国中流浪儿童福利政策的绩效 基于流浪儿童视角的分析大学论文Word文档下载推荐.docx
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它们的具体运营，主要是依据旨在保护一般儿童的《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》与2003年国务院出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则④。
这些法规政策，只对流浪儿童的救助保护作了抽象的原则性规定，操作性低。
为了进一步规范流浪儿童的救助工作，2006年初，民政部等中央十九部委发布了《关于加强流浪未成年人工作的意见》；
2007年，民政部与国家发改委联合制定了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》和《关于流浪未成年人救助保护设施建设的指导意见》。
这两个文件对我国现存的流浪儿童救助工作经验予以了充分的肯定，对我国未来流浪儿童的救助工作提出了总体性的规划。
不过，从这个总纲性的规划出发到具体的政策实践仍需要一个过程。
与针对一般流浪乞讨人员的、建立在自愿基础上的救助管理不同，针对流浪儿童，目前，我国各地普遍借鉴江苏等省的经验，探索实行对流浪儿童进行保护性救助政策⑤。
按照这种政策，流浪儿童被视为缺乏民事行为能力的个体。
因此，针对他们的救助，被认为不适于建立在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》所强调的“自愿救助”的基础上。
无论流浪儿童个人的意愿如何，保护性救助模式一律将流浪儿童视作自愿接受救助，坚持实行“发现一个救助一个”的政策。
《关于加强流浪未成年人工作的意见》明确指出：
“公安机关对于执行职务时发现的流浪、乞讨未成年人，打击犯罪行动中解救的未成年人，以及有轻微违法行为但根据有关规定不予处罚且暂时无法查明其父母或其他监护责任人的未成年人等，应当及时将他们护送到流浪未成年人救助保护机构接受救助。
”⑥所有被送进救助机构接受救助的流浪儿童，未经同意，不得擅自脱离救助机构。
他们的离开，须有监护人的陪伴。
在救助机构内，救助机构对受助对象享有一定的管理权限。
为了防止机构内流浪儿童的擅自出走，采用保护性救助模式的机构都采取了一定的防范、保安措施，在一定程度上约束了机构内流浪儿童自由活动的时间与空间。
各地流浪儿童救助部门为机构内的流浪儿童免费提供基本生活必需品、住宿与医疗等服务。
民政部也积极建议各中心为流浪儿童提供心理咨询与文化教育。
从实务层面看，一般的，在流浪儿童主动或被动地（被公安、城管等执法部门移送）送到救助机构寻求救助时，救助机构将努力通过这些儿童联系他们的自然监护人。
如能顺利找到他们的监护人，这些儿童就将被护送回家，或者直接被他们的监护人领回家。
如果长时间与他们的监护人联系不上，这些儿童将被转介到儿童福利院或其他政府办的儿童服务机构内接受看护。
迄今为止，以儿保中心等为载体的流浪儿童救助体系的建立与运作已逾十年，预期的目标是否已经达成？
现行流浪儿童福利政策是否有效地帮助了流浪儿童，解决了流浪儿童问题？
对于这些问题，目前仍然缺乏系统的评估研究。
由于无法取得关于全国流浪儿童救助机构运作的详细数据资料，特别是定量统计资料，对现行政策绩效的客观评估研究很难进行。
为此，本研究拟根据该政策的目标群体——流浪儿童——对于流浪儿童救助机构的主观经验与评价，去评估现存流浪儿童福利政策的运作效果。
这一研究思路的选择，也是由于流浪儿童是我国流浪儿童福利政策的最直接利益相关人的事实。
他们的主观经验、感受与评定，对我国流浪儿童福利政策效果的评估，具有重要的参考价值。
二、研究方法
（一）研究对象
流浪儿童，在本研究中，特指18岁以下的、大部分时间在城市公共场所流浪、得不到负责任的成人监护的未成年人。
本研究的线人（Informants）是研究者在街头调查到的49名流浪儿童。
这49名儿童中，有21位曾经一次或多次、主动或被动地去过上海或其他城市的流浪儿童救助机构接受救助，他们亲身体验过这些机构的运作。
另外28位儿童则是从他处获得对流浪儿童救助机构的间接体认。
这些孩童的年龄在9岁到18岁之间；
其中仅4位女孩；
只有1位是上海本地人，其他的都来自外省市；
他们的文化程度都在初中一年级以下；
流浪时间从2天到14年不等⑦。
（二）数据收集
研究采用民族志（Ethnography）的方法进行。
民族志的研究路径给研究者提供了一个在“自然”情境中了解流浪儿童的机会，它使得研究者有可能通过长期的互动而与被研究者建立可靠的信任关系，从而深入流浪儿童的日常生活，倾听、记录他们的声音，获得许多其他研究方法所无法得到的翔实而可靠的数据⑧。
从2005年4月到2006年1月，研究者先后用7个月的时间在铁路上海站附近，观察、访问流浪儿童，先后在街头接触流浪儿童49人，写就60万字的田野调查笔记。
2008年10月开始，研究者对该地区流浪儿童开始了新一轮的追踪调查。
有关流浪儿童对我国流浪儿童救助政策的经验、感受与评估，正是在该项民族志的调查中获得的。
由于流浪儿童一般不愿意接受正式的结构式访谈，本研究主要通过无结构式访谈收集数据。
为了尽可能地确保访谈的质量，所有的访谈都是在研究者成功地与流浪儿童建立起信任关系之后进行。
在访谈中，研究者鼓励被访流浪儿童自由地表达所有关于流浪儿童救助机构的感受。
访谈大多以小组形式进行。
当研究者在访谈一个流浪儿童时，他／她通常要求邀请其同伴参与，或者其同伴会主动要求加入。
他们更乐意集体性地与研究者分享他们的经验。
在访谈过程中，小组中的流浪儿童总是倾向根据自己的经验与体会，及时地或确认、或纠正、或补充其他流浪儿童的说法。
因此，研究者所收集的资料，大多是在访谈小组内的流浪儿童相互提醒、互相验证之下获得的。
得到被访流浪儿童的同意，研究者对访谈进行了录音。
在访谈现场，除了适时控制访谈过程外，研究者简要记录了被访者的表情、肢体动作等无法录音的信息，并在翻译录音时一并纪录。
（三）数据分析
民族志调查的数据分析过程起始于数据的收集过程⑨。
在本研究中，每天的田野调查结束后，研究者就尽可能快地详细写下田野笔记，并将录音资料翻译成文字。
在随后反复阅读这些文字资料的过程中，研究者以数据主导（Data-driven）与理论主导（Theory-driven）并重的方法对所有的数据进行初步的编码、分析，逐步发现一些相关的主题（Themes）、类型（Types）与模式（Patterns），自己在此过程中的感受、初步的理论思索与分析等也以备忘录的形式记载下来。
在结束所有的田野调查、访谈后的正式的数据分析阶段，研究者对由全部的田野笔记与翻译成文字的录音反复阅读，采用Glaser与Strauss倡导的反复比较的方法追踪业已出现的所有主题、类型与模式，直到稳定的关系模型出现后为止⑩。
为了确保研究的可信度，研究者采用成员检验（Memberchecks）的方法（11），邀请受访的流浪儿童对我们的研究发现和阐释予以确认、补充或校正，以便在更大程度上确保本研究能够准确反映流浪儿童的心声。
同时，也对与研究发现的关系模式不吻合的负面数据予以特别的强调、分析，以进一步保证研究的可信度。
三、研究结果
对于现行流浪儿童救助政策的目标与手段，本研究调查到的流浪儿童大多都不予认同。
尽管他们在救助机构内可以免费获得包括食物、衣物、住宿、医疗等在内的基本生活资料，但他们无法接受这些救助机构采用的防范他们擅自外出的严格的保安措施，亦拒不接受救助机构确立的强制性护送他们回家的所谓“家庭融合”的政策目标。
（一）保护性政策手段的控制性
为了确保“家庭融合”的政策目标的实现，救助机构采取了严密的措施防范流浪儿童擅自外出。
但是，调查发现，几乎所有的受访流浪儿童都不认同这些“保护性”的救助策略。
他们明显不满意自己“被关在儿保”的经历，抱怨自己在救助机构缺乏必要的自由，生活太过单调。
访谈中，15岁的流浪男童王涛这样说道（12）：
我是自己主动去儿保的。
但是，我去错了。
我以为那（儿保）是个好地方。
有一个家伙，也是流浪的，比我大，说儿保是个很好的地方——有免费的饭吃，有地方睡，不用干活。
实际上不是那样。
第一次进儿保的时候，我的第一印象就是：
这分明就是一个监狱。
铁门、铁窗，还有大锁锁门、保安看门，进去了，根本就出不来，不自由。
王涛非常反感儿保的铁门铁窗。
说起这个的时候，他的语调明显加强，失望而愤怒。
在他看来，在儿保的生活，“实在太没有意思”。
因为在大多数时间里，他们都被限制在特定的房间里。
他认为这样的保护性救助并不适当，救助机构不必要限制他们的外出，不必要规定儿童的外出须由成人的陪护，“如果我真的想回家，我自己能回去。
……你知道，我当初就是自己出来的。
我现在已经15岁了，不需要别人陪”。
当他还在儿保的时候，他一直伺机逃跑、重返街头。
在研究者的要求下，另外一个流浪儿童羌利不无得意、绘声绘色地回忆了自己当初翻墙逃离儿保的经历：
那是前年（2003年）。
我被关在三楼，一共有20来个小孩。
每天我都想逃跑，里面不好玩。
有一天，我在拉屎的时候，无意中看到厕所窗户外有一根大的水管子。
这管子从地上通到楼顶。
我就想我顺着这管子往下爬，就可以逃跑出去。
……那时候，厕所的窗户还没有用钢筋封住，我把我的想法告诉了另外两个小孩，我们都很兴奋，但是，没有告诉其他人。
这种事，要悄悄做，不然就会被儿保的叔叔发现。
后来，终于有一个好机会。
一天晚上，很晚，下大雨。
保安都睡着了。
我们就打开窗户，顺着那水管往下溜。
一到地上，我们就往围墙那里跑，翻墙逃跑。
很多小孩都跟着我们逃跑，我们都跑掉了。
妈的，那些小孩应该感谢我。
要不是我，他们哪里能出去？
羌利的逃跑经历及其对该经历的叙述，生动地体现了流浪儿童对于儿保的“保护”的不满与抗议。
为了逃跑，他们不惜冒从三楼坠楼的风险，夜半翻墙；
为防止泄密，他们尽可能地不将逃跑计划告诉他人。
当他们认定的逃跑的好时机——大雨滂沱的黑夜——来临的时候，他们毫不犹豫地从三楼外的水管往下滑。
在背后驱使他们如此行动的，是其对充满“保护性”措施的儿保中心单调生活的反抗和对自由童年生活的向往。
尽管这次逃跑距离访谈的时候已两年多，羌利对于免费提供食宿的流浪儿童救助机构仍心存戒惧。
他说自己无论如何都不会再去那里。
不仅如此，他更严肃地警告他的朋友光头——一个13岁的流浪男孩——不要试图去儿保寻找帮助。
经过劝说，原来一直想去儿保“体验生活”的光头再也不提去儿保的事，尽管他知道儿保会为所有的流浪儿童免费提供食物、衣服与住宿。
但是在街上“找得到吃的、不缺衣服、能睡觉的地方多着呢”。
儿保严格的保护性措施，剥夺了他对于该机构提供的免费服务的兴趣。
事实上，几乎所有的被访流浪儿童都不认同儿保中心内的单调生活。
即使是自己选择、心甘情愿地待在儿保的流浪儿童吕强与小沈，也抱怨里面的生活太过单调。
根据他们的叙述，他们当初之所以自愿选择待在儿保，是因为他们实在没有更好的归宿。
他们在自己的家里找不到温暖，但是，他们也不喜欢漂泊的、充满风险的街头生活。
因此，一旦被警察转送到儿保，发现有免费的生活必需品，也便在其中待下去。
不过，吕强也抱怨儿保内生活的不自由。
后来，他有机会被儿保的职员选中为工作助理，协助机构内职员做清洁等内务工作。
作为非预期的报酬，他因此可以获得更多地在儿保内自由活动的机会。
对此，他十分欣喜。
可见，尽管流浪儿童救助机构为流浪儿童提供了免费的良好的物质生活条件，以一种良好的动机与辛勤的努力为流浪儿童提供保护，但是，那种依保护性路径展开日常运作的救助机构，实际上剥夺了不少流浪儿童从中寻求帮助的意愿。
流浪儿童不仅需要食物、衣服、住宿等可见的生活资料，更需要自由欢快的童年，需要自主的生活。
（二）家庭融合政策目标的强制性
如上文所言，将流浪儿童护送回家，实现其与家庭的“融合”，是我国流浪儿童救助机构运作的目标。
不管流浪儿童个人的期望如何，他们一旦进入到救助机构，该救助机构就将想方设法与他们的父母、自然监护人取得联系，以便将其护送回家，以实现所谓的“家庭融合”。
不过，本研究发现，救助机构这样的努力，对于大多数的流浪儿童来说，都没有实际意义。
因为大多数的流浪儿童与自己的家庭、父母的情感联系都比较微弱，他们拒绝被简单生硬地护送回家。
对于那些因为被父母、家人忽视、虐待而外出流浪的儿童，尤其如此。
让我们先以光头的故事为例加以说明。
光头来自安徽农村。
很小就被过继给他的姑妈。
不幸的是，他不但得不到养父母的关爱，还经常遭受他们的挑剔、责骂与殴打。
他的亲生父母尽管知道他的经历，却不加干预。
2005年农历新年过后，光头忍无可忍而离家出走。
尽管他不清楚他的父母、养父母为什么要那样对待他，但是，他很明确地告诉研究者：
“我一点都不想回家。
”所以，尽管他一开始非常有兴趣于儿保中心，但在得知儿保的目的就是要送其回家后，他倍感沮丧。
对于家的厌恨，是他选择与以送流浪儿童回家为目标的儿保保持距离的重要原因。
对于儿保中心确立的“家庭融合”的目标的反应，光头并不是特殊的个案。
那些因为被家庭忽视与虐待而离家外出流浪的儿童，大多有非常类似的看法。
在吕强得知自己的父母终于被儿保中心找到、自己将被很快送回家的时候，他非常失望：
我情愿呆在儿保，我不想回家。
我爸总是打我。
他很残忍，真的，你能想象他曾经逼我光着脚在冰上站很长时间吗？
他一点都不在乎我，我妈也是那样。
她总是挑我的刺，然后唆叫我爸去打我。
我恨我爸，恨我全家。
从来就不想回那里去。
但是，由不得他的不喜欢，吕强很快就被安徽救助管理站的职员从上海带走。
不过，吕强很得意地告诉研究者，他设法骗得当地负责救助工作的民政局官员的同意而脱离其监控，并想法回到了上海，继续流浪。
显然，吕强无法接受回家的安排。
在他看来，家里只有轻视与虐待。
和回家相比，他宁愿选择他也不甚喜欢的儿保。
尽管被强制性地护送回到他们家乡，他仍想方设法回到上海。
他所需要的，不是儿保所安排的“回家”，而是远离那个在他看来没有关爱的家。
在所有被调查的流浪儿童中，只有一位与其父母、家庭仍然保持良好关系的流浪儿童认同儿保中心“家庭融合”的制度安排。
这位16岁女童的一位亲戚曾经许诺她父母帮她在上海找一份工作。
然而，当她来到上海后，等待她的工作，却是做妓女。
在美容院待了15天后，她终于成功逃脱，并被警察护送到儿保中心。
她十分想念她的父母，急切地想回到家里。
对于这位女孩而言，在街头流浪并非她的自主选择，她与父母仍然保持着良好的心理关联，她的父母仍然关爱着她。
流浪儿童救助机构的“家庭融合”的安排，正好切中与这位女孩的具有类似流浪经历的流浪儿童。
但是，对于大多数因为父母的忽视、虐待而离家出走的流浪儿童来说，简单地将他们送回家，并不是对他们的保护，而是将他们重新推入到一个缺乏关心和爱、充满忽视或虐待的恶劣的生存环境。
四、结论与讨论
我国现存的流浪儿童救助政策的核心，在于通过强制性的措施将流浪儿童送返回家，实现所谓的“家庭融合”的目标。
这样的一种政策安排，与国际上通行的做法有其一致性。
从现实的情况看，这个政策，对我国流浪儿童问题的解决在一定程度上起到了积极的作用。
那些因为被骗而不幸流浪的儿童、那些因为迷路走失而流浪街头的儿童、那些因为一时冲动而离家出走的流浪儿童、那些被人拐骗绑架外出的儿童等，都能从这样的政策安排中获益良多。
将他们护送回家，在实际上帮助了他们摆脱充满风险的街头生活，并重新回到一种有利于他们成长的家庭环境之中。
但是，需要注意的是，真正认同目前的流浪儿童救助政策、渴望被送回家的儿童，仅仅是少数。
对于大多数与父母、家庭的情感关系微弱甚至断绝的流浪儿童来说，除非发展出有效的公共服务来改善他们的亲子关系、家庭环境，否则，“家庭融合”的安排就不会为他们接受。
从本研究的结果看，旨在保护和教育流浪儿童的救助机构实际上成为了流浪儿童眼里的剥夺他们自由的“监狱”，大多数流浪儿童都抱怨救助机构内生活单调、乏味。
需要反省的是，提供免费的食物、衣物与住宿的救助机构，缘何不能吸引住流浪儿童？
他们为什么总是伺机外逃、重返街头、抗拒回家的安排？
对于这些问题，可以尝试从以下两个方面予以解释。
（一）成人统治与儿童反抗
根据我国的有关法律，救助机构有义务照看好这些儿童；
在道义上，救助机构的职员也可能觉得自己有责任将这些流浪的孩子护送回家。
一般看来，放任儿童返回街头流浪的做法，将使得这些年幼的儿童重新返回到危险之中。
在这个意义上，以强制护送回家为核心内容的保护性的救助政策获得了其合理性。
然而，流浪儿童并不这样认为。
在他们看来，他们有权决定是否留在救助机构接受救助服务，有权决定是否回家、如何回家等涉及到他们切身利益的问题。
很多流浪儿童相信，如果他们真的想回家，没有成人的陪伴、护送，他们照样能够顺利地回去。
这一点，可以从王涛的有关述说中得到清晰的认识。
可见，对于他们在街头的生活以及生活的能力、能动性（Agency），流浪儿童有着与成人社会不一样的体认。
不过，由于成人与儿童之间权力关系的不对称性，他们的意见大多数时候都未能被成人社会的严肃考虑，他们的个人选择亦未能被成人社会认可、尊重。
救助机构的职员从流浪儿童的逃跑等抗拒性反应中一定可以看到儿童对其间所谓的保护不满，但是，从民政部门公布的资料看，所谓的保护性救助模式仍为民政部门所倡导（13）。
笔者以为，儿保中心采取的严密的保护性救助措施、严格的保安措施等，其实是成人社会对流浪儿童的能力、能动性的不信任的反映。
这种不信任的结果，则是此种保护性救助服务的失效。
显然，流浪儿童有他们自己的生活经验、判断与选择，他们远非被动的服务接受者，而是能动的社会行动者（14）。
班杜拉（Bandura）的研究曾经令人信服地指出，除非让儿童参与到决策过程之中，否则，他们就不会积极地参与到决策的执行过程中去（15）。
认真倾听并尊重流浪儿童的声音，是流浪儿童工作者成功地与流浪儿童建立信任关系并有效开展流浪儿童工作的前提（16）。
在决定是否放弃以及如何放弃流浪生活的问题上，流浪儿童自己的意志具有决定性作用（17）。
（二）基于流浪儿童需要与实际的服务的缺位
据统计，截至2003年底，民政部累计投入部本级福利彩票公益金2000多万元，地方配套资金投入了上亿元，建成了130个专门为流浪儿童提供救助服务的救助保护中心。
民政部门每年对150000人次的流浪儿童进行了救助（18）。
然而，目前流浪儿童救助机构提供的服务相对比较欠缺。
救助机构通常只负责为其中的流浪儿童提供生活必需品、医疗服务与强制性护送回家服务。
据统计，有69.2％的流浪儿童救助机构仅有住宿床位，缺乏独立的生活空间和活动场地，无法开展心理辅导、行为矫治、教育培训等工作（19）。
不仅如此，因为流浪儿童的受教育水平参差不齐，很多儿童对文化教育活动甚至毫无兴趣，救助机构内的文化教育活动对教师的要求又比较高。
然而，现在，大多数流浪儿童救助机构的职员都来自原来的收容遣送站，他们大多没有接受过专业的教育教学训练，缺乏必要的教育技能。
没有专业的流浪儿童工作者，便很难有效地发展出专业的流浪儿童服务。
这种局限性与严格的保安措施一起，使得机构内的流浪儿童生活变得单调乏味。
流浪儿童离家外出的原因多种多样。
不过，他们中的相当一部分人与其父母的关系都存有一定的障碍。
对于这些儿童的发展来说，必要的亲子教育技能训练与替代性的儿童照顾方案，尤为紧要。
然而，在目前的流浪儿童福利政策框架内，并没有针对护送流浪儿童回家后的后续跟踪服务，没有致力于消除流浪儿童外出流浪的根本致因的努力。
我国流浪儿童的流出地大多是相对欠发达的中西部农村地区，流入地则为大中城市、特别是沿海大中城市（20）。
考虑到我国幅员辽阔与福利政策行政的地域性现实，沿海城市的流浪儿童救助机构往往很难发展出有效的服务去消除家在中西部农村的流浪儿童的家庭问题；
而中西部地区又相对欠发达，农村地区的儿童福利水平落后，针对流浪儿童的预防性服务与治疗性服务都很欠缺，如果不能建立针对这些儿童所在家庭的支持性服务、解决他们的家庭问题，即使将流浪儿童强制送返回家，他们也不会在那个充满问题、缺少关爱的家庭久留并健康成长。
从本研究的发现可见，现存的流浪儿童福利政策的合理性有待重估。
我国政府已经承诺将会继续加大对各地流浪儿童保护教育中心的投入，强调要加大对救助机构的设施建设（21）。
但是，只是加大基础设施建设等硬件建设，并不足够。
流浪儿童救助机构提供的服务，应该更大程度地切合流浪儿童身心发展的需要。
比如，其中的文化教育活动要切合流浪儿童的特殊性；
可以开展必要的专业的心理咨询为流浪儿童廓清人生的目标；
适当从社会引进志愿者加入到流浪儿童救助工作中来，让流浪儿童在更大范围与社会保持联系。
根据Bar－On的研究，对于那些无法从父母、家庭那里获得必要照顾的儿童来说，流浪生活其实是一个不错的选择（22）。
相对于一味简单地将流浪儿童送返回家的做法，那些帮助流浪儿童更好地在街头生活的政策措施，可能更能切实地提高这些儿童的生存质量。
在这方面，目前亟须要采取具体的行动来防止流浪儿童在街头被黑社会人士、犯罪分子所剥削、滥用。
有研究发现，如果流浪儿童有更好的生存之道，他们就不会去越轨犯罪（23）。
各地流浪儿童救助机构可以主动走上街头，寻找并帮助那些浪迹街头的儿童；
警察与城管等在街头执法的公务人员，也要在必要的时候为街头的流浪儿童提供帮助、保护。
注释：
①③民政部等：
《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》（民发［2007］75号）。
②中共中央、国务院：
《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发〈中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见〉的通知》（厅字［1995］42号）。
④民政部：
《流浪儿童救助保护工作简况》（2004），2006年4月27日下载于民政部官方网站：
⑤民政部：
《全国救助管理暨流浪儿童救助保护工作现场会在河南省郑州市召开》（2005），2007年10月4日下载于民政部官方网站：
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