第十一章 国际反腐败与监督制度Word文件下载.docx

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2、体系架构（311-316）

组织机构：

经合组织（分内外部控制，外部主要是反贿赂，于1997年通过《经合组织反对国际商务交易中贿赂外国公共官员公约》；

内部重行政伦理建设）。

透明国际（民间组织，开发与运用反腐工具，发布腐败、行贿排行榜）。

世界银行（强化内部管理；

严查援助项目；

援助反腐斗争；

支持反腐合作）。

国际货币基金组织（提供政策建议、金融支持、技术援助，帮助成员国开展法治、公共管理、行政伦理建设。

地区性组织的反腐。

欧盟《反腐败公约》；

美洲国家组织《美洲反腐败公约》；

亚太经合组织《圣地亚哥反腐败与提高透明度承诺》和《APEC反腐败与提高透明度行动计划》。

反腐会议：

国际反贪污大会、国际廉政道德会议、政府间廉政工作国际会议。

3、立法

《联合国反腐败公约》的签署与通过：

为了加强各国反腐败行动，提高反腐败成效，促进国际反腐败合作，联合国制定了一系列反腐败文件。

2003年月日10月31日58届联大审议通过的《联合国反腐败公约》在国际反腐败斗争中具有划时代的意义。

该公约开辟了一个新的国际合作领域，是迄今为止关于治理腐败犯罪的最完整、全面而又具有广泛性、创新性的国际法律文件。

这是联合国历史上通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件，对预防腐败、界定腐败犯罪、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题进行了法律上的规范，对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。

内容：

总则、预防措施、定罪与执法、国际合作、资产追回、技术援助、实施机制以及最后条款。

《公约》涉及预防和打击腐败的立法、司法、行政执法以及国家政策和社会舆论等方面，是一个重要、全面、综合性的反腐败国际法律文书。

公约认为，腐败破坏公共机构的合法性，危害社会稳定和安全，破坏民主价值观，损害社会、经济和政治发展。

其宗旨是，促进和加强各项措施更加高效而有力的预防和打击腐败，促进、便利和支持预防和打击腐败方面的合作和技术援助，倡导廉正、责任制和对公共事务和公共财产的妥善管理。

《公约》对如下问题进行了法律上的规范：

“腐败”的概念、“公职人员”的概念和其他相关的概念、挪用或转用犯罪、财产非法增加罪、贿赂外国官员和国际组织官员行为的定罪、“双重犯罪原则”的适用、在引渡合作中不将腐败犯罪视为“政治犯罪”、被非法转移国外资产的追回机制、被追缴资产的返还或处置、被追缴资产的“分享”等。

公约为世界各国政府执行对各种腐败行为的定罪、惩处、责任追究、预防、国际法律合作、资产追回以及履约监督机制提供了法律依据。

《公约》确立了打击腐败的措施，奠定了各国就打击腐败犯罪开展国际合作的多边法律基础，在预防性措施、刑事定罪、引渡合作等方面形成了一套完整的制度，特别是在腐败资金的返还问题上，开创了一种新的合作模式，第一次在国际法律文书中确立了“被贪污的公款必须返还”的原则。

透明度、国际合作、强调预防、实体法与和程序法相结合、公共部门与私营部门相结合；

民事责任与刑事责任相结合。

4、发展趋势

惩治与预防腐败相结合；

依靠法制解决腐败问题；

重视反腐败中的社会公众参与；

加强反腐败的国际合作（随着腐败在社会经济领域的蔓延和扩散，国际社会普遍认识到深入开展反腐败必须依靠国际合作。

由于腐败行为是在两方甚至多方的密谋下进行的隐蔽行为，因此，反腐运动也应当采取综合处理方法。

尤其在自我约束和政府管制不足的环境中，依靠任何一方的单独行为均难以达到有效的结果，需要企业、社会和政府相互配合。

在国际联系日益紧密的今天，联合反腐行动已经在世界范围内悄然展开。

2008年10月在雅典举行的第13届国际反贪污大会呼吁国际社会应当携手合作，与人类社会发展的共同敌人“贪污腐败”作斗争。

在这次为期4天的大会上，来自全球130多个国家和地区的1000多名政府官员和专家学者达成共识，一致认为增加透明度和信誉度是重塑市场信心、解决当前金融危机的良药，并将有助于防止金融危机再次发生。

为了更好地开展金融危机之下的反腐败工作，加强在反贪腐领域的国际协作，2008年10月，国际刑警组织联手联合国毒品和犯罪问题办公室，在维也纳成立了第一所国际反贪学院；

2009年3月召开的非洲商业反腐会议也呼吁国际社会加强合作，共同抵制商业腐败）。

二、国外一些国家的反腐败与监督制度

1、瑞典的议会监察专员制度（319-321）

曾经有人认为，除了瑞典冷拼外（当地的名菜），监察专员是最为外人所知的“瑞典现象”。

监察专员犹如悬在官员头顶的达摩克利斯剑,它使官员必须兢兢业业,谨慎工作,不敢滥用权力,被瑞典民众赞誉为“法律的监护人”。

监察专员---由宪法或通过立法确认的独立的高级官员，向议会负责，受理公民对政府机构、官员和雇员的投诉，也可主动巡查。

他有调查、建议和报告的权力。

监察专员的特点：

立法机构任命；

独立，只向议会负责；

自主，不得随意罢免；

享受最高法官薪水；

有权批评行政部门及官员（议会监察专员最重要的武器是训诫和批评过失官员。

如果议会监察专员发现某一官员的决定或行为不充分，不恰当或不明智，但又未严重到应受刑罚处罚的程度，议会监察专员会告知这一官员应如何处理相关事宜。

）；

有权调查政府机构及官员的行为是否公正、正确、高效和符合程序；

自主决定被调查案件和处理意见。

运行机制：

设首席监察专员一人；

监察专员在人事、组织、经费等方面均具有很强的独立性；

职责是监督和视察中央及地方的行政和司法活动；

监察对象为中央、地方政府机关及其公务人员。

法律赋予监察专员充分的调查权、视察权、建议权和起诉权。

监察专员向议会提交年度工作报告，议会的宪法委员会直接监督监察专员的工作。

监察专员设置的独立性与专职化；

监察专员监察范围的综合协调性；

完善的监督系统；

先进的监督理念。

在我国,作为权力机关的人民代表大会及其常委会对政府的监督虽然处于有利位置,宪法和其他法律都赋予了人大许多监督权,但是人大一直对政府的监督效果不是很明显。

一个很重要的原因就是,局限于法律程序性的监督很难应对瞬息万变的行政行为。

瑞典的议会行政监察专员制度的一大特色,就是能够利用一些非正式程序和法外的救济来补充正式法律手段的不足。

这对人大加强对政府的监督可谓是一个很值得借鉴的制度设计。

中欧议会监督制度有着四个共同的起点，即共同的历史起点：

制衡权力；

共同的制度起点：

法律保障；

共同的功能起点：

提供救济；

共同的资格起点：

审慎选任。

但在模式、独立性、任职资格、权力行使、监督对象、向谁负责、是否公开、工作方式、权限、处理效力、分支机构等方面又有不同。

能被借鉴的方面：

议会监督机构的专门化、监督事项的法定化、调查程序的操作性。

2、德国的监督制度（322-324）

具体内容：

议会监督（联邦议院除有立法权和审批权外，还有对政府和官员进行监督的职能）；

行政监督（“多眼睛”监督制度；

岗位轮流的制度；

严格限制兼职制度；

严格礼物收受方面的规定）；

司法监督（通过设有独立的行政法院对政府及其公务员涉嫌腐败行为进行监督。

）

以健全的法制为保障，行政权力法定化；

以公众全面参与为基础，行政权力监督多元化；

以严格自律为基础，公务员行为规范化。

3、美国监督制度（324-327）

政府道德署制度（专门规范政府官员道德行为。

制定公务员道德规范；

监督政府官员公开秘密的财产申报的执行情况；

接受道德咨询；

受理举报，开展调查，进行训诫；

开展道德教育和培训）。

道德办公室更加注重发现和解决“潜在的”利益冲突，即侧重于“防止腐败”发生，而不是事后追惩。

监察长制度（专门负责对政府各部门的财政进行审核及调查工作。

作为政府内设监督机构，与行政管理业务联系紧密；

监察长地位较高且具有独立性；

监察工作人员专业素质要求较高）。

独立检察官制度（专门对某一高级行政官员的贪污受贿或其他违法失职行为进行调查起诉的临时性官员。

有人事权、调查权、传讯权、汇报权和起诉权）。

小资料：

2002年12月18日，美国各大电视台评论员，都在宣称这是美国历史上重要的一天。

这是个什么日子呢？

原来是独立检察官斯塔尔，在国会众议院的弹劾总统调查中，作为证人作证的一天。

可以说，在美国总统克林顿的总统生涯中，最让他头痛的莫过于那个叫斯塔尔的独立检察官了。

在今年整一年闹得满世界纷纷扬扬的克林顿丑闻案中，最难作出个定位判断的，也就是这位独立检察官了。

双向制衡的权力监督模式；

较为松散的纵向权力监督；

重视专项监督（选举监督、审计监督和道德监督为其监督的重要内容）。

4、日本监督制度（327-330）

行政评价局（主要负责对行政机关制定和完成工作目标的情况进行监督。

主要职责有政策评价、行政评价和监视、独立行政法人评价、行政交谈。

享有调查权、劝告权和建议权）。

进入20世纪90年代以后，日本的社会经济环境和政治体制都发生了重大变化。

面对“泡沫经济”的失败、经济危机的加深和自民党“一党独裁”时代的结束，加上世界经济全球化的深入而引发的“大竞争”时代的到来，日本政府深刻的认识到只有加大和加快行政改革的力度和步伐，才能迎接来自国内外的新的挑战。

所以，从桥本首相开始，日本展开了大刀阔斧的行政改革，其中，引入行政评价制度是一个非常重要的改革措施。

人事院（主要负责对公务员的管理和惩戒。

是日本最高的人事管理机构）。

会计检查院（负责对国家的收入和支出进行检查和监督。

是日本最高审计机关。

监督职能实行细化分工；

以提高行政效率为主要目标；

行政监督与社会监督、专家监督相结合。

5、韩国监督模式（331-333）

监督院（负责审计与监察。

审计国家决算及受国家与法律约束的团体的财务，监察国家行政机关及公务员履行职务的情况，以及揭露公职人员违法违纪问题。

也就是说，监督政府机关、政府投资企业和地方政府（韩国称“地方自治团体”）等有效地执行预算，监督公职人员履行职责和揭露公职人员违法违纪问题为监查院的两大业务主干。

）。

国家权益委员会（完全独立的反腐败机构。

主要职责有制定反腐政策；

提出完善公共部门制度的建议，对公共部门的反腐败政策及其执行情况进行调查分析和评价；

开展反腐败教育和反腐败斗争；

支持非政府组织在预防腐败工作中发挥积极作用）。

公职人员伦理委员会（对公务人员的财产登记进行审查，并把活动情况编制成“年报”）和高级公务员违反行政伦理调查部（负责对高级官员的监督）。

反腐制度：

公职人员财产申报和公开制度；

金融实名制（1993年，韩国实行了金融实名制，即任何人都必须以真实姓名设立银行账户，否则予以没收，并对金融机构的职员处以刑罚。

金融实名制的实施，被称为一场“经济革命”。

国民请求监察制度。

实行“监审合一”的行政监察制度；

监察机关具有高度的独立性；

实行透明行政。

5、新加坡模式（333-336）

公共服务委员会（负责公务员的招聘、审查、任用、纪律处分等事宜）。

审计署（主要负责对政府部门实施财务监督）。

贪污调查局（负责调查和预防政府机关以及企业中的贪污受贿行为）。

在野党及人民群众的监督。

公务员选拔和录用制度；

财产申报制度；

品德考核制度；

以俸养廉制度。

赋予监察机关很大的权力；

惩戒与预防并重；

注重对执政党的监督。

第十一章国外反腐败与监督制度思考题

一、名词解释

1、美国独立检察官

2、行政交谈制度

3、国民请求监察制度

二．填空题

1、（《》）开辟了一个新的国际合作领域，是最为重要的反腐败国际性立法。

2、瑞典（）制度，是世界上最早的由议会专职监督行政和司法机关的制度。

3、美国司法系统中有三类检察官，即联邦检察官、地方监察官、独立检察官。

（）是美国联邦司法部长以总统及其他高级政府官员的指控而专门设立的职位。

4、在日本的行政监督模式中，（）主要负责对行政机关制定和完成工作目标的情况进行监督。

三．多项选择题

1、20世纪90年代以来，反腐败的国际合作在世界范围内已形成共识和潮流。

其主要特点表现为：

（）

A反腐败国际化范围扩大

B.反腐败国际化的组织由民间发展为官方

C.反腐败国际合作领域越来越广

D.反腐败国际合作方面文件的法律层次越来越高。

2、美国监察长制度具有以下特点：

A、监察长地位较高且具有独立性

B、作为政府内设监督机构，与行政业务管理联系紧密

C、监察工作人员专业性素质要求高

D、选举监督是其工作的主要内容

3、韩国国家权益委员会在反腐败工作中扮演了多重角色，承担了综合性的多种职能（）：

A、它是反腐败的“立法者”B、它是《腐败防止法》和反腐败措施的执行者

C、它是反腐败的监督者D、它是反腐败的领导者

四、论述题

1、试述《联合国反腐败公约》的主要内容和特点。

2、试述瑞典议会监察专员监督模式。

3、试述美国监督模式的特点。

4、试述日本监督模式的特点。

5、试述新加坡监督模式的特点。

参考答案

1、美国的独立检察官是专门对某一高级行政官员的贪污受贿或其他违法失职行为进行调查起诉的临时性官员，其起诉对象包括总统、副总统等。

为了保证独立检察官充分履行职责，法律赋予独立检察官很大的权力，包括人事权、调查权、传讯权、汇报权和起诉权。

独立检察官制度的实施大大加强了对政府高级官员的调查监督力度。

2、行政交谈制度是日本行政监察制度的特色，所谓行政交谈是指行政监察部门及其所委托的人员与因行政失误而遭受损害的国民进行交谈，听取改善行政工作的意见和要求，尽可能地解决问题或补偿损失，并使其结果有助于改善现行的政策、措施和管理。

当发现公务员违纪渎职时，行政交谈委员有权向有关部门反映。

3、为了加强国民对政府机关及其公务员的监督，韩国实行了国民请求监察制度，凡公共机关的事务处理因违法或腐败行为，对公共利益的实现产生不利影响时，受侵害的单位和个人有权提请监察院进行审计监察。

20岁以上的国民可以联名向监查院申请监察。

1、联合国反腐败公约

2、议会监察专员

3、独立检察官

4、行政评价局

1、ABCD

2、ABC

3、ABC

1、《联合国反腐败公约》的主要内容：

《公约》共分为8章71条，分别为总则、预防措施、定罪和执法、国际合作、资产追回、技术援助与信息交流、实施机制以及最后条款。

总则规定了立法宗旨、术语解释、适用范围以及保护主权等方面的内容，强调在预防和打击腐败方面加强国际合作和技术援助，但同时应当恪守各国主权平等和领土完整原则以及不干涉他国内政原则。

预防措施，主要涉及预防性反腐败的政策和做法，具体包括预防性反腐败机构的建立，公共部门的各项用人制度和公职人员的行为守则，公共采购、公共财政管理和公共报告，以及与审判和检察机关有关的措施等方面，同时还强调了私营部门和社会在预防腐败中的参与。

定罪和执法。

此部分为《公约》的主要组成部分，从实体法的角度列举了有关腐败的罪名，还对犯罪的主观要件、犯罪形态和腐败的后果作出了规定。

并从程序法角度规定了对腐败行为的管辖、起诉、审判和制裁，以及其间各部门之间的合作。

国际合作，具体规定了国际合作的总体原则，引渡的条件，被判刑人的移管，刑事诉讼的移交，执法合作，联合侦查等内容。

资产的追回，主要内容是对腐败行为后果的财产处理。

包括预防和监测犯罪所得的转移，直接追回财产的措施，通过没收事宜的国际合作追回资产机制，资产的返还和处分，双边和多边协定和安排等。

技术援助和信息交流，主要述及预防和打击腐败的培训和技术援助以及有关腐败的资料收集、交流和分析等。

《公约》的实施机制，规定了公约缔约国会议和秘书处在公约实施过程中的各项职能和作用，争端的解决方式，以及公约的签署、批准、接受、核准和加入等常规内容。

联合国《反腐败公约》的特点：

（1）透明度。

《公约》中要求各国在反腐败过程中，保证各项预防性措施、政策和机构运作的透明度，以保证权力运行过程中的公开透明，降低腐败发生的机会。

《公约》中对预防性腐败的政策和措施、反腐败机构以及公共部门用人制度等方面均作出了公开透明的相关论述。

（2）国际合作。

《公约》作为一部世界性反腐败公约，国际合作是其必不可少的内容。

除了在第四部分专门规定了国际合作的内容外，《公约》的其他部分也以国际合作为基础，探讨了相关内容。

（3）强调预防。

建立腐败的预防机制是当今国际反腐败合作的重要内容，《公约》中强调了预防腐败的重要性，并用大量篇幅阐述了腐败预防合作机制和具体的预防腐败措施。

（4）实体法与程序法相结合。

《公约》是实体规范和程序规范相结合的产物，体现了国际反腐败合作的现实需求。

《公约》不仅规定了法律主体的权利义务，还制定了为了保障权利义务实现的程序。

（5）公部门与私部门的合作。

《公约》在总结各国反腐败经验的基础上，提出反腐败不仅是各国政府的责任，也应当包括公部门以外的私部门和个人的支持与参与，并对私营部门和社会的参与及合作作出了规定。

（6）民事责任与刑事责任相结合。

腐败行为由于其巨大的社会危害性，各国立法都已将其列入犯罪行为范畴，纳入刑法调整。

同时由于腐败常常牵涉到巨大财产，给社会造成巨大浪费，因此《公约》在规定了刑事责任的同时，又规定了民事责任。

2、瑞典议会设有议会监察专员，其中一人为首席监察专员担任监察专员公暑的行政长官，负责主持日常行政事务并协调各监察专员的工作和全员的活动计划、分工与预算调整等工作。

但为了保证监察专员工作的独立性，首席监察专员不能指挥其他监察专员的工作，其作用范围仅限于必要的协调范畴。

为了保证监察专员行使监察职能不受任何外界因素不当干扰，监察专员在人事、组织、经费等方面均具有很强的独立性。

其人选必须是德高望重的高级法律专家中无党派、非政治性人物，且不能担任议员，不能在政界、商界兼职。

根据瑞典宪法和法律规定，议会监察专员的职责是监督和视察中央及地方的行政和司法活动，重点监督和视察行政机关的活动，保障法律、法令的实施。

议会监察专员的监察对象为中央、地方政府机关及其公务人员。

此外，还包括与行政机关存在委托与被委托关系，执行行政机关委托执行公共事务的雇员或私营企业等。

内阁部长、大法官、议会和地方议会的议员、中央银行的董事等不在监察专员监察之列。

为保障监察工作的顺利开展，瑞典法律赋予监察专员充分的调查权、视察权、建议权和起诉权。

其调查权体现为监察专员有权根据公民的申诉或自己主动发现的线索对任何部门和人员进行调查，并调阅任何调查所需材料、文件，有权参加行政机关和法院的任何会议，并在必要时要求检察官提供援助，任何部门和人员不得拒绝监察专员的调查，否则会受到罚款等处分。

监察专员还有权采取“突然袭击”等方式，在监察专员认为必要时对法院、行政机关、医院、监狱、军事机关等被认为有问题的单位或部门进行视察。

在调查和视察之后，监察专员可以就所发现的问题向行政机关提出调节、批评、补偿、改正或处分等方面的建议。

对于调查或视察中发现有违法犯罪行为的官员，监察专员有权向法院对他们直接提起公诉。

对监察专员的工作考核主要依据监察专员向议会提交的年度工作报告。

议会的宪法委员会对监察专员的工作直接进行监督。

公民若对监察公署的公务行为不满，其救济途径是可以向宪法委员会提出申诉。

宪法委员会也有权对被证明是不称职的监察专员撤销其职务。

除此之外，社会舆论系统对监察专员的工作也起到制约作用。

瑞典监察专员监督模式具有以下特点：

（1）监察专员设置的独立性与专职化

瑞典监察专员制度强调人事、组织、经费的独立性，独立性大大加强了瑞典议会监察专员的监督效力。

另外，由议会任命专职人员进行监督，使监督工作专职化。

也更加强化了议会的监督职能。

（2）监察专员监察范围的综合协调性

瑞典议会监察专员的管辖范围相当广泛，监察专员不仅可以对法律规定的中央、地方各级行政机关及其工作人员进行监察，还可以对属于自己管辖范围的跨部门、跨行业的问题进行综合监察和协调处理。

与当今政府职能不断扩张，专业分工细化复杂的综合性监督需求相适应。

（3）完善的监督系统保证监察专员的监督效力

瑞典建立了议会监督、政府内部监督、司法监督和社会舆论监督体系，议会监察专员监督作用的发挥有赖于与其他监督体系的协调合作和相互制约。

监察专员制度在监督系统的合力作用下，得以不断健全和完善。

（4）先进的监督理念

瑞典监察专员监督模式更注重预防侵犯公民合法权利事件的发生，注重被侵犯公民合法权利的恢复及救济。

因此，瑞典监察专员监督模式与检察官和警察不同，其作用不在于检举犯罪行为使之被定罪，而更关注公民合法权益的保障和具体改革措施的采取。

3、

（1）权力双向制衡的监督模式

美国的监督模式在权力的横向划分上，强调立法、行政、司法三种权力既要彼此分立、独立，又要相互联系、制约。

如国会通过立法权的行使实现对行政和司法的监督，但是美国总统有权否决国会立法并通过立法倡议权而对国会的立法权进行制约，法院也可以通过司法审查权对国会进行监督。

国会可以通过人事任免权、财权、弹劾权的行使对执掌行政管理的总统进行制约与监督，法院也可以对政府制定的行政法规和行政命令及作出的行政处理等作为和不作为进行司法审查以对行政权的使用进行约束与监督，但法官要由总统提名经参议院同意后由总统任命，国会也有权弹劾联邦法官。

可见，美国的横向监督体系是双向监督模式，强调部门之间的相互制衡与监督。

（2）较为松散的纵向权力监督

美国实行联邦制，各州具有较强的独立自主权，因此美国纵向的权力监督关系较为松散。

美国的行政监督权由联邦政府和州政府分别行使，相互独立，其纵向分权的结果在行政监督方面则表现为，监督机构并不统一。

联邦与州各自建立监督机构，二者不存在上下隶属关系，在机构设置上也不对口，彼此独立、各司其职。

因此，美国的行政监督体制体现出多元化的特点，行政监督机构布局分散，监督职能细化，监督主体多元。

（3）重视专项监督

美国联邦政府所建立的两个独立行政监督机构——政府道德管理局和监察长办公室均突出了专项监督的特点，以道德规范（包括财产申报）和审计监督为两个专职监督机构的监督重点。

同时在美