设置城市条件的，其余2／5的国家则有明确的定量指标。
综观各国城市设置的标准，具有以下一些特点：
第一，在联邦制的国家，一般都没有全国统一的设市标准。
由于地方行政建制的设置权在联邦成员手中，各州或邦可根据情况，自行设定标准。
这种做法的好处在于因地制宜，但容易造成一国之内城市之间各行其是、千差万别的弊端，美国和加拿大便是典型。
单一制的国家则相反，统一的划分指标使全国各不相同地区的市镇毫无差别，这对单一民族的中小国家还比较可行，但对地广人多、社会经济发展地区不平衡的国家而言，则不利于根据各类不同地区的特点，合理安排城市的结构和体系，最终又势必影响城市自身的发展，更不利在全国范围内形成一个科学的城市体系。
第二，城市是社会生产力发展到一定阶段的产物，其空间密集性的特点决定了人口规模是设市标准中的最基本条件。
日本的《地方自治法》规定的设市标准，人口须在5万以上（但也有3万人设市的“特例”），市区户数和工商业人口均占⒃％以上才能设市，人口在50万以上的城市才有可能被列为“政令指定市”，享有比一般市更多的权限。
根据1971年联合国《人口统计年鉴》中们个国家的设市镇标准分析，在500人以下的国家有6个，10002000人的有9个，2000－10000人的有21个，10000－30000人有3个，30000人以上的1个。
可见，20［KF30000人是许多国家设市镇采用的普遍标准。
但不少国家在战后的行政改革中，都逐步采取了取消小镇或合并的措施，推进城镇结构的现代化。
第三，部分国家把人口的职业构成作为一项指标，如日本规定总人口中工商业人口须占60％以上；
南斯拉夫规定非农业人口要达30％－80％。
我国使用的则是非农业人口的指标，这种做法确实在很大程度上反映了城市职能的非农业性，但不足之处是难以保证统计的精确性。
第四，几乎世界各国设置城市建制的标准中都无直接的经济指标，但我国现行的
设市标准中则有一系列的经济指标。
第五，随着城市化的发展，城市
原有的行政辖区不能适应需要，许多西方城市化发达国家中出现了
在跨界城市区建立的城市联合政府。
这类大都市政府管理系统包括｜职能上、规模上、层次上的各不相同的多政府组织结构，其目的是为
了在大都市地区实现广泛区域范围内的协调管理和功能分工，但围
绕着大都市区政府的争论一直持续至今。
表1－1部分国家设市镇人口标准的最低限额（单位：
人）
｜人口最低限额｜国家｜人口最低限额｜国家｜
｜1000｜加拿大、新西兰｜10000｜马来西亚、瑞士｜
｜⒛∞｜法国、捷克、古巴｜30000｜日本｜
｜25m｜美国、墨西哥｜50000｜朝鲜｜
·
资料来源：
谢文蕙、邓卫编著《城市经济学》，清华大学出版社1996年版。
3．民族型的地方建制
多民族国家为了维护民族的团结和国家的统一，更好地发展民
族经济，繁荣民族文化，在一些少数民族集中居住的地方划分了自治
区域，实行民族区域自治。
设置的标准主要是依据民族的构成、文化
传统、语言等因素，大多是定性和定量指标相结合。
如当时苏联成立
民族共和国时规定必须具备三个基本条件：
第一是人口规模在100
万以上；
第二是与民族共和国同名的民族在该共和国中为主体民族，
占人口多数；
第三是拥有与苏联以外国家接壤的边境线。
民族共和
国内的少数民族可根据自愿的原则和人口规模组成自治共和国，人
口较少的则组成自治州。
苏联解体后，俄罗斯境内的原自治共和国
全部升格为民族共和国，现俄罗斯联邦共拥有21个民族共和国、1
个自治州和10个自治区。
我国也是一个由56个民族组成的多民族
国家，在少数民族聚居地实行民族区域自治，这是我国的一项重要政
治制度。
根据民族地区的民族构成、区域大小、人口多少以及社会经
济发展条件，分别建立了各类民族区域自治单位，形成了自治区—自治州—自治县、自治旗一民族乡组成的完整的民族地区行政区划系统c印度独立后，曾多次调整行政区划。
⒛世纪60年代考虑到有利于国家统一和经济发展的同时，实行了按语言划邦的政策，如原来的孟买邦一分为二，变成了以古吉拉特语为主的古吉拉特邦和以马哈拉施特拉语为主的马哈拉施特拉邦两个邦。
4．特别行政区的地方建制
这是一种特殊的行政区，是各国因某种特殊需要所设，因而各种特别行政建制之间就不存在固定的统一标准。
许多国家都把首都作为特别区，如巴黎、东京、汉城等。
美国是世界上拥有特区最多的国家，除首都哥伦比亚特区外，各州内的特区大多是单一职能的行政区划单位（学校区、公园区、消防区、水资源管理区、卫生管理区等）。
特别区的建立由各州法律规定，大多数是由当地居民按一定法律的规定提出申请，如获通过，再举行公民投票，一经通过，特别区即宣告成立，只有少数特区须经州议会通过专门法律而成立。
到⒛世纪90年代初，全美共有47000多个特区。
此外，世界各国的经济特区种类繁多，功能、规模及运行方式也不尽相同，其行政建制与管理模式多无统一的标准和范围。
我国的特别行政区可以说是我国地方制度中最特殊的组成部分。
199＇7年7月1日成立的香港特别行政区是根据邓小平同志的“一国两制”这一伟大的构思而创制的，直辖于中央政府，除外交、国防属中央政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权，在相当长时间内保持原有的资本主义制度。
1999年澳门回归后也建立了同—性质的特别行政区。
海南特区是以原先的海南省行政体制为基础，实行特区管理与行政区划管理合一的体制，行政上隶属于中央管辖。
特区城市中深圳是最早建立的特区，同时又是一级政权，行政上隶属于广东省管辖，特区政府除拥有按特区政策办事的权限外，还拥有副省级某些行政权限。
珠海、汕头、厦门三特区城市建立后，由于特区经济发展的需要，大体上都采用深圳特区的模式。
⒛世纪90年代开发开放的浦东新区是上海市的有机组成部分，新区管委会相当于一级政府，享受副省级待遇，这是为了实现新区开发与老城改造一体化而实行的特殊的区划体制。
2000年浦东新区管委会已转一种普遍存在，并以国家（各级政府为代表）对社会的全面干预为特征。
该模式以苏联为代表，二战之后影响扩及东欧和一些亚、非、拉美国家，近年来发生巨大变化。
（二）当代行政区划的三大模式及其影响
如上所述，就行政区划的模式而言，可以从多种角度进行分类。
但透过表象，我们可以发现，行政区划的基本模式主要受到人文因素的制约，即其各自的历史发展进程和政治体制选择。
前者表现在有无殖民地历史或受到何种外来影响，对一国的行政区划特征起到间接却是至关重要的控制作用；
后者直接决定了各国行政区划的现状。
从这一发生学和主导因素的综合观点出发，可以将当代世界各国的行政区划概括为三大模式，即英美模式、法德模式和（前）苏联模式。
目前世界上绝大多数国家的行政区划都可归入上述三类。
即使一些国家相对保持了自己独特的发展历程或有独特的文化传统，但或多或少都受到这三种模式的影响，或者在外在形态上采用了上述的模式，如中国、印度、伊斯兰教国家以及非洲国家等。
1．英美模式
英美模式是在英国政治体制和文化传统的作用下形成的，以后随着英国殖民扩张而广泛传播。
其主要特征就是自由放任，没有一个严格的划分方式，基层政区往往保留各地原有的划分方法和管治方式，故英美模式的国家其行政区划和管理体制呈现多样化特征。
自17世纪英国开始对外进行殖民扩张以后，英国的政治制度、法律体系也随之向外传播。
在这些殖民地或附属国地区，英国的影响主要是通过以下这些形式进行：
第一，强行实施；
第二，通过殖民当局官员、英国移民或殖民地中受过英国训练的人，在殖民地附属国地区建立以英国制度为模式的、适合当地情况的政治和法律制度；
第三，英国殖民当局有意识地保留该地区原有的一些制度，使之与英国传统相互并存。
从历史的角度来看，可将英国的殖民地分作两类：
一类包括这种地区，即在殖民者第一次移居时尚未有人占有或仅由尚处于文明发展早期、政治上未组织的土著人所占有。
这些殖民地，可称为“被移居殖民地”，例如澳大利亚新西兰和北美。
一般地说，新移民者自动地在那里采用英国的政治体制。
另一类殖民地包括其土地已由土著贵族或其他欧洲殖民国家所控制，它们又通过征服或割让而处于英国的控制之下，可称为“被征服”或“被割让”殖民地。
例如英国对法属加拿大领地f，，对荷兰所属南非领地的控制。
在这些殖民地，英国一般并不立即取缔原先制度，因而使这些地区的行政体制以后逐步变成几种制度交织的“混合”制度。
英美模式的分布范围大体上包括英国本土、爱尔兰以及曾作为英国殖民地、附属国的许多国家和地区。
其中包括北美的加拿大、美国，大洋洲的澳大利亚、新西兰，亚洲的印度、巴基斯坦、孟加拉、缅甸、马来西亚、新加坡，西非的塞拉利昂、加纳、尼日利亚，东非的肯尼亚、乌干达和坦桑尼亚等。
英国的苏格兰、美国的路易斯安那州和加拿大的魁北克省以及南非和以色列则属于英美模式与法德模式混合的产物。
印度、巴基斯坦和非洲一些国家则还受到传统印度文化、伊斯兰教和非洲自身习俗的影响。
①
2．法德模式
法德模式也可以称为大陆模式，实际上是在所谓大陆法系即罗马一日耳曼法系的基础上确立的。
其特点就是有一整套严格的法律规范和划分标准，等级体系明确，管治方式划一。
该模式主要为欧洲大陆各国所采用，并随着欧洲各国的殖民扩张和大陆法系的广泛传播而为世界上多数国家所采用，甚至英美模式的国家于近现代以来也多有借鉴。
法德模式与英美模式的扩展相比有很大差别
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