第五章公共政策方法与技术文档格式.docx
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从这个定义的外延看相当广泛，它可包括：
劳务成本、工程成本、开发成本、资产成本、资金成本、质量成本、环保成本等。
从经济学的一般意义上讲，效益就是人们在有目的的实践活动中所费与所得的对比关系。
所费，即活劳动与物化劳动的消耗和占用；
所得，即由上述实践活动带来的有用的结果。
人们研究效益问题的根本目的在于以尽量少的劳动耗费与占用，取得尽可能多的有用的结果。
公共决策中的效益是一个多层面的综合性概念，有以下几个特征：
1．经济效益与社会效益的统一
公共政策效益一般由经济效益与社会效益构成。
经济效益是可以用数字加以量化的分析，而社会效益一般不能具体量化，但也可以通过模糊分析方法加以说明。
此处的效益分析侧重于经济效益的量化分析。
而经济效益分析主要可以分为两类情况：
一类其经济效益可以通过用货币的方式直接加以计算，另一类其经济效益则不可以通过货币方式直接加以计算，而需要通过间接的、可以比较的方式加以显示，它们都是为政策决定提供依据的经济效果的定量描述。
2．宏观效益和微观效益的统一
宏观效益是指通过公共支出总量和结构的安排与调整所产生的有关国民经济效益和社会发展全局以及国民整体利益、长远利益的经济效果，如国民经济的稳定均衡发展、资源的合理配置等；
微观效益是指每一笔决策项目所带来的具体经济效果。
3．直接效益与间接效益的统一
例如在安排投资于学校的教育经费项目来说，其直接效益主要表现在该项支出与学校培养出的合格学生的数量及教员的科研项目数量之间的对比关系；
其间接效益主要表现在学生走向社会后对生产力的推动作用及上述科研成果对社会发展的影响等。
公共政策的项目或方案是以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的分配活动。
其目的是追求最大的社会福利，政府不能只像一般的微观经济主体那样单纯考虑直接、有形、物质的所费与所得的对比关系。
还必须站在宏观的角度考虑整个社会和发展的整体效益。
然而这些收益与成本往往因缺乏市场价格而难以用货币计量，这都使其成本与收益的识别和计量相对复杂和困难。
因而正确归集和分配成本、收益是做出准确分析的基础。
一般来说可以包括以下几个方面：
1．直接收益与成本、间接收益与成本
直接收益与成本是指与特定成本对象相关的能够经济而又方便进行追踪的成本，如公路建设项目可以直接提高运输能力；
某一灌溉项目旨在增加某片土地的产量，直接收益为一定时期内获得灌溉的那片土地农产品产量的净增长。
间接收益与成本是指直接收益与成本以外的收益与成本。
它与特定成本对象相关，但不能经济而又方便地追溯到各个成本对象的成本。
间接收益与成本是由直接收益与成本引发生成的。
如公路建设项目除提高运输能力外，还能带动沿公路带的经济发展；
对于灌溉项目而言，间接收益可能包括毗邻土地肥力的增长。
毗邻土地实际并未获得灌溉，但由于地下水位升高，该片土地也从中受益。
2．内部收益与成本、外部收益与成本
内部收益是由项目投资经营主体获得的收益。
内部成本是由项目投资经营主体承担的成本。
例如，一个污水处理项目，项目投资与经营成本由企业自身承担，减少污染的收益由附近地区的居民获得。
外部收益与外部成本是指项目以外的收益与成本。
例如，一个免费通行的公路项目，通行者从通行中获得的收益是项目的外部收益；
政府投资建设的学校，学生从免费就读中获得的收益是外部收益。
而机动车辆在公路上行驶产生的噪音对附近地区的居民带来的损失是一种外部成本；
一个正在施工的市区道路项目给行人的不便而带来的损失也是一种外部损失。
需要指出的是，公共项目的直接收益（或成本）并不一定等同于内部收益（或成本），间接收益（或成本）也不一定等同于外部收益（或成本），尽管它们之间在有些情况下可能重合，但并非所有项目都能重合，二者之间在概念上的差异不能混淆。
例如，一个公共消防项目，它所提供的减少或消除火灾损害的服务，具有公共物品的免费服务特性，由它所获得的减少财产损失和人员伤亡的收益是一种直接收益，但这种收益却不是项目的内部收益，而是消防部门以外的外部收益。
一般而言，间接收益与成本包含在外部收益与成本之内，内部收益与成本包含在直接收益与成本之内。
当然，必须谨防对某一项目的收益进行重复计算。
例如，某一灌溉项目可能使农用土地的价值增加。
然而，这种增值仅仅反映了土地产出的增长能力，同时计算土地价值的增加和农产品增加的价值将导致对项目收益的重复计算。
不幸的是，那些从事成本～效益分析的人并不总是能够理解这一点，重复计算的确会偶尔出现。
3．有形收益与成本、无形收益与成本
有形收益与成本是指可以采用货币计量单位或实物计量单位予以计量的收益与成本。
由于公共项目的成本～效益分析是用经济分析方法对项目的经济效益和社会效益状况进行评价，所以，应尽可能把项目收益与成本货币化，使收益与成本具有可比性，这就需要寻求项目产出物和投入物的价格，以便计算它们各自的货币价值。
一般而言，公共项目投入物的货币阶值容易计算，如投资和经营支出等，而其产出收益则常常缺乏市场价格而不易计量其货币价值。
在对无市场价格的产出收益的货币化计量方面，通常有两种可供选择的方法：
第一种方法是把可以获得同样的替代项目方案的最小成本费用作为该项目方案的收益；
第二种方法是把消费者愿意支付的成本作为收益的估价，而对项目产出所带来的外部损失，则可以用被损害者愿意接受的最低补偿收入作为外部成本或负收益价值的估价。
在上述方法难以实行的情况下，有必要采用实物计量的方法来计量项目的有形收益和成本。
无形收益与成本是一些既不存在市场价格又难以采用其他计量单位的收益与成本。
例如，因交通项目产生的时间节约所导致的收益，由保健支出带来的生命延续和疾病的减少，以及由飞机场的噪音污染而产生的成本等，这些都是难以用货币或其他计量单位加以度量的，有的公共项目，其无形收益与成本可能并不重要，可以对其忽略不计，但是有的项目无形收益很可能是其根本性收益，就不能对其忽略不计。
但是，其货币价值通常无法从市场上取得，而必须从其他渠道获取，通常是间接地参考来自别处的市场行为。
如果无法货币化，也就无法采用其他方法计量，则应采用图片、音像、文字等各种形式予以描述和解释。
三、成本～效益分析方法的步骤和方法
（一）成本～效益分析的步骤
一般地说，成本～效益分析的过程由如下五个步骤构成：
第一步：
识别阶段，判断某一项目可以达到机构所希望的目标。
第二步：
调查阶段，主要是了解能实现该目标的各项可能的投资方案。
第三步：
收集信息阶段，主要是获取有关各备选投资方案。
第四步：
选择阶段，针对定量财务指标分析、定量非财务指标分析以及定性指标分析，采用不同的分析方法。
由于定性指标未包括在正式分析之中，管理人员必须用自己的判断，决定在最终决策时，定性因素占多大比重，以确定各个项目或方案的优劣顺序。
第五步：
决策阶段。
要以上述次序为依据，并要看限制条
（二）成本～效益分析的方法
成本～效益分析有许多种具体方法。
本节仅介绍收益费成比的分析评价方法和回收贴现率的分析评价方法。
1、收益费用比
政策收益费用比是指政策收益和政策费用的比较关系，即：
E=B/C或者△E＝△B/△C式中，E表示政策收益费用比，B表示政策收益，C表示政策费用或政策成本。
△E表示边际政策收益费用比，△B表示政策边际收益，△C表示政策边际费用。
政策收益是指政策方案运行后所产生的与目的有关的结果，表示政策目标的实现程度，表示为政策方案实施后所取得的现实成果。
政策收益包括直接收益和间接收益两个方面，前者指政策实施后所产生的直接结果，即直接给公众带来的利益，如经济政策的实施给公众带来的收入的增加等；
后者指政策实施后所带来的波及效果，如经济政策实施后由于收入的增加导致安定团结局面的产生等。
但在考虑政策收益率时，一般只考虑直接收益，而间接收益只起参考作用。
政策费用又称为政策成本，指实施或维持一项政策方案所花费的费用的总和。
它包括以下几部分：
①交替费用。
新旧政策交替时所必须花费的费用，也称摩擦成本。
②执行费用。
执行政策所必须花费的人力、物力、财力的总和。
③培训费用。
为执行政策而对执行人员进行培训所花去的费用。
④时间费用。
也称资源的时间价值。
⑤影子费用。
也称机会成本，指选择某项政策方案而放弃其他政策方案的收益等。
任何政策收益费用比都可能产生三种情况：
E>
1，E=1，E<
1。
根据资源最优配置要求，当然选择>
1的标准。
为此，提高政策收益费用比的可能性有五种：
（1）在政策收益一定的情况下减少政策费用；
（2）在政策费用一定的情况下提高政策收益；
（3）二者都增加，但政策收益增加的速度大；
（4）二者都减少，但政策费用减少的速度大；
（5）政策收益增加，政策费用减少。
2．回收贴现率
回收贴现率亦称回收率、投资回收率，它是以政策资金投入期间目的所得收益的现在价值去计算投资的效益，从而作出是否进行投入或投资的方法。
如果某项政策方案所占用的资源或投资额为A，投资回收年限为n，银行利率即回收贴现率为r，则考虑了资源时间价值的政策费用就不应该是A，而是A（1+r）n由此，可得如下计算公式：
A=∑Ri/（1+r）n
式中，Ri为第i年的税后现金收入（i=1，2，…，／1,）。
这种方法的标准是，首先确定一个最小的回收贴现率。
假如这个方案的回收贴现率超过或等于当初所定的最小回收贴现率，这个方案就应采纳；
假如这个方案的回收贴现率小于当初所定的回收贴现率，这个方案就应否决。
回收贴现率法的最大优点是考虑了货币或其他资源的时间价值。
它的主要问题：
一是Ri不易测算，尤其是预测远期折现收入更难；
二是回收贴现率大的方案，不一定就是最优的方案；
三是最小回收贴现率不易确定。
然而，尽管如此，回收贴现率仍然是效益分析的不可或缺的定量方法。
四、成本—效益分析方法的作用和局限性
虽然成本～效益分析可以作为预算决策经济分析的一个重要手段，但经济学家对成本～效益分析的评价不是很高。
在他们看来，这种方法的适用范围是很有限的。
它是一项艰难的工作。
因为以货币为尺度并不能对许多政府领域的效益进行适当的分析，如对国防、太空研究、对外援助、公安和司法裁决等方面的效益用货币尺度表示是很困难的；
而教育、住宅建设和公路建设虽然被认为可以提供巨大的货币效益，但迄今为止也没有可靠的测量方法。
它们的效益扩散得很广泛，而且有一部分属于非经济性质。
就高速公路来说，所有的人都可以免费使用高速公路，但没有判断高速公路价值的价格。
简单地问人们，他们对于高速公路的评价如何，那些要用高速公路的人为了修这条路有夸大他们所得到的利益的可能，那些受高速公路伤害的人为了阻止修这条路有夸大其成本的可能。
因此，有效率地提供公共物品在本质上比有效率地提供私人物品更困难。
私人物品由市场提供。
私人物品的买者通过他们愿意支付的价格反映他们对该物品的评价。
卖者通过他们愿意接受的价格反映出他们的成本。
与此相比，当评价政府是否应该提供一种公共物品时，成本～效益分析并没有提供任何价格信号。
关于公共决策的成本和效益的结论充其量只是近似而已。
因此，成本～效益分析对于那些如防洪、电力生产、邮政、某些运输和娱乐设施等，也就是说对主要是经谛性质的、有形的、可以用货币测量的公共政策更为适用。
然而，对于公共政策的经济分析来说，成本效益的作用是十分重要的，在经济学家们来看，它至少可以纠正两个广泛存在而又肯定会带来不良后果的倾向：
一是它有助于纠正那些只顾需要，不顾成本的倾向。
在某些情况下，有些决策的项目确实是需要的，但是考虑到其成本情况，却是不值得的，因此必须予以放弃。
因为预算资金有限，同样的资金可能在别的项目上能获得更大的收益，要在一些项目和方案之间进行稳妥的选择，过分强调需要则无助于使决策的效益达到最优。
二是它也有助于纠正那种只考虑成本，而不管效益如何的倾向。
在某些情况下，即使有些公共决策的项目相当庞大，但是其效益更大，从经济角度分析，这种项目就是可行的，应该选定，不应该因为成本过大就予以放弃。
成本～效益分析是一种有用的工具，可以分析政府投资项目的净收益和社会回报。
在实践中，成本～效益分析与其说是一门科学，倒不如说是一种艺术。
为了计算项目产品的收益，必须做出许多简化后的假设。
此外，当项目涉及外部负效应时，专家们对如何评价外部负效应通常存在着巨大分歧。
在列举和评估成本与收益时，经济学家们可以设计一些指导原则。
在实践中，实际的列举和评估工作要求科学家、工程师和其他专家通力合作。
对于不合适用成本～效益分析方法的项目，可以运用成本一效能方法进行分析。
这个方法的要点是根据方案或项目预期结果的成本与效能来评估每个方案或项目的效果。
许多公共政策大都需要成本（而成本往往可以计算），但无法计算收益，比如非经济的因素，以及文化、教育等不能用货币来衡量或很难估算其成本和收益，同时未来的成本、收益往往有着不确定性，难以估计。
这样则无法进行上述的成本～效益分析，也就无法以效率作为衡量绩效的标准。
在这种情况下，可以采用成本一效能分析方法来衡量方案达成目标的有效性程度。
成本～效能方法与成本～效益分析方法的主要区别在于，是根据方案或项目预期经过的成本与效能来评估每个方案或项目的效果，不用货币单位来计算备选的方案的社会效益，只需计算每个备选项的有形成本，并以成本最低为择优的标准。
运用该法来确定方案，其步骤同成本～效益分析方法大致相同，由于免去了计算支出与无形成本的麻烦，分析的内容要简单得多。
首先，确定决策目标，例如，假设我们决定，在下一个十年内我们每年平均将死于疾病或事故的人数减少5000人，我们可以提出多种备选方案进行选择，每项方案均有助于减少死亡人数。
我们可以利用税收资金提供更多的有关吸烟、饮用酒精危害的资料；
我们可以要求建筑物必须安装烟雾探测器，向低收入地区免费提供；
我们可以提供补贴，改进国内医院的治疗设施；
等等。
其次，以货币为统一尺度，分别计算出各备选方案的各种有形费用并予以加总。
在计算费用的过程中，如果遇到需要实施多年的项目，也要用贴现法计算出“费用流”的现值，以保证备选方案的可比性。
最后，还要按照费用的高低顺序排序，以供决策者选择。
成本一效能分析方法使得政策制定者可以通过为具有类似任务的机构共同编制预算而发现各项计划之间的协调性。
政府通过这种方法可以降低实现某些目标的成本，例如促进健康或减少因交通堵塞而导致的延误。
该方法多被用在军事、政治、文化、卫生等公共项目的决策上。
运用成本一效能方法来确定最佳方案，在技术上并不困难，困难之处在于备选方案的确定。
因为，这里提出的备选方案应能无差别地实现同一个目标，要做到这一点，可能并不容易。
第二节决策树方法
一、决策树方法的含义
决策树方法可以派上用场的大多数公共政策问题都很复杂，但过于复杂的问题就不适于用来说明决策树方法。
所以，我们先从小问题谈起。
请看下面一例：
某县为发展本地经济，组织一些专家学者讨论，确定应上马哪些项目。
经过组织专家讨论后，提出了发展本地畜牧业和发展轻工业两个方案。
假设耗资40万元调查和论证，能争取到任务的概率是40％，而争取不到的概率是60％；
投资260万元“发展轻工业”成功的概率是80％，成功能获利600万元，失败的概率是20％，失败受损100万元；
“发展畜牧业”要投资160万元，成功与失败的概率各为50％，成功能获利600万元，失败受损100万元。
现在，如果你是该县的决策者，到底该选择哪一方案呢?
由此可见，许多公共政策问题是难以解决的。
有时，一种情形涉及到一系列互相关联的决策。
有时，我们难以判断最佳选择是什么，因为决策的结果部分地依赖于偶然事件，决策者不能控制它们。
自20世纪60年代早期以来，越来越多的商业界人士使用决策树方法来处理决策方案的评估选优问题。
在进行判断时，不确定性是关键要素。
虽然在应用过程中遇到确定概率和对结果进行评估的困难，但决策树方法仍然是公共政策分析的重要工具。
所谓决策树方法就是利用树枝形状的图像模型来描述决策问题，它将各种方案以及这些方案可能性的大小、可能出现的状态以及可能产生的结果都绘制在一张图上，使决策分析可直接在决策树上进行，其决策标准可以是损益期望值或经过变换的其他指标值。
决策者根据决策树所构造出来的决策过程的有序图示，不但能统观决策过程的全局，而且能在此基础上对决策过程进行合理分析、计算和比较，从而作出正确的决策。
二、决策树的要素
整个决策树由决策结点、方案分枝、状态结点、概率分枝和结果点五个要素构成。
如图5—1所示。
（1）决策结点。
决策结点，是决策树的根基，它表示决策问题的起点，一般用正方形符号“口”表示。
（2）方案分枝。
由决策点引出的方案分枝是解决问题的途径。
为解决一个问题，往往有许多可供选择的方案。
所以，方案分枝通常是两枝和两枝以上。
决策任务就是从这些备选方案中选择出最优方案。
（3）状态结点。
状态结点是决策分枝的终点，它表示一个备选方案可能遇到的自然状态的起点。
一般用圆形符号“○”表示。
（4）概率分枝。
由状态结点引出的概率分枝表示不同的自然状态。
例如，无论是“发展畜牧业”还是“发展轻工业”都会面临未来市场“景气”与“不景气”等若干自然状态，因为人们无法确切地知道未来市场的状态如何，只能用一定的概率表示每一自然状态发生的可能性。
因此，把表示未来自然状态的线路称为概率分枝。
（5）结果点。
结果点一般用三角形符号“△”表示，它表示执行某一特定方案在某一自然状态发生时可能达到的结果，通常指盈利额和亏损额。
例如，在执行“发展畜牧业”这个方案时，若未来市场是景气的，那么可能盈利便是一个结果点。
三、用决策树方法进行分析的步骤
1．绘制决策树
（1）把待决定的问题按决策树的形式绘出图形，按时间顺序表示出各不相同方案的相互联系，区别各状态结点和决策终点。
最好对每一决策点和机会点做上标记，以便适当地归类和对计算进行核校。
（2）把结果写在决策树的树梢上。
进行这项工作时，最好使用历史上、相类似的工作项目的统计数字。
如果无法得到这类数据，就用估计值代替。
应注意，估计值越多，那么以这些可能导致错误的数据为依据的决策所冒的风险也就越大。
（3）标注每一状态点分枝出现的概率值。
这些数据最好是客观概率，若无法得到客观概率，就尽量使主观概率准确些。
为了对决策树进行科学系统的分析，首先必须确定每一环节的概率估计，包括客观概率和主观概率。
客观概率是指那些有明确先例和经验的概率，是对大量随机事件进行统计分析得到的。
如一枚硬币多次投掷，落地时它出现正、反面朝上的概率各为1／2。
客观概率是有统计规律可循的，并可由统计规律求得。
主观概率是指那些没有先例，不能由统计规律确定的概率。
例如，乘车旅行，出发前估计交通拥挤程度，是否能买到当天的机票等。
主观概率是根据个人知识经验对某件事发生的可能程度进行的猜测。
将上例中的相关数据标注在决策树上就构成了附有概率和经济效果的决策树图示，见图5—2。
2．计算损益期望值
这一步要计算各行动方案的损益期望值，并将计算结果标注在相应的方案结点上。
期望值是指概率论中随机变量的数学期望值，这里把每个行动方案看成是离散随机变量，所取之值就是每个行动方案相对应的损益值。
因此离散随机变量的数学期望值是：
E（x）∑pixi
式中：
E（x）——期望值；
xi一第i离散随机变量，i=1，2，3，…，m；
Pi—x=xi时的概率。
从图5—2中可以看出，采用“发展畜牧业”的方法成功时获利最大（600万元－160万元－40万元=400万元），但它的成功率只有50％；
而采用“发展轻工业”的办法成功时获利300万元，但有80％的成功率。
如何衡量这两种方案孰优孰劣呢?
根据以上期望值的求值公式，可算出“发展畜牧业”与“发展轻工业”两种可能性方案的准确期望值，然后进行选择。
对于D环节，我们可以由公式求出：
E（F）=300×
0.8+（-400）×
0.2=160
E（G）=400×
0.5+（-300）×
0.5=50
3．选择最优方案
将方案结点上的损益值加以比较，选择其中的最大值，写在决策点的上方。
因为160万元大于50万元，表示“发展轻工业”比“发展畜牧业”更有利。
“发展轻工业”即为最优方案。
然后在其余的方案分枝上划上“//”记号，表示这些方案已被舍去。
四、决策树方法的优缺点分析
决策树方法在决策的定量分析中应用相当广泛，运用决策树方法进行决策具有许多优点：
（1）决策树列出了决策问题的全部可行方案和可能出现的各种自然状态，以及各可行方法在各种不同状态下的期望值。
（2）能直观地显示出整个决策问题在时间和决策顺序上不同阶段的决策过程。
（3）在应用于复杂的多阶段决策时，阶段明显，层次清楚，便于决策机构集体研究，可以周密地思考各种因素，有利于作出正确的决策。
当然，决策树方法也并非十全十美，其缺点在于：
使用范围有限，不适用于那些不能用数量表示的决策；
对各种方案出现的概率的确定，有时主观性较大，导致决策失误，等等。
第三节头脑风法
一、头脑风暴法概述
头脑风暴原文为Brainstorming，意为“头脑起风暴”，原指精神病患者头脑中短时间出现的思维紊乱现象，病人会产生大量的胡思乱想。
作为一种思想创新的方法，头脑风暴法早在400多年前的印度就萌芽了。
印度教的教士在向信徒们传教时，就使用过与头脑风
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