组织学视角下政策文本流变的趋同现象研究基于舆情回应政策文本分析Word文档格式.docx
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至2016年7月30日，国务院正式发文《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》（国办发〔2016〕61号），此后，该政策在全国范围内扩散，各省级地级政府纷纷发文响应落实，舆情回应工作步入“全国一统”的轨道上。
在此，以国务院文件为时间界限，各省地级前后所发布的舆情回应文件存在显著差异。
具体表现为：
之前的工作文件发文机关多为银监局、环保局、卫生局等相关职能部门，且文件内容彼此不一；
而之后的发文机关以当地人民政府为主，且政策内容大同小异，带有明显的文本趋同特征。
舆情回应政策在自上而下的流变过程中，为何会出现这一重复/相似现象，文本趋同具有怎样的分布特征及内容偏好，对我国舆情回应产生了怎样的影响？
为回答上述问题，研究收集了“北大法律信息网”上各地现行的舆情回应政策文本，结合文本分析结果，研究发现流变过程中的相似现象具体表现为相邻地区间以及上下级政府间三重方向上的文本内容趋同。
趋同方向侧面反映了趋同动力来源，结合组织学理论，研究认为内容相似是由上级权威性压力、同级竞争性压力以及下级倒逼性压力三重压力共同作用导致的，并将其归纳为“压力型相似主义”，进而从发展过程的角度上回答为什么当前的舆情回应主体、回应原则以及回应机制等各项规定是这样的，尝试揭开我国舆情回应现状的面纱。
一、文献综述
（一）舆情回应的研究现状学界一般依照舆情发酵过程，将舆情治理理解为政府通过整合并运用多种工具资源在舆情形成、发展、扩散等阶段加以干预引导，进而降低舆情的负面影响。
[2]在这一过程中，舆情回应作为实现舆情善治的重要组成部分，在舆情治理的各个阶段均发挥着重要作用。
国内的舆情治理研究，主要从传播学、教育学和新闻学等多个学科视角出发[3]，考量分析舆情治理过程中政府、网络媒体等多方影响因素，探究舆情治理的有效模式及善治路径。
[1,4]目前，具体运用政策文本展开舆情治理研究的分析并不多。
有学者首创运用内容分析法和词云可视化软件Tagxedo，分析48份由政府机构发布的政策文件，研究中国网络舆情治理政策的总体分布、概念把握、目标侧重、原则倾向及治理机制维度。
[2]在此基础上，有的学者通过扩大样本量，丰富编码内容，对舆情回应政策中体现的工作理念、回应原则、回应时间、工作机制等进行了细致分析，但仍缺乏对这一分析结果的理论解释。
[5]此外，上述分析均包含舆情回应政策，尚未有单独以舆情回应政策为研究对象的文本分析研究。
由于政策出台时间较晚，样本量较少，针对舆情回应政策文本的内容分析，仅有学者对国务院以及河北等9个省份政策文本中的责任主体、回应重点、回应实效、工作机制等方面进行了归纳对比分析。
[6]综上可见，现有的舆情回应研究被归类于舆情治理研究范畴中，研究细化程度不高且仍停留在描述性分析阶段，缺乏对这一结果的成因解释。
基于此，笔者拟结合舆情回应政策的文本分析结果，尝试回答我国舆情回应现状如何，以及为何呈现出这样的现状结果。
（二）政策扩散理论梳理自《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》颁布以来，舆情回应政策在全国范围迅速扩散，并产生文本的趋同现象，探究这一现象，须先梳理政策扩散及政策趋同理论的研究现状，厘清政策扩散与政策趋同两者关系。
政策扩散（policydiffusion）即指一项政策方案从一个部门或地区传输到另一个部门或地区，并被新政策主体采用和推广的过程。
[7]20世纪60年代，国外兴起政策扩散理论研究热潮，以美国学者沃克尔为代表[8,9]，他认为除“渐进式”之外，政府的政策推行亦存在“创新式”，所谓创新指的是，一个项目或一项政策对于采纳它的州而言是全新的，“新”的界定不以原创性为准[10，11]，在此基础上，沃克尔总结了学习、竞争、模仿等扩散机制。
[7]此后，具体针对扩散机制的研究不断深入，有国内学者结合国情实际，提出了行政推行和社会建构两点补充。
[12]目前学界公认的扩散机制主要包括学习、竞争、模仿、强制和社会化[10]，主要运用时间序列回归分析法、因子分析法、截面回归分析等定量研究方法，以及小N数样本的定性研究方法，就一段时间内某一政策的扩散趋势进行研究分析。
[13,14]除了具体扩散机制研究的丰富发展，政策扩散的内涵及理论基础发展亦未停止过，有学者梳理国内外研究认为,政策扩散理论经历了单因素解释的定量研究时期、碎片化理论解释时期以及尝试整合理论的解释时期，前两个时期均关注政策扩散的成因，而进入整合理论的新时期，学者将注意力转移至政策扩散的结果之一——政策趋同现象上。
[15]在政策扩散过程中，受学习、竞争、模仿、强制等不同机制作用，均有可能造成政策趋同结果。
与政策扩散不同，政策趋同可以理解为政策扩散过程所产生的结果，两者分析视角不同，一个侧重过程，一个侧重效果（参见图1）。
图1 政策扩散与政策趋同关系示意（三）扩散结果——政策趋同现象研究在克尔的经典定义下，趋同被普遍认为是社会发展的相似趋势，体现在组织结构、过程和运行诸多方面建立起社会趋同、体制趋同等多种相似性。
[16]相较而言，政策趋同（policyconvergence）是随比较公共政策的发展演化而来的，关注范畴略低一层次，侧重描述一段时间内政策朝向某一共同点的变化过程。
尼尔和贝尔特丰富和发展了政策趋同的内涵，指不同政治辖区（包括超国家机构、民族国家、区域、地区政府）之间某一政策单项或多项特征之间的相似性增加，具体特征包含目标、内容、工具、结果和风格等五个维度，任何一个维度的存在都意味着出现了政策趋同。
[17,18]依照不同地区间政策的相似度这一评估标准，可将政策趋同划分为四种类型：
σ趋同、δ趋同、β趋同和γ趋同。
[19]在内容层面上，σ趋同表示不同地区政策多样性的下降而导致的政策文本趋同，δ趋同通过描述与模范地区相比的政策差异变化来判断趋同程度；
在发展速度层面上，β趋同表示落后地区赶超先进地区，意味着前者更彻底地提高了其原有标准，而γ趋同通过比较地区排名来评定地区流动性，一段时期内地区排名的低相似性意味着高流动性。
上述指标有助于区分政策趋同中的诸多相似现象，简单复制使得政策间的差异变小，就会被视为σ趋同，类似地，δ趋同关注政策差异的变化问题;
混合、启发则会被视为β趋同或γ趋同，通过影响趋同速度变化，从而引起排名顺序的移位。
[20]通过对舆情回应政策文本进行聚类和内容分析，可以对比不同地区间政策文本的相似度，分析原创多样性内容的重复现象，判断舆情回应政策在内容维度上出现的σ趋同以及δ趋同程度，进而识别政策文本的趋同方向，综合分析政策文本趋同现象。
二、为何趋同：
组织学理论框架解释学界在进行政策扩散相关研究时，常借助组织理论、行动结构和制度分析等其他理论视角，分门别类地探讨了竞争、学习、模仿等政策扩散机制背后的深层动因和具体过程，有学者便引入组织学习视角，探究实现政策扩散的隐性机制。
[14]政策趋同的研究亦倾向于关注政策本身和制度变化的相似性结果，并从不同视角切入，如结构变化的压力或原来的制度特性等就这一结果做出解释。
[19]如前所述，政策扩散是政策趋同的必要条件，也就是说，政策趋同必经由政策扩散引起，但扩散并不一定会造成政策趋同，趋同仅是可能性结果。
具体而言，政策扩散是否产生了政策趋同？
为何会导致趋同现象？
这一现象具有怎样的分布特征？
有关两者间的关联研究较少，在此，拟运用组织合法性理论，解释舆情回应政策扩散后出现的文本趋同现象。
新制度主义研究范式注重将组织生存模式置于制度的背景下加以分析，关注组织趋同以及组织的合法性研究。
[21]在不确定的环境中，组织为了生存和发展，其外部形态、内部结构、运行模式等会在环境（既包括技术环境亦包括制度环境）的逼迫和诱导下走向趋同，采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量，这是组织追求合法性的表现，解释组织趋同化的重要工具便是合法性机制。
[22]迪玛奇奥和鲍威尔提出了合法性机制的三种作用机制，即强制机制、模仿机制和社会规范机制。
强制机制指迫使组织必须无条件接受的制度环境的作用，譬如国家政府的强制性命令；
模仿机制，指组织向系统中的成功组织学习，以寻求同一层次组织的认同感和归属感；
社会规范机制，即通过长期训练，使组织中的成员拥有共同的思维和共同的观念。
[21]而在政府组织领域内，合法性机制可具体表现为强制性上级命令、竞争性同级相似以及规范性下级认可三类作用形式，具体“合法性”作用逻辑如图2所示，以上三种机制均会对各级政府组织产生一定程度上的同化影响。
图2 政府组织合法性机制作用基于此，透过“大事件因果关系”的解释逻辑[23]，政策内容上的趋同亦是整体组织趋同之中“小因果关系”的一点体现，即，各级政府组织作为公共政策的发行者、执行者，毋庸置疑，组织的趋同亦会对政策文本趋同造成影响。
拉迪便从新制度主义视角分析，认为政策趋同可以从路径依赖和政治性影响因素譬如决策者遵守规则，分享见解、模式和意义等来解释。
[24]国内也已有学者注意到政策文本存在着相似性现象，并将这一现象总结为“政策空传”的具象表现之一，加以研究分析。
[25]因此，研究认为，在制度大环境之下，为了得到环境认同，各组织之间倾向于相互模仿学习，以减轻组织动荡，减少环境冲击，包括上下级组织间的上行下效、规范性倒逼以及平行组织间的竞争模仿，等等。
三、研究对象与方法
（一）数据来源2016年7月30日，国务院正式发文《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，在此指导下，省级、地级政府纷纷响应，结合当地情况陆续出台具体文件。
基于此，研究借助“北京大学法律信息网”（frequency）及其逆向文本概率（inversedocumentfrequency），获取每一词组的TF-IDF值，基于此为每一篇文本建立一个向量模型。
[26]在实现政策文本向量建模的基础上，选择适当的聚类方法进行文本聚类。
目前常用的聚类方法包括层次聚类和划分聚类，前者将所有文本个体视为一类，再根据相似度两两合并，直至所有的类被聚成一类，无须预先设定主题个数，适应于样本量较少的数据集；
后者须首先指定类的个数K，然后将观测值随机分成K类，重新形成聚合的类，需对聚类个数进行精准判定以实现有效聚类。
由于研究对象为41份政策文本内容，为小样本量研究，为避免强制设定组数影响聚类效果，故采用层次聚类方法，并以树状图形式自行呈现类别，将相似文本汇集至一起，具体将使用欧几里得距离作为相异性测量，并采用离差平方和，即ward算法，通过计算不同政策文档间所有词组变量的方差分析的平方和，将差异较小的政策文本聚类至一起。
[27]⒉文本内容分析政策文本的聚类分析，可以比较文本差异大小，验证政策文本趋同现象，同时在一定程度上揭露趋同政策的地区分布，但想要探清相似的具体文本内容，识别政策内容多样性，还需要对政策进行深度的文本内容分析。
目前，质性研究主要包含开放式编码和理论式编码两种，前者基于扎根理论，进行开放编码、主轴编码和选择编码三步骤，细致编码后通过分组形成相关类别；
后者根据研究主题设定编码节点，形成研究框架，通过深入挖掘节点形成更为细致的编码。
[28]在此，研究借助NVivo11软件选择第二种编码方式。
首先，结合词频统计结果，在剔除“政务”“舆情”“回应”等高频但信息匮乏的关键词基础上，制作舆情回应政策关键词汇总表，分析政策文本高频词，以确定41份文本的重点内容和分析维度（参见表１）。
表1 舆情回应政策关键词汇总
研究集中对舆情回应政策中的以下几点内容进行了编码，包含回应主体、回应原则、回应时效、回应重点和回应机制。
在正式编码工作开始之前，邀请另一位编码员从国家层面、省级政府层面和地市级政府层面各随机抽取1份文本进行编码，就相同内容同时进行“背靠背”编码，并借助NVivo11软件中提供的编码比较功能进行一致性检验，结果显示每项编码的一致性均在0.90以上，说明编码具有较高的可信性。
在编码一致且可信的基础上，对全部41份政策文本材料进行原文编码，拓展丰富节点内容。
最终，所有材料的编码覆盖率在70%以上，在充分保留原文政策内容的同时实现了文本的凝练概括。
四、研究内容解读
（一）舆情回应政策的时空分布分析
自国务院下发《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》以来，各省地结合当地实际，发文落实通知。
在此以“北大法律信息网”上检索到的41篇政策文本为对象绘制时空分布图。
具体划分为中央政府机构、省级政府机构以及地市级政府机构发文三大类。
中央政府机构即国务院办公厅；
省级政府包括山东省、河北省等14个省（自治区、直辖市）级人民政府；
地市级政府具体指东营市、廊坊市等26个地市人民政府（参见图3）。
结合图3可知，我国的舆情回应政策，由于采用的是行政手段加以推行，故在时间脉络上基本遵循“中央→地方”的先后顺序，发文时间较为集中，响应速度较快。
而在地方政府间的扩散方向上，既存在上级示范效应，即省级政府发文在前，地市级政府在后的扩散情况，譬如河北省、山东省等；
亦存在下级首发效应，即地市级政府在前，省级政府在后的扩散情况，譬如锦州市、辽宁省等。
此外，从地理位置尚来看，上述发文省份多为邻近地区，譬如山西、河北、山东等地区。
图3 舆情回应政策在颁布机构间的扩散结合政策文本的时空分布特征可以从侧面印证，当前我国网络舆情回应体制借助行政指令方式发展，带有一定的权威性特征。
中央印发的文件，是各省地人民政府印发政策文件的直接动因，在地方政府工作中发挥着重要的指导作用，扮演着关键性角色，而在具体的扩散过程中除行政权威影响之外，亦存在下级政府首发、发文区域集中等特点。
（二）舆情回应政策的文本分析⒈聚类分析结果Ward算法倾向于将少量观测值的类聚合至一起，产生与观测值个数大致相当的类数，具体运用Ward算法对41份舆情回应政策文本材料进行层次聚类分析，分析结果如图4所示。
高度（height）刻度表示同高度类之间合并为同一类的判定值（可理解为相异值），对于Ward算法来说，标准是一类中的点和其他类中的点的方差分析的平方和距离。
[27]根据图4可以发现，舆情回应政策层次聚类的高度值总体较低，最高不超过0.05，这表明各类别之间的差异较小，舆情回应政策文本存在整体性的趋同现象。
图4 舆情回应政策文本聚类此外，尽管各级政府在政策印发过程中结合实地情况进行了改进，不同地区及层级政府间的舆情回应政策内容存在差距，但仍可发现我国上下级政府及邻近地区政府间存在政策文本的相似现象，造成不同区域、不同层级政府间的政策文本趋同现象。
结合层次聚类的分析结果可以发现，一方面，地理上相互邻近的地区，受竞争压力影响政策差异较小，譬如兰州市同新疆生产建设兵团内容相近，分布为同一类别，福建省与广东省亦分布为同一类别，等等。
另一方面，受行政权威影响，同一省内上下级政府之间的趋同现象最为普遍，譬如山西省与大同市，河北省与邢台市、廊坊市、邯郸市，浙江省与台州市，山东省与淄博市、东营市，等等，分别汇集为同一类别。
此外，受发文时间影响，时间相近的各地政策亦存在趋同现象，譬如国务院同鞍山市先后发文，时间间隔最近，汇集为同一类别，而湖北、云南、广西、青海等发文时间相差十几天，分布相近。
最后，位于西南边境、少数民族分布众多的怒江州，因其地理状况、人口分布等特殊性，结合其具体情况印发的舆情回应政策文本自成一类别，与上述文件相差较大。
综上，除受发文时间、地理位置等因素影响外，从组织学理论视角看，政策文本的趋同方向可暂归纳为两重：
一方面，受上级政府权威性压力影响，存在自上而下的政策文本趋同现象；
另一方面，受邻近地区竞争性压力影响，存在平行方向上的政策文本趋同现象。
⒉内容分析结果通过对41份舆情回应政策文本内容进行编码分析，研究实现了文本内容的合并归类，最终编码结果如表2所示。
在此基础上，结合每级编码内容，分析不同内容的首创来源及后续采纳数量之间的关系，包括中央首创、同级政府首创以及下级政府首创对政策内容重复所产生的不同影响。
通过剖析多样性内容的重复现象，管中窥豹，探清不同政策文本的趋同内容，进一步验证政策文本趋同的多重方向，并结合政策文本，从发展过程角度分析我国舆情回应现状。
表2 舆情回应政策编码汇总
第一，回应主体分析维度。
在有关舆情回应的政策通知中，国务院首次提出依据“分级负责、属地管理”原则，详细规定了各级政府及其部门的管理责任，并对各级政府及其部门主体、涉及多个地方和多个部门的处理主体、特别重大舆情事件的处理主体以及垂直管理部门主体进行了明确规定，结合表2可以发现，此五类回应主体的材料来源数量最多，体现了我国舆情回应发展中上级政府权威性压力对政策文本所造成的趋同性影响。
此外，地方政府在印发过程中将回应主体再度细化，分为省政府、市政府、县（区）政府等主体。
其中，鞍山市、锦州市等地市级首创的政策文本内容，此后为辽宁省政府所采用，反映了下级政府倒逼性压力对政策文本所产生的趋同性影响。
云南省发文明确省政府回应主体要求后，包括安徽省、湖北省等7个省政府亦在政策中将回应主体细化至省政府主体层面，则体现了平行政府竞争性压力下对政策文本所产生的趋同性影响。
第二，回应重点分析维度。
国务院通知中明确规定的回应内容包括误读误解政策措施、影响民众切身利益、冲击社会道德底线、突发事件及自然灾害、上级政府要求和造谣传谣行为等六类。
结合表2中的编码结果，可以发现，上述规定的六类回应内容，其材料来源数量最多，对各地政府舆情回应内容产生了较大的影响。
此外，有学者总结了2016年1月至11月的舆情事件，并将其划分为自然灾害、改革政策、吏治反腐、公共安全等20个类型，统计结果显示，社会治理、公共安全、教育领域、公安司法以及吏治反腐等领域内的舆情事件出现频率较高。
[29]结合这一研究可以发现，国务院规定的舆情事件覆盖率仅在27%左右，尽管是当前舆情事件发生的高频类型，但舆情种类颇多，无法有效囊括全部内容。
故针对各地具体情况，地方政府机构补充了其他舆情内容，进一步具象化舆情回应重点，譬如安徽省政府在回应内容中增加了社会热点问题，而这一内容随后出现在了蚌埠市的政策文本中。
国务院指定的回应内容为各省地广泛采纳，安徽省规定内容为省内地级市所接受，二者均体现了上级政府权威性压力对政策文本所造成的趋同性影响。
此外，如表2所示，锦州市政府增加了影响政府形象的负面信息、民主建设性意见和政府工作潜在问题等三点回应内容，而同样的政策内容在葫芦岛市的政策文本中亦有出现，这体现了同级政府竞争性压力对政策文本所产生的趋同性影响。
第三，回应原则分析维度。
国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》中，对舆情回应原则并无单独规定，而是穿插在其他工作要求之中，譬如要求按照“分级负责、属地管理”的管理原则，明确回应主体。
据此，部分地方政府进一步归纳总结，并在政策文件中就舆情回应原则做出了明文规定，此后，这些内容亦出现在了不同地方的政策文本中。
譬如，云南省提出的科学有效原则为湖北省政府等所采用；
而五指山市所提出的正面宣传原则为荆门市所采用，等等。
以上回应原则的重复现象均体现了平行政府竞争性压力对政策文本所产生的趋同性影响。
而浙江省提出的源头治理原则，此后亦出现在台州市印发的政策内容中，体现了上级政府权威性压力对政策文本所造成的趋同性影响。
第四，回应时效分析维度。
国务院的舆情回应时效要求可大致分为“分类别多方式处理”和“具体回应时间要求”两部分，前者包含政务、微博、微信客户端利用，宣传、网信等部门联动，等等；
后者包括回应时间的数字要求，包括24小时内举行重大舆情事件的新闻发布会和48小时之内回应一般舆情事件。
随着互联网平台的迅猛发展，当下舆情传播发展呈现出“即时性”特征，这一特性对我国舆情回应速度提出了新要求。
而在政务舆情发展态势研究中，结果表明，2016年前8个月全国政务舆情回应率86.9%，40%以上的事件在24小时内得以回应，56.8%的事件在48小时内得以回应。
[29]由此可见，大部分舆情事件均能够在48小时之内得到回应，这为回应时间规定提供了现实依据。
而随着地方舆情回应工作的开展，回应时间的要求亦进一步发展。
譬如，山东省、淄博市及东营市便规定，重大舆情事件最晚在5小时内发布权威信息，江苏省南通市亦做出同样规定。
河北省、廊坊市、保定市、邯郸市、邢台市则要求在1小时之内发布权威信息。
值得注意的是，以上对回应时间做出进一步要求的三省均为邻近省份，且省政府发文后辖区内下级政府纷纷发文响应。
这有力地证明了我国舆情回应政策的发展存在竞争性趋同影响和权威性趋同影响。
第五，回应机制分析维度。
以政府信息公开制度为例，我国信息公开现状存在避重就轻、范围有限、监督不力等问题。
[30]而舆情回应作为一种特殊类型的信息公开，带有后发性及被动性特征，亦面临上述问题。
因而，国务院通知中要求建立激励约束机制，加强督促检查工作及工作培训等以提高回应能力。
结合表2可以发现，国务院
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