完善我国国有资本经营预算制度的若干问题探讨文档格式.docx
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本收支及收益权的改革。
国有资本经营预算
是财政预算中国有资本预算的有机组成部
分，但国有资本经营预算的关键在于经营国
有资本。
从国有资本经营角度看，其经营主体
是国资委。
国有资本经营预算制度的本质是
如何通过预算管理与控制，实现国有资本有
效经营和保值增值。
因此，建立国有资本经
营预算制度要实现以下转变：
1．从国有资本收支及转让管理转向国有
资本经营管理。
单纯的国有资本收入和支出
以及转让方面的管理，使得国有资本不能脱
离财政预算的框架，无法体现国家作为“国
有股东”与国有企业的财务契约关系。
而资
本经营是以资本为基础，围绕资本保值增值
进行经营管理，通过优化配置来提高资本
经营效益，其活动领域包括资本流动、收购、
重组、参股和控股等能实现资本增值的领
域。
按照资本经营的方式进行管理能够使国
有股东以一定的资本投入，取得尽可能多的
资本收益。
2．从国有资本粗放型的制度管理转向
精细化的预算管理。
粗放型的制度管理，其
特点之一是行政色彩较重；
特点之二是忽视
过程控制。
精细化的预算管理，其特点之一
是明确资本经营的量化目标；
特点之二是可
以及时进行资本经营过程控制。
经过近三十
年的改革，尤其是随着社会主义市场经济体
制和现代企业制度的建立，国有资本经营管
理必然要从行政色彩较重的制度管理向以
资本增值为目标的预算管理转变。
3．从国有资本收支预算管理转向国有
资本经营预算管理。
单纯的收支预算管理
并不能够体现预算管理制度的优势，对于
国有资本应当实行全面的经营预算管理。
国
有资本经营预算管理的内容包括国有资本
存量预算管理、国有资本增量预算管理、国
有资本配置预算管理、国有资本收益预算
管理等。
二、国有资本经营预算制度建设是一
个全面综合的系统工程
国有资本经营预算制度不能仅仅理解
为国有资本经营预算的编制与执行，而要提
升为从预算组织体系、预算编制体系、预算执
行体系、预算监督体系到预算保障体系的全
面、综合、系统的制度框架。
1．国有资本经营预算制度的全面性。
有资本经营预算制度应当是具有全面控制
约束力的一种机制。
全面性主要体现在国有
资本经营预算主体的全面性、预算内容的全
面性和预算过程的全面性。
预算主体的全
面性是指财政部门、国资委、国有资产经营公
司、国有企业以及企业相关部门都是国有资
本经营预算的相关主体。
预算内容的全面性
是指国有资本经营预算包括资本投资预算、
经营业务预算和财务预算各个方面。
预算
过程的全面性是指国有资本经营预算涵盖
国有资本投入、国有资本运营与国有资本收
益及其分配的全过程。
2．国有资本经营预算制度的综合性。
有资本经营预算制度的综合性体现在：
第一，
它不是一个孤立的国有资本经营预算，而是
将国有资本管理、营运和监督有机结合起来
的综合预算制度，第二，国有资本经营预算制
度的这种综合性还进一步拓展为将人力资
源、物质资源和资本资源整合，合理配置各
种资源，发挥综合效率和效用；
第三，国有资
本经营预算制度的综合性还体现为对国有
资本经营、资产经营、商品经营和产品经营的
综合与协调，从而实现在各个层面的资本保
值和增值。
3．国有资本经营预算制度的系统性。
有资本经营预算制度应当是一个完善的管
理控制系统，一个完善的管理控制系统应当
对控制环境、控制变量、控制标准、信息报告、
执行评估、纠正偏差、业绩评价、激励机制、沟
通交流和监督控制等要素全面考虑和系统
协调。
因而应当在管理控制理论指导下构建
201112-财会学习j21
由国有资本经营预算组织体系、预算编制体
系、预算执行体系、预算监督体系等各个子
系统在内的完整系统。
同时，国有资本经营预算制度的良好运
行，还必须辅之以经济体制、法律体系、管理
基础等环境因素的改革与完善。
三，建立与完善国有资本经营预算组
织体系
国有资本经营预算组织体系的构建应
从对国有资本有效营运、管理和监督出发，日月
确各主体在国有资本经营预算中职责及其
关系，建立多层次、多主体、权利分明、责任到
位的多个子系统构成的国有资本经营预算
组织体系。
国有资本经营预算组织体系涉及
预算管理、编制、执行和监督等各个方面，该
体系中国资委、国有资本营运机构、国有企业、
财政部门、人大以及政府审计部门分别行使
组织编制、执行、考评和监督等权利，各主体
在预算组织体系中各司其责，相互协调，密切
配合，保证国有资本经营预算的组织实施。
因此，国有资本经营预算组织体系框架
应该是由国有资本经营预算管理组织、预算
编制组织、预算执行组织和预算监督组织
等系统构成。
国资委、国有资本营运机构和国
有企业设立专门的“国有资本经营预算委员
会”，下设专门的预算组织机构，行使各项预
算组织职责；
财政部门设立与公共预算管理
职责不同分工的国有资本经营预算管理机
构和监督机构；
各级人大设立“国有资本经
营预算委员会”，行使国有资本经营预算审
查和监督职责；
审计机关设立国有资本经营
预算专门审计机构，专司国有资本经营预算
审计职责。
要正确处理各预算组织之间的关系，特
别是要处理好国资委和财政部门之间的关
系，国资委、国有资本营运机构、国有企业之间
的关系，预算内部监督组织和外部监督组织
之间的关系。
算的本身实质，从预算编制目标、内容、技术等
角度构建“三级三维一体”的国有资本经营
预算编制体系，体现了理论研究的前瞻性和
实践应用的可操作性。
1．按照“国资委——国有资本营运机构
——国有企业”三级模式细化国有资本经
营预算的编制。
在注意与政府公共预算的衔
接、维护财政部主导的国有资本经营预算体
系完整性的前提下，更重要的是要发挥国资
委在国有资本经营制度推行中的重要作用，
通过国资委将国有资本营运机构和国有企
业联系起来，从而真正将国有资本经营预算
工作具体落实。
2．构建适合于我国现阶段国情的国有
资本经营预算目标体系。
就国资委而言，其国
有资本经营预算短期目标应以“筹措国有企
业改革成本、支持国有企业改革”为主；
中期
目标应以“规范国有资本收益上缴、实现国有
资本收支平衡”为主；
长期来看应以“形成国
有经济合理布局、确保国有资本保值增值”
为终极目标。
当然，不同地区的国有资本经营
状况和国有企业改革进度千差万别，因此应
该允许各地国资委根据实际情况有所侧重，
关键是要突出重点、兼顾未来。
3．在预算内容明确和表格设计方面，除
了注意关系协调以外，更重要的是要满足国
有资本营运、管理与监督的需要。
国有资本
经营预算制度的推行是国有资本管理体制
的重要转变I因此在预算内容的明确和表格
设计方面，除了注意国有资本经营预算体系
与政府公共预算、社会保障预算之间的衔
接、以国资委为主导的国有资本经营预算体
系与国有资本经营预算体系整体的衔接以
外，更重要的是站在国有资本营运、管理与监
督的角度，保持国资委、国有资本营运机构和
国有企业所编制预算的本身完整性和独立
性，注重这三者之间的协调关系。
协调既包
括目标与程序的协调，也包括内容和表格的
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本经营预算执行与控制体系应该由报告、评
价和激励三部分构成，重点解决国有资本经
营预算制度建设中的“重编制轻执行”的问
题。
要强化国有资本经营预算的执行与控制
力度，需要注意以下三个方面问题：
1．提高国有资本经营预算各级主体对
预算执行的认识。
要注意纠正国有资本经营
预算试点中出现的“重编制轻执行”的不良倾
向。
国有资本经营预算一旦制定就应具有一
定的强制性，对国有资本经营预算各级主体
及其责任人具有约束力。
预算就是国有资本
经营的“纲”与“令”，要切实做到“纲必依”、“令
必行”。
如果不重视预算的执行，就会缺乏强
制性，失去约束力。
2．建立起一体化的国有资本经营预算
执行体系。
应借鉴内部管理控制的原理，以国
有资本经营预算执行为主线，建立起包括报
告、评价和激励等程序在内的国有资本经营
预算执行整体框架。
报告是预算执行情况的
反馈，没有报告，就无从评价与激励；
评价是
对预算执行者的业绩考核，没有评价，预算
的执行就会流于形式；
如果不把预算执行者
的利益与预算执行结果相结合，那么预算的
执行就会缺乏压力和动力。
3．对国有资本经营者的业绩评价与激
励应以国有资本经营预算为依据。
经营预算的关键在于经营国有资本，因此如
何正确引导国有资本经营者的管理行为至
关重要。
国有资本经营预算制度的本质是如
何通过预算管理与控制，实现国有资本有效
经营和保值增值，它是国有资本管理模式的
一项重大变革。
要推动国有资本经营预算制
度的落实和国有资本管理模式的变革，关键
在于要结合国有资本经营预算的执行强化
对国有资本经营者的业绩评价与激励。
■
作者单位：
东北财经大学会计学院／,p国内部控制研究中心
四、构建“三级三维一体”的国有资本五、大力强化国有资本经营预算的执本文为作者承担的国家社会科学基金
经营预算编制体系行与控制力度项目‘‘国有资本经营预算制度研究”目编号：
以国资委、国有资本营运机构和国有企预算执行与控制是国有资本登苎兰皇会
业的职能定位为基点，考虑国有资本经营预制度能够得以有效实施的关键所在。
国有资’。
。
22}财会学习月刊
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