国家治理能力研究需要解决的八个问题1129Word格式.docx
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或者说，离开了政治权力这个根本性因素，所谓的统治、管理、治理等具体的政治行为，也就不能发挥应有的作用，甚至其存在的可能性亦受到质疑。
换言之，研究治理能力问题时就要看到政治权力这个根本性的因素，充分注意到政治权力在其中的关键性作用。
就研究工作而言，重视政治权力这个因素，也才能使国家治理能力的研究进到政治学的高度。
这样看，研究国家治理能力时，就需要重点研究这样两个问题：
（1）政治权力在国家治理能力中到底起到怎样的作用、表现出怎样的运行特征。
从政治学的视域来看，由于治理活动离不开政治权力的运作，治理活动实际上也是一种政治权力的有效运作，则所谓的治理能力亦不能超度于政治权力之外。
就权力运行本身而言，一是需要将权力关进制度的笼子，二是实行人民对于权力的监督，三是需要推进权力运行公开化、规范化。
就治理活动本身而言，就在于是使治理者更好地行使其政治权力，正确地履行其政治权利。
而“这种权利的内容就是参加共同体，确切地说，就是参加政治共同体，参加国家”。
故而，研究治理能力就需要联系到权力运行的研究，并将治理能力置于政治权力运作系统之中。
这里，不仅需要将政治权力纳入到治理能力形成的过程中进行分析，而且更需要就政治权力作用范式、影响层面、效能及特点置于治理能力的体系性结构之中予以考量，并且还需要就治理能力中的权力运作情形、状态及显著特征与一般的政治统治、社会管理等行为中的政治权力运作进行比较，才有可能抽绎出政治权力在治理能力及治理行为中的独特性。
（2）政治权力在国家治理能力之中需要怎样的监督。
权力运行需要相应的监督，没有监督的权力会导致腐败，因而在治理能力之中自然也就有政治权力监督的问题。
从理论上说，权力监督源于民主制度中公民政治参与的要求，因为所谓民主制度都“意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。
应该说，从“管理”到“治理”理念的转变有助于监督的实现，使公民承担“决定国家制度和管理国家的平等权利”，从而充分发挥“人民监督权力”的作用。
确立“人民监督权力”的理念，是治理理论贯彻“主权在民”思想的根本要求。
人民的监督是与人民的知情权、参与权、表达权紧密联系在一起的，因而这些方面也是人民能够监督权力的重要保证。
但在国家的治理活动之中，治理能力如何通过“人民监督权力”而有效提升，是一个值得研究的课题。
在笔者看来，“人民监督权力”是基于民众本位的政治立场，这需要在政治学视域中始终坚持主权在民的观点，并且需要将这种观点贯彻到研究的每一个环节之中，其必然的要求是：
一方面要研究监督方、被监督方、监督体系与运行机制等问题，另一方面要研究“人民监督权力”的内涵与外延及何以形成的问题，同时也要研究“人民监督权力”的功能及其边界问题，从而梳理出“人民监督权力”所显现的结构、体系、特征等方面。
这或许有助于“人民监督权力”问题研究的深化，并使研究治理能力与政治权力监督的关系能有所突破。
二是关于国家治理能力与制度规范的关系。
任何国家的治理活动都是在一定的制度规范前提下进行的，并且需要遵循业已确定的制度规则，否则就不可能有真正的国家治理活动。
既然治理活动是在制度规范之中，受到国家制度体系的整体制约，需要依法治理并充分保证制度体系的权威性，则所谓的治理能力自然也就不能外立于制度体系之外。
现代民主社会大都重视制度对于治理活动、治理能力的规范性作用，故而特别重视制度设计及建立相关的体制、机制，使治理活动有据可依、依法治理，力图为治理活动营造制度环境。
学术界业已形成了比较一致的意见，认为制度在总体上有助于治理活动的开展，或者说制度对治理活动、治理能力起正向作用。
这其实也是不能一概而论的，至少这样的观点需要有相关的限定，首先要考量的是制度本身的合法性与科学性。
在笔者看来，制度对于治理能力具有相关性，可以说是一个不待证明的政治学命题，但这种相关性的程度到底如何、是否都是无条件下的正向关性，应该从学理上、政治实践中予以证明。
这里，要研究这样几个问题：
（1）制度规范与国家治理能力的相关性问题。
从根本上说，任何现代民主国家都强调制度建设，这自然主要起因于对国家政权保障的要求。
而从社会运行状态来看，国家的制度建设与社会经济生活的演进是相关联的，并且国家的制度体系归根到底取决于社会经济运行状况，但这并不意味着制度运行能够直接地与国家治理能力相对接，亦即治理能力并非与国家制度本身“亦步亦趋”的关系。
从制度演变历程来看，在现代社会之前的各个历史阶段，制度本身固然有着强调的力量，不仅是规范社会成员的准则，而且成为社会政治生活的要件，但也并非很显著地影响着国家治理能力，亦即制度与国家治理能力的关系相关度较低。
但是，进入现代法治社会阶段，在人类全面启动现代化之后，制度规则体系触及人类社会生活的各领域，并且开始深刻地影响人类生活方式的变革，这自然也就深入影响治理能力。
此时，国家治理能力在很大程度上表现为对制度的高度认同及运用制度从事社会治理的能力，尤其是经济处于高速发展阶段、人均收入进入较高水平时更是这样。
这时，制度与国家治理能力的相关性较高。
以上这样的判断，只是笔者经验式的判断，尚缺乏充分而又有力的证据的支撑。
关于制度与国家治理能力、治理水平的相关度，在现代社会能否予以数量关系予以确证？
这是需要今后深入研究的。
（2）制度规范在何种情况下能对治理能力起正向作用。
制度规范对治理能力的正向作用需要作出学理性的研究，尤其需要就其前提性条件作出具体的说明。
从制度运行的历史来看，并非所有的制度都能强化国家治理能力；
相反，有时过于繁冗的制度体系反而会抑制着国家治理能力的提升，在制度框架层面乃至具体的体制、机制方面形成种种束缚，这样的例证在历史上能够找到不少。
笔者的看法，制度规范对国家治理能力起到正向作用，大致需要有这样几个方面的基本要求：
首先，制度本身的性质。
这是因为制度的性质亦即制度的阶级属性不仅规定了政治权力的合法性，而且也决定了治理能力的公正性，这自然也就影响到治理能力所能取得的成效。
其次，制度的民主性、科学性及其水准。
这是由于现代政治制度以民主为基本的价值追求，以科学性为其内涵，那么，制度的民主性、科学性也就成为治理能力价值内涵，决定着治理能力的法治水平。
再次，制度的体系性与完善性。
良好的制度具有鲜明的体系性特征，就是说能够使根本政治制度、基本政治制度、法律体系以及各项具体制度能够形成比较完整的体系。
从社会运行来说，现代社会是体系化、规范化的有机系统，需要以体系性、完善性的国家制度来维系社会运行系统，而这种制度的体系性、完善性程序也就决定了治理能力是否发生作用以及发生作用的大小。
最后，制度本身的再生能力及贯彻的有效性。
治理能力是在制度体系之下通过治理活动而形成的能力，作为刚性的制度是否具有活性并具有再生能力影响到治理能力，故而具有再生能力的制度有助于治理者在制度框架内保有自由裁量的能力，依治理对象的变动而不断推进治理活动。
以上提出的对于这些条件，自然需要在政治学上给予学术的研究与证明。
（3）制度规范与治理能力结成关系需要有怎样的中介。
中介是事物之间联系的一个重要因素或环节，也是我们研究事物关系所必须注意的方面。
通常，我们可以说人们都是在制度下生活，受到制度体系的约束，作出什么该做、什么不该做以及怎样做、做到怎样程度的选择，国家治理活动亦然。
问题的复杂性在于，从制度规范到治理能力之间并不必然地表现“一对一”的结附关系，而是通过一系列的环节或要素构成相互联系的关系，这里就有诸多的中介在起作用。
既有的研究成果表明，制度与治理能力之间是通过体制、机制以及社会生活的其他因素而建立意义的关联。
就制度的形成过程来考察，由理念凝聚为思想、由思想外化为制度、由制度细化为体制及机制并非是一个直线演进的过程，其中有着社会的心理、文化、习惯、舆论等各种要素的介入和作用。
而且，所谓的体制、机制等作为制度体系的派生物，也并非就能直接能作用于治理者并立即发挥其效用。
最典型的是，社会的文化传统、生活习惯、社会心理、舆论氛围、时代风尚、价值体系、社会意识形态等在制度体系作用于治理能力方面起着相当大的作用，并成为治理者从事治理活动的制约性因素。
更进一层，社会经济运行态势、社会组织公信力、政治合法性、社会阶层流动状况等等，这些方面对于国家治理能力的影响尤为巨大。
可见，制度与治理能力之间的中介问题，尚需深入研究并作出合理的论证和说明。
（4）国家治理能力对于制度规范有着怎样的作用。
对于这个问题，首先要肯定治理能力提升的目的在于更有效地确认、维护制度规范所建立的社会秩序，以有利于国家政治权力的正常运行。
关于社会秩序问题，马克思有一个经典性的论断：
“一个社会的现实秩序都是通过一定方式分配权利、义务而形成的既定状态。
因而围绕权利、利益的冲突也就不只是对个体权利的侵害，而是表现为对整个原有的社会秩序的侵扰。
极端的冲突形式就是孤立的个人反对统治关系斗争。
作为社会的统治阶级就不能不对冲突进行遏止，以实现社会的有序化。
”这里，不难看出治理活动对于制度规范及社会秩序的维护性功能。
在研究中我们固然应该看到制度对于国家治理能力的影响，但也要看到国家治理能力对于国家制度的维护性影响。
从理论上说，国家制度、治理能力虽然具有相对的稳定性，但也并不就是完全静态的东西，而是时时衍化并处于不断的调适状态。
况且，也不是只有制度这一个因素对治理能力发生作用。
一个基本事实是，国家治理能力对制度的反作用，这主要表现为对既有制度体系变革的愿望，以及通过体制、机制的变通来缓解制度与治理活动之间的紧张关系。
（自然，对于制度产生作用的亦有诸多要素，并触及社会生活的诸多领域，因而制度体系也非仅仅治理能力的问题。
）进而言之，国家制度及与此相联系的体制、机制，与治理能力一样都属于上层建筑的范畴，但它们不仅在上层建筑中有着不同的地位，而且它们与社会经济基础之间也并非是等距离的等量关系，故而对于经济基础的从属关系也应该是有所分别的。
就此而言，制度与治理能力之间的关系不是以“互动作用”一语所能概括的。
这样看，就需要集中研究治理能力对于制度变革的影响及影响力度大小的问题。
三是关于国家治理能力与公平正义的关系。
国家治理的目标在于建立一个公平正义的社会。
恩格斯1845年2月在《在爱尔非特的演说》中，认为未来的社会是“为所有的人创造生活条件，以便每个人都能自由地发展他的人的本性”。
《共产党宣言》明确提出，未来共产主义社会将是“一个联合体”，“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。
就现代政治学理论而言，能够称得上国家治理活动的，自然就要表现出公平正义的价值目标，尽管在实际的政治生活中所能表现的公平正义有质与量上的差别，但还是要在制度体系的设计中努力指向公平正义的。
因而，如果一个国家的治理活动不以公平正义为指向，就会因为治理活动目标定向问题而失去其政治合法性，也就不会取得公众的认同而具有治理活动的政治公信力。
具体到国家治理能力而言，是否表现公平正义以及表现公平正义的程度如何，也应该成为衡量其能力大小的重要指标。
按照学术界比较通行的认识，所谓国家治理能力就是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面的能力。
显然，国家治理能力所涵盖的这些内容，只有以社会的公平正义要求为目标，才能保证治理活动能够有序地完成。
这里，将国家治理能力与维护公平正义相对接，笔者觉得要研究这样几个问题：
（1）治理能力与治理活动所必须遵循的制度化、科学化、规范化、程序化的要求。
从学理和政治实践的要求来看，坚持和维护公平正义就必须遵循现代国家治理活动的基本规则，这个基本规则就是能够依据社会绝大多数成员的愿望来建立公正、合理的社会秩序，能够通过提供尽可能多的公共服务来最大限度地维护社会成员的公平正义。
在现代的民主政治体制下，这种基本规则是与法制社会所奉行的依法治理、民主治理的要求相一致的，这就是制度化、科学化、规范化、程序化。
如果治理能力不能体现制度化、科学化、规范化、程序化这个底线，那就远离了现代社会发展的民主方向，因而就很难说有什么治理能力了，更谈不上治理能力大小的问题。
（2）治理能力与治理者运用法治思维和法律制度的能力。
从国家制度设计的初衷来看，要求治理活动在法制框架内的依法治理，维护现行的制度规范及所确立的政治秩序，使制度所体现的基本理念与价值观念有效地贯彻到社会生活的各领域，因而也自然需要治理者坚持法治思维和法律制度，这是无可置疑的。
问题是，具有一般的法治意识的治理活动，并不必然地就能有效地坚持公平正义。
这乃是因为一般的法律意识并不足以能够维护公平正义，并不足以使治理活动最大地代表社会公众的最大利益，也不能保证治理行为是一种“善”的行为，甚至可能因为治理者自身的利益关系置于其中而忽视或淡化公众利益的最大化、普遍化的要求。
这里的关键是，治理者必须坚持法治方式治理，深刻领会法治的精髓之所在，将治理活动与法治所要维护公平正义的初衷相契合，因而也就特别需要法治思维并保证法律制度运行的权威性。
从法理角度看，公平正义在现代社会是以法治形式为显著表征的。
换言之，是以法治形式来维护公平正义的，亦即治理活动及治理能力需要在法制框架内最大限度地体现公平正义。
故而，必须以治理者是否有效地坚持法治思维及遵循法律制度的能力作为考量的标准。
（3）治理能力与坚持“以人为本”理念及推进治理方式的创新。
既有的研究成果表明，管理与治理在目标上有显著不同。
管理的目标在追求效率的最大化，而治理在强调效率、社会秩序稳定的同时，还有激发社会活力、扩大人民民主、追求社会正义、增进人民福祉的目标。
就治理活动具体情形而言，治理理念与治理方式应该是统一的，故而治理能力也必须使治理理念与治理方式得到统一，并且这种统一必须以“以人为本”为价值前提，亦即在确认人类共同利益至上的同时，高度认同人类中各个体都有生存权、发展权及受益权，这实际上也就是坚持和维护公平正义的要求。
以此而论，对于治理者而言，坚持和维护公平正义就必须将“以人为本”理念转化为具体的治理方式，努力在治理实践中不断推进治理方法创新，并以治理方式的创新来实现治理的公平正义目标。
（4）治理能力与建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。
治理活动及治理能力体现社会公平正义，不仅表现在治理理念、治理方式、制度框架、治理程序等方面，而且也体现在是否能建立一个体现社会公平的保障体系。
程序合法、制度框架、公共利益是建立公正合理社会秩序的要求，而这个要求落实到具体层面则需要有一个体现社会公平与正义的体系予以保障。
实事求是说，不能认为过去的一切治理活动不是在维护社会的公平正义，但同样也不能认为过去的所有治理活动都体现了较高的治理能力，这里的一个关键是尚未建立起维护社会公平的保障体系。
现代民主政治发展的要求、现代社会复杂化的态势及现代公民社会的形成，需要在治理活动之中建立体系化、规则化、网络化的社会保障体系，这个体系就其内容而言，是以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容。
从社会治理角度说，这是维护社会公平正义有力的防线，能否建立这个防线自然也就成为治理能力大小的重要标识。
四是关于国家治理能力与经济发展的关系。
研究国家治理能力问题需要研究其与经济发展的关系，因为国家治理能力都是在一定的经济发展的条件之下的治理能力。
一个最为显著的事实是，治理能力发挥的过程中，皆需要遵循一定的契约关系进行国家治理，这在市场经济条件下更为突出。
然而，“这种具有契约形式的（不管这种契约是不是用法律固定下来的）法权关系，是一种反映着经济关系的意志关系。
这种法权关系或意志关系的内容是由这种经济关系本身决定的。
”从学理角度言之，依据唯物史观原理，经济基础决定上层建筑，而国家治理能力作为上层建筑则具有从属性，故而必须以社会经济发展的水平及发展的需要来考量治理能力，并且需要随着经济发展及市场化水平来不断地提升治理能力。
换言之，国家需要主动地提升治理能力来为经济社会发展和市场化服务。
这也是目前提出提升治理能力的依据。
在笔者看来，经济产出并不必然带动治理水平的提升，相反还会因为经济产出的增量及社会转型时期多种因素的影响，而导致治理能力的相对下降（与经济发展的强劲态势及其要求相比），以至于国家这个上层建筑不能有效地驾驭社会经济的运行。
因此，国家必须主动适应经济社会发展和市场化要求来提高治理能力，通过治理能力的提升来监控经济发展态势，引领经济向前发展，从而实现治理活动的功能。
既有的研究成果表明，在经济社会发展的初始阶段，国家治理能力与社会经济的相关性并不很高，特别是在腐败控制、绩效、法治水平等方面的提升并未明显地促进经济的高速增长，亦即此时的治理能力对经济社会影响度不太显著；
但在经济高速运行阶段，特别是整个社会市场化、人均收入进入较高阶段，则国家治理能力的提升对经济增长具有明显的促进作用。
由此，我们需要研究这样几个问题：
（1）改革开放以来中国经济发展与提升治理能力必然性的关系。
恩格斯指出：
“应该从经济关系及其发展中来解释政治及其历史，而不是相反。
”这应该说是我们研究治理能力的基本视角。
就当前而言，研究治理能力就是要立足中国社会实际，尤其需要与中国经济发展的状况结合起来。
具体来说，就是要研究35年的改革开放历程特别是自1992年建立市场经济以来，中国经济的发展所处于的“整个社会市场化、人均收入进入较高阶段”，在哪些重要的方面表现出提升治理能力迫切性。
从当今中国经济发展实际来看，治理活动不仅水平较低，而且自身定位亦存在问题，在监控经济运行、提供社会服务、法治化水平等方面有明显的能力不足，故而表现出抑制、束缚经济发展的问题。
对此，需要加以具体的研究和说明。
（2）国家治理能力与经济增长的比较性研究。
由于国家治理能力与国家权力的特殊关系，故而可以从国家权力与经济的关系，来窥见国家治理能力与经济的关系之一斑。
关于国家权力与经济的关系，恩格斯认为政治权力可以与经济“沿着同一方向起作用”，但也有可能“政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费”。
在这样的认识前提下，我们看到国家治理能力和经济增长虽然是两个不同性质的问题，但仍然可以通过比较研究的方法来揭示其差异性及其相互关系。
就一般意义而言，国家治理能力与经济发展不仅在性质上不同，而且动力因素及基本存在方式上也不同，它的提升不仅是一个比较缓慢的过程，而且其自身缺乏强劲的内在动力机制，需要从外部输入动力性因素，这个因素就是在中国目前提出的“全面深化改革”。
对此，需要在比较的视角中研究两者的独特性内涵，并进而能够清楚地描述国家治理能力与经济增长的关系，着重说明国家治理能力面对经济增长的形势所应采取的对策。
（3）国家治理能力提升在哪些方面有助于推进经济的增长，对经济增长的贡献度到底有多大？
既有成果虽然肯定国家治理能力能够影响经济增长，但只是一种总体的静态性的描述，并未有具体的实证研究和充分的数据支撑。
必须回答这样的问题：
在经济高速增长、人均收入进入较高时期，国家治理能力对于经济增长是通过哪些具体途径和关键环节来发生积极影响，又是在哪些具体层面、在多大程度上产生显著影响。
与此相联系的是，治理能力对经济增长的贡献度有多大？
国家治理是需要成本的，也是需要使用和消耗资源的。
只有将治理能力对于经济增长贡献度研究清楚，并与治理成本及所消耗资源相对比，才能考量出治理能力的大小。
以上这些并非是简单的问题，是需要予以切实地研究并加以说明的。
（4）国家治理能力面对经济增长的态势可能会出现怎样的能力不足。
经济发展具有强劲的态势，表现为“经济发展总是毫无例外地和无情地为自己开辟道路”，这显然与治理能力本身有很大的不同。
由于治理能力提升与制度设计紧密相关、呈现出相对缓慢的演进态势，也由于治理能力说到底是一种权力的运作，因而治理能力并非能始终与经济增长同步。
在此，治理活动如何更好地把握经济发展预期、开展有力的经济监管从而有效地驾驭经济运行，始终是一个需要不断认识、努力探索的课题。
故而，治理活动也就始终存在着能力不足的问题。
那么，这种能力不足有着怎样的具体表现，其核心的关键的问题是什么？
与治理结构、制度设计及国家整个的治理体系是否存在着某种关联？
又能通过何种途径予以化解？
看来，就治理能力与经济增长关系而言，需要研究的问题不仅非常多，而且也是极为复杂的。
五是关于国家治理能力与执政能力的关系。
政党执政是现代政治运行的显著特征，政党的执政能力也就成为现代国家治理活动关键所在，故而国家治理能力问题也就无法与政党的执政能力脱离关系。
既有研究成果大多说明了两者的不同，比较一致的看法是：
第一，就主体而言，在政党时代，执政能力是就执政党而言的，而治理能力的主体既包括政府、私人，也包括一些社团，在主体上具有多元性。
第二，就客体而言，执政能力的受动对象是国家政权，执政能力的强弱表现为对国家政权执掌本领的强弱上；
而治理能力的客体既可能是社会，也可能是政府。
第三，从与宪法及法律关系上看，在中国是执政党领导制定和实施宪法及法律，并在宪法及法律之下依法执政；
而治理能力的主体只存在遵守和执行宪法及法律问题，并以其遵守和执行的程度来判别其治理能力之强弱。
第四，从权力的运行与作用来看，作为执政党的执政能力主要依据权威，表现为对社会横向的掌控上，如对经济、政治、文化、社会、军事、外交等方面的领导，体现在宏观方面对于制定大政方针政策的能力上；
而治理能力更多地是依靠权力的作用，是在权力的运用中而体现其能力和效果的。
在笔者看来，注意两者的区别固然必要，但两者的联系性也是存在的。
由此，似有以下三个巨头问题需要进一步研究：
（1）执政能力影响治理能力提升的途径与方式问题。
应该承认这样一个事实，在政党时代，任何国家的治理能力都受制于政党的执政能力。
这不仅因为政党是现代政治的领导力量，现代政治在实质上是政党支配下的政治，而且也因为国家治理乃是政党执政的现实基础。
尽管现代的各国由于政治制度有所不同，在政治运行方式上、制度设计上表现很大的差异性，但现代政治在实质上仍然是由政党支配的政治。
从政治变迁史来看，未有政党的执政能力不高而有国家治理能力强劲的。
现在的问题是，既然政党执政在实质上是掌握国家权力，那么，政党的执政能力是通过怎样的途径来影响国家治理能力的，又在哪些具体的方面对国家治理能力产生影响？
由于政党不同于一般的社会组织，那么，政党执政是如何有效地整合社会组织、政府、个人的相关资源而推进治理活动，从而促进治理能力的提升？
接着的问题是，政党执政对于国家治理能力是否有负面的影响，如有，又是通过怎样的途径来抑制这种负面影响？
（2）国家治理能力反作用于政党执政能力的问题。
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